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长期以来，关于中国基层法治研究集中围绕国家/民众
、城市/乡村两条轴线展开（图3-1），并形成了较为丰富的研究成果。在中国基层法治研究分类框架下，欲研究当代城市基层政府“依法治理”的法律行动，需在分类基础上将其置于整体的学术场域予以比较和审视。
图3-1 中国基层法治研究分类框架
第一，“国家—乡村”的法治研究（图中Ⅰ域）。这一研究维度自上而下，考察乡村社会既存的规范以及现代法律进入乡村后规范竞争的状况。国内学界在这一领域的早期研究由一些法律学者（尤其是法理学）和社会学人类学学者各自相对独立完成，如在法学界，集中呈现为“习惯法”（梁治平，1996）、 “炕上开庭”（强世功，1997）、“依法收贷”（赵晓力，1997）等研究；在社会学人类学界，发现在中国乡村存在法律多元、规范竞争、权威多元等现象（王铭铭、王斯福编，1997；赵旭东，2003）。上述研究认为，在现代化进程中，法治对中国传统乡村秩序并没有形成根本的重构与改造，现代国家制定法的效力尚为有限（强世功，1997；刘思达、吴洪淇，2010），现代法律只有与乡村社会的风俗、习惯、地方权威甚至地方性仪式结合，才能被民众所认可并发挥解纠与重塑秩序的效力。在上述研究基础上，更具影响力的研究则体现在21世纪初“送法下乡”“迎法下乡”的研究。其中，“送法下乡”促使法律的力量向乡村渗透和控制以图建立乡村基层法治，它是国家权力试图在乡村社会建立并强化权威，贯彻落实国家权力寻求的秩序（苏力，2000: 30）。不过，研究者也发现了现代法律知识体系与乡土社会之间的紧张对立，以及由此带来的混乱和不适，进而提出“基层司法的反司法理论”（赵晓力，2005），并重申在中国的法律实践中需要尊重乡土社会传统，通过沟通制定法和习惯法来理解中国现实，注意分析法律的具体运作机制。在法治的“国家—乡村”维度下，“送法下乡”成为国家治理乡村社会的努力，其本质是国家的治理技术，即国家试图通过“送法下乡”来实现对乡村社会的控制。
第二，“乡村—民众”的法治研究（图中Ⅳ域）。与“送法下乡”突出国家法律对乡村本土性资源的影响与张力不同，“迎法下乡”认为在法治进程中，当把法律主动请入乡村后，法律变成了农民日常生活的实用工具箱的部件，即在法治主义话语高歌猛进的背后，法治的主体性悄悄发生了扭转，法律被改造为新的乡村习惯法（应星，2007）。应星所指的“迎法下乡”主要是法律力量的进入，而董磊明等（2008）的研究则将“迎法下乡”的含义扩展到“能够体现公正、形成秩序的一种国家权威的力量进入乡村社会”，且国家法律在乡村社会的实践应体现在实体层面而非程序层面。
这一研究认为在越来越具有现代化特征的乡村社会，人们在行事时越来越多地以国家法律为规则，国家法律已成为乡村社会建构与维持秩序的力量。可见，乡村社会与国家的关系已不是简单的“送法下乡”，同时还有基于村庄自身需求的“迎法下乡”。对比来看，“送法下乡”遵循自上而下而“迎法下乡”则遵循自下而上的治理逻辑。虽然逻辑理路不同，但“迎法下乡”并非替代甚至否定“送法下乡”，两者的功能其实是通融的，即乡村基于“送法下乡”所了解的模糊且抽象的法律知识而“引法进村”，因而推动了“迎法下乡”（狄金华，2009）。
“送（迎）法下乡”之下，有了一定现代法律知识与法律意识的乡村民众拿起法律武器，应用法律的话语行动（He et al., 2013；梅丽，2007），甚至异化为“依法纷争”（陆益龙，2019）。同时，一部分农民越来越多地使用法律和中央政策来质疑地方政府对权力的滥用，如“依法抗争”（O'Brien, 2013; O'Brien & Li, 2006），“以法抗争”（于建嵘，2004）。不过，也有研究认为“依（以）法抗争”中的“法”实际上跟法律本身并无直接关系，并不关注法律及后果，因为这些概念的核心在于制度外抗争，其内在逻辑是地方政府偏离了中央的政策、法律、文件、精神、口号等，法律的真正作用很少涉及，而利用现有制度尤其是法律维权并避免冲突性抗争，才更可以定义为“依法或以法”（管兵，2015; Su & He, 2010）。这表明在乡村场域，国家（政府）和民众都将法律资源作为彰显自身行为合法性的重要依据。
第三，“城市”的法治研究（图中Ⅱ、Ⅲ域）。相较于城市社会，国内既有基层法治研究大量集中于乡村社会（苏力，2000；董磊明等，2008）。无论是“国家—乡村”还是“乡村—民众”维度，诸多研究发现农民更加相信“来自高层的正义”（justice from above），即诉诸村庄外的权威系统（包括党政机关和司法机构）才有可能化解矛盾（应星，2007），也有研究指出即使农民常常倚赖着村庄内部通过村干部调解等方式来有效解决纠纷，但调解中的“法”依然很重要（Michelson, 2007）。可见，就乡村而言，“乡村社会正与国家法律日益亲和”（董磊明等，2008），不过，现代法律很大程度上适用于城市社会、工商社会、陌生人社会（苏力，2000: 8），司法制度也基本是以现代城市生活为背景。相较于农民，城市居民更有机会接触或运用法律。
在“城市—民众”法治研究中（图中Ⅲ域），目前也积累了相当的学术成果并主要集中在三大领域。一是工人维权。与工人的“道义经济型抵抗”（Chen, 2000; 2003）不同，当“依法维权”成为国家的主导意识形态以及社会治理方式时，工人也会拿起“法律武器”并学习使用“权利话语”成为理性的法律维权者，而只有真正实现“依法治国”才能使国家制度化吸纳社会的“依法抗争”，而不是短期的遏制（Lee, 2007；程秀英，2012）。二是征地拆迁。如施芸卿（2007;2014）研究了拆迁户群体以法律手段发起集团诉讼维权，以法律为核心建构合法诉求，选取合法的表达与动员方式，遇到任何对抗性问题都从法律上理清思路，寻求突破口的“以法维权”。城市开发运行着增长与道义的双重逻辑，而有集体抗议支持的诉讼行为，被拆迁者给法院的压力也一定程度上限制了政府拆迁的违规违法行为（He, 2014）。此外，黄荣贵等（2015）还回顾了城市拆迁相关法律法规的变迁，指出法律法规的调整改变了行动者可利用的法律资源，同时也对法律制度的适用性产生了不同的解读。三是业主维权。陈映芳（2006）从上海市业主维权案例出发，指出以法律手段维权是城市中产阶级主要的维权方式，沈原（2007）则指出在业主维权过程中，业主借助法律从“空间性”和“社会性”两个维度进行产权实践，其中两种最重要的手段是“依法诉讼”与“依法信访”。更进一步，陈鹏（2010; 2016）基于对城市社区治理中业主维权实践的观察，提出“法权抗争”（legal rights activism），并将之具体化为“上访维权”“诉讼维权”和“立法维权”三个基本类型。业主维权不可避免地会牵连到基层政府，在“制度供给”有限的情况下，坚持法律中心性的维权将有效推动基层政府的治理转型。不过，刘子曦（2010; 2014）指出法律在业主维权中呈现出“维权武器”与“维权瓶颈”共存的双重属性，同时伴随“依法”“规则”等同时出现的词语往往是“政府”和“国家”。一般来说，业主通过制度内法律维权，可以破解依（以）法抗争的多重困境，促进政府依法行政，有利于营造未来普遍性的更好的法律环境（管兵，2015）。这就提出了城市社会中政府的法治角色、法治行为或法律行动的问题（图中Ⅱ域）。陈映芳（2013）在对城市“违规”空间的发生机制分析中，敏锐地注意到需将“政府”视为重要的行为主体，关注政府行为的规范性，但同时也指出，尽管法律规则已经成为国家规训并管理社会成员、维持城市秩序最重要的手段之一，但法律社会学至今较少被运用于（中国）城市社会研究中是“一个颇具意味的学术现象”
，这也提醒我们需对城市社会中政府的“法律（主义）行为”加强研究。综合来看，就法律社会学（法与社会）
研究而言，“国家（政府）—城市”（图中Ⅱ域）的既有相关研究较为分散，主要体现在城市基层的非诉讼调解
、某些职能部门（如城管）的公权力执法等方面（刘磊，2015），且这些研究更为关注“权力”的运作机制，对法律因素、法律行动特征等的研究还存在着不足。
综上可见，在“送法下乡”之外，围绕基层法治涌现出了诸多极具启发性的研究。曾经作为“法律不入之地”的乡村，因为法律的进入，呈现出“迎法下乡”“依（以）法抗争”等，形成了“规则意识”（rules consciousness）与“权利意识”（rights consciousness）之间的对立（Perry, 2007；程秀英，2012）。不过，或许是因为现代法治与乡村相遇极具张力，上述“国家—乡村”“民众—乡村”研究持续围绕乡村展开，却对城市社会的基层法治问题关注不足。而在城市社会，如前所述，大量研究（“城市—民众”）关注工人、拆迁户、业主的维权行动，进而发展出一系列“社会反抗”类概念和策略范式。但这类研究虽然共同意识到民众能够运用法律能促进政府依法行政，进而推动基层政府的治理转型，但很少将城市基层政府作为法律资源运用的主体与焦点予以研究，而将其作为背景；也鲜少详细阐释政府运用法律资源进行社会治理的机制与逻辑，而重点关注了民众的行为，某种程度上对国家（政府）的法律行动有所忽视。
在当前的基层法治研究中需进一步关注城市社会中国家（政府）的法律行动。本章“依法治理”的研究案例来自B市。伴随城市的迅速发展而扩张，各种城市病（如违建、停车问题等）日益凸显。治理城市病正成为各级政府开展城市社会治理的重点与难点。与此同时，在政府权力清单约束、行政诉讼日益增长以及依法治国、依法治市
的背景下，城市基层政府开始有意识地试图运用各类法律资源。本章以B市 A 区基层政府
治理居民楼首层住改商（以下简称“住改商”）
为线索，集中考察政府“依法治理”的法律行动过程与机制，以透视政府法律行动对基层治理变革的影响，进而探讨法治在城市基层社会治理中的作用及局限。
A区属中心城区，近年来在特大城市的迅速发展进程中面临大量治理难题，而作为全国文明城区，A区也不断加大治理力度，优化城市环境，并以治理“住改商”为突破口应对城市病。“住改商”主要发生在20世纪七八十年代建成的老楼，最初工商部门允许执照经营是为解决个别困难居民生活，但随着房价上涨特别是门脸房租金暴涨，“住改商”现象严重蔓延。据A区所辖街道统计，“住改商”违法经营涉及区内所有街道，总数达2218家。
“住改商”形成的商铺在方便居民的同时也引发了诸多问题。首先是房屋安全问题。“住改商”后，商铺常被多次转租反复装修，不但房屋墙体遭破坏，水电气等管线也受到影响，楼上居民对楼体安全表示强烈担忧。其次是经营扰民问题。“住改商”的商户常经营到深夜，人车嘈杂。如据A区所辖BLZ街道统计，2016年上半年，该街道辖区内1331件政民互动件，有550件是“住改商”引起的投诉，占投诉总量的42%。
最后是环境秩序问题。有的商户不仅“住改商”，还向外延伸建避风阁，挤占人行道，形成了违法建设；有的店外经营，抢占公共空间；有的门前堆放各类物品，影响居民出行和行人过往。
针对“住改商”，实际上A区自2012年开始曾在辖区某街道试点治理，但一直难以推进，集中表现为：一是虽有多个部门执法，但整治不彻底，治理后反弹比较严重；二是产权单位和物业公司管理缺失，有的产权单位因企业破产转制而弃产弃管，有的物业公司顾及经济效益，不愿得罪业主和商户，甚至从中牟利；三是业主和商户抵触情绪较重，业主将房屋出租给商户经营能带来多倍租金收入，商户对房屋有装修投入，而治理“住改商”对他们利益影响较大，特别是经过相关部门批准执照经营的因素，抵触情绪更为强烈；四是对房屋中介、二房东缺乏制约，据统计目前六成以上的“住改商”户是通过中介公司和二房东转租的。
为提升城区街道环境，回应剧增的居民诉求，“住改商”问题持续引起“区—街道—社区”各级关注。自2015年开始，A区政府将治理“住改商”列为“折子工程”，由区社会办为牵头单位
，举全区之力动员各街道开展依法治理。本章涉及的数据和材料，主要来自笔者在对整个案例研究过程中接触到的会议记录、档案资料、政府文件，以及由参与观察、个案访谈等所获取的一手资料等。