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第二节
加强中国财政支农投入法律监管的必然性

目前,从中国财政支农投入实践来看,在乡村振兴战略的推动下,国家财政支农投入的力度、广度与深度不断提升,农业获得了快速发展,农村面貌得到根本改善,农民收入也不断增加。但在国家财政支农投入有待进一步规范化。加强国家财政支农投入的法律监管,可为国家财政支农投入提供重要保障。

一 促进国家财政支农投入的发展

国家财政支农投入的活动和行为在新中国成立初期就已存在,但真正获得长足发展是改革开放以后的事。目前,中国在大力实施乡村振兴战略,国家财政支农投入处于快速增长和发展阶段。如2018年,中央财政用于“三农”的资金达220906亿元,比2017年增加8.7%。 [29] 因此,加强国家财政支农投入法律监管就显得尤为重要。众所周知,规律的探索导致规范的不完备性,这是任何事物处于发展阶段都具有的突出特点之一。 [30] 对于正处于快速增长和发展阶段的中国财政支农投入而言,也有相同特点。目前,中国财政支农投入尚未建立一个高效的运行规则。其主要原因是国家财政支农投入法律调控体系的基本框架仍有待完善。如国家财政支农投入的决策、资金使用等法律规仍有待完善。在这种情况下,任凭国家财政支农投入资金使用主体的“指挥操作”,只能导致国家财政支农投入活动的混乱。加强国家财政支农投入法律监管刻不容缓。 [31]

事物处于发展阶段具有的突出特点之二是,当事物跃上新的台阶后,会带来旧的价值观念的动摇和转变。 [32] 在实施乡村振兴战略背景下,国家财政支农投入是一项巨大的公共支出,它必须通过预算,以规范化的,与财政监管相结合的方式来实现。因此,遵循公正、公平、安全、诚实信用是必然的。市场经济的负面效应动摇了国家财政支农投入旧的、良好的价值观的固守,使价值坐标模糊不清,国家财政支农投入资金的使用主体难以遵守公正、公平、安全、诚实信用准则。在这种混乱的局面中,加强国家财政支农投入法律监管对恢复重建良好的价值观大有裨益,对促进农业、农村发展和农民的全面发展所发挥的作用是显而易见的。

再者,在市场经济条件下,国家财政支农投入必将否定原有计划经济体制下的供给制而讲求效率。效率又源于财政民主、财政法治和财政健全三大准则的建立,加强国家财政支农投入法律监管能够有效促进三大准则的建立。

二 从源头上遏制国家财政支农投入中的腐败

加强国家财政支农投入法律监管是国家财政支农投入迈上健康发展的必由之路。只有加强国家财政支农投入法律监管,才能从根源上遏制腐败问题。众所周知,加强国家财政支农投入法律监管,其实质上是建立、健全和大力推行国家财政支农投入监管制度,以制度约束“人”。国家财政支农投入监管制度是财政监管机制的有机组成部分,是对财政在农业方面的支出进行监管。国家财政支农投入监管制度的核心目标是,通过公开、公正和公平的方式,分配、使用国家财政支农投入的资金,实现国家财政支农投入资金的安全运行和高效使用。这种公开、公正、公平地分配与使用国家财政支农投入资金的方式,将使国家财政支农投入活动在公开、公正、公平、透明的环境中运作。这就形成人大、司法、财政、审计、社会公众和团体的全方位监管机制,从而在源头乃至全过程均有效地抑制国家财政支农投入活动中的各种腐败现象,既保护了政府的信誉,也维护了国家利益、社会公共利益及农民的合法权益。 [33]

三 节约国家财政支农投入的支出

尽管中国财政支农投入在不断增加,甚至有快速增长之势,但这种资金的使用效率并没有达到理想的效果。其症结在于,这种财政支出缺乏足够的“硬”约束机制,在没有经过法定程序的情况下就可动用财政预算资金,更没有考虑财政支出所要达到的效率目标。这种“软”约束机制已导致中国财政支农投入资金支出依然存在“跑、冒、渗、漏”的现象,造成财政支农投入预算资金的巨大浪费。 [34] 为了纠正和杜绝这种不良现象,一种行之有效的方法就是加强国家财政支农投入法律监管。在此方面,西方发达国家为我们提供了成功的范例。其做法是将国家财政支农投入的支出划分为购买性支出和转移性支出两大部分,并相应制定了购买性支出和转移性支出管理办法,建立购买性支出和转移性支出的运行管理机制。 [35] 中国应借鉴西方在这方面的成功经验,建立与中国乡村振兴战略相适应的国家财政支农投入支出的管理制度,通过加强国家财政支农投入法律监管,强化国家财政支农投入支出管理。具体来说,就是加强国家财政支农投入行为的有效法律监管,控制国家财政支农投入预算资金的流量和流向,细化国家财政支农投入预算,增强对国家财政支农投入预算的约束,强化国家财政支农投入资金使用管理等,这样才能大幅节约国家财政支农投入的支出。

四 促进农业、农村和农民的发展

在国家财政支农投入中,尽管投入的领域是农业,但它与农村的发展和农民的利益息息相关。如农业基础设施建设投入,有利于改善农村交通、供水和供电的状况;农业综合开发投入和农业产业化投入,可以起到促进农村经济发展、改变农村生活方式和增加农民收入的作用;农业科研教育和技术推广投入,有利于在农村传播科普知识和提高农民科技水平;农业生态保护投入,可以改善农村环境和保护生态,提高农民生活质量等。 [36] 但每一个项目的投入要依法遵循严格的操作规程,即先选定国家财政支农投入的项目,然后向财政部门申请立项,接着签订与国家财政支农投入相关的合同,合同形成后还要报财政部门备案,就国家财政支农投入资金的使用做出说明。在国家财政支农投入项目实施完成后,还要接受政府部门的验收,并提供书面报告。这些规定和要求使财政部门能够较全面掌握国家财政支农投入资金的使用情况,从而实现对国家财政支农投入的法律监管。因此,加强中国财政支农投入法律监管,可以确保国家财政支农投入资金在项目之间合理分配和有效利用,促进农业全面发展,使农村和农民的发展得到可靠的物质保障。 [37] 0Afrhz0zbXP7CzGs+gVhrd9WkekfTxi0bDS+gbRZRSX2E6n70vllPu2+Y0wTflPp

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