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关于财政的概念与本质，在财政学界，可谓众说纷纭，有“价值分配说”“资金运动说”“社会共同需要说”“公经济说”和“剩余产品说”等。 [1] 近年来，中国有学者从公共财政论的角度来理解财政，认为“财政是以国家（或政府）为主体的经济（或分配）活动、经济行为或经济现象，是政府集中一部分国民收入用于履行政府职能和满足公共需要的收支活动，以实现优化资源配置、公平分配及经济稳定和发展等目标”。 [2] 也有学者从国家分配论的角度，将财政界定为：“财政是人类社会各个不同社会形态的国家为实现其职能，并以国家为主体无偿地参与一部分社会产品或国民收入的分配活动。” [3] 不过，无论从何种角度界定财政，其内涵不外乎是指国家利用公权力取得公民私人财产为全体公民提供公共产品的经济活动。从财政产生历史来看，财政实质上是公民与国家签订的一个契约，国家对私人财产权的承认是财政产生的前提。
社会契约论认为，国家是拟制的人。“它是众人的真正联合体，是每个人与每个人以如此方式缔约而成：好像每个人都对每个人说，‘我授权并将统治我的权利给予这个人，或这一大会，在这样条件下，你也这样做’。这样，众人所联合成的一个人就称为国家。” [4] 国家产生之后，公民与国家缔结了一个规定彼此权利与义务的契约（宪法应该是这种契约的最佳表现形式），关于财政的法律规定便是公民与国家之间的财政契约。具言之，公民向政府支付税收价格或规费来享用公共产品，政府则收取税费为公民提供公共产品。这种利用财政提供的公共产品就是政府与公民之间财政契约的客体。对公民而言，将自己所有的财产一部分让渡给国家，获得对公共产品的享用及相应的权利，如财政知情权、财政决策权、财政监督权等。对国家而言，财政是满足其职能的一种需要，是凭借政治权力参与一部分社会产品的分配，但必须为公民提供相当的公共产品。可见，公民与国家就公共产品的提供与所支付的对价达成一定的合意。因此，财政在本质上是一个关于公共产品的契约，财政法制度似乎就是财政契约的签订，是公民愿意且必须支付的公共产品价格的确定，也是公民对国家财政权的授予与承认。财政收入与财政支出的决定权掌握在公民手中。公民作为公共产品的享用者，既有权决定与选择公共产品的种类和数量，也有权选择支付公共产品的对价及其方式。国家作为公共产品的提供者，必须基于公民利益来决定提供的公共产品，使公共产品的品种与数量正确地反映公民的公共需要。这种契约精神贯穿整个财政活动。 [5]
如前所述，财政是国家凭借政治权力集中分配一部分社会产品用于满足社会公共需要的一种经济收支活动。由此看来，只有当社会上存在私有制，国家将一部分属于私人所有的财产转变为国家所有，以满足社会公共需要的时候，才有财政的产生。这是因为，在私有制社会，国家本身不直接占有和消耗生产资料，也不直接从事生产劳动。为了解决国家本身这种既不生产社会产品又要消耗社会产品的矛盾，国家必须凭借它的公共权力，强制地、无偿地征收一部分社会产品，以满足公共需要。 [6] 可见，财政意味着对于不属于国家所有的，且不能直接支配使用的部分私人财产，以税收等法定形式转变为国家所有。它表明私人的财产先于国家而存在，财政产生的前提是国家对公民私有财产权的承认。
需要指出的是，国家通过税收等法定的形式抽取公民的私有财产是必须的，是私有财产为获得公共安全而支付的一种成本。诚如孟德斯鸠所言：“国家的收入是每个公民所付出的自己财产的一部分，以确保他所余财产的安全或快乐地享用这些财产。” [7] 从一定意义上说，财政是一种权利和利益的交换。公民将属于自己的部分财产让渡给国家，从而获得国家提供的公共产品。正是公民与国家的这种契约关系，使公民的私有财产权得到承认。
国家财政支农投入作为法学上的概念，最早产生于美国。1929—1933年的全球经济危机给美国农业带来重创，许多农民因破产而无法生活。罗斯福总统上台后推出新政，在农业方面，制定了《农业调整法》，提高农产品价格，增加农场主收入，以解决生产过剩危机，并在该法中形成“国家财政支农投入”的概念。尽管国家财政支农投入的概念产生于经济危机之中，是为了尽快振兴与发展农业，使农民增收而走出困境。但美国在摆脱经济危机之后，仍使用国家财政支农投入的概念，并在《农业法》中扩大其内涵。在国家的实际财政支出中，对农业的扶持力度非但没有减弱，反而在不断加大。如2001年5月10日，国会通过2002年的年度财政预算，它在以前的基础上，将2002—2011年的农业支出增加735亿美元。 [8] 从美国公布的2005财政年度（2004年7月至2005年6月）农业预算案来看，比2004财政年度农业预算方案增长5%。其根源在于美国认为农业有它的特殊性：一是农业具有自然风险和市场风险，如自然风险有洪水、干旱、害虫等，市场风险有农业产品的销售任由市场摆布，因此，其生产会发生周期性波动。为了发展农业，它需要比其他部门更多地投入。二是农业具有较强的社会效益，直接的经济效益较小，在这种情况下，愿意投资农业的主体不多，如果政府不加大投入，农业的基础地位就会受到动摇。三是农民相对是弱者，其贫困必须通过公众的帮助解决。 [9] 可见，美国虽在国家财政支农投入概念的形成方面存在着特殊性，但国家财政支农投入逐渐成为农业法中的基本范畴，被世界其他国家所借鉴。
在中国，国家财政支农投入概念产生于1993年颁布的《农业法》。虽然该法中并没有使用国家财政支农投入的字眼，但已融入了此内涵。如新修订的《农业法》第三十七条第一款规定：“国家建立和完善农业支持保护体系，采取财政投入、税收优惠、金融支持等措施，从资金投入、科研与技术推广、教育培训、农业生产资料供应、市场信息、质量标准、检验检疫、社会化服务以及灾害救助等方面扶持农民和农业生产经营组织发展农业生产，提高农民的收入水平。”第三十八条规定：“国家逐步提高农业投入的总体水平。中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度。”“各级人民政府在财政预算内安排的各项用于农业的资金应当主要用于：加强农业基础设施建设；支农结构调整，促进农业产业化经营；保护粮食综合生产能力，保障国家粮食安全；健全动植物检疫、防疫体系，加强动物疫病和植物病、虫、杂草、鼠害防治；建立健全农产品质量标准和检验检测监督体系、农产品市场及信息服务体系；支农科研教育、农业技术推广和农民培训；加强农业生态环境保护建设；扶持贫困地区发展；保障农民收入水平等。”不过，中国对国家财政支农投入概念的使用还带有计划经济时期的印记。这是因为，国家财政支农投入概念最初出现在计划经济时期的政府文件中，尤其是中央一号文件。在1978年以前的计划经济时期，国家的经济成分主要是全民所有制经济与农村集体所有制经济。这两种经济因所有制的不同而存在着重大区别。通常国家是全民所有制经济的代表，农村集体经济组织是农村集体所有制经济的代表，当国家财政为了支农发展而向农业投入时，似乎是全民所有制经济向农村集体所有制经济的一种支持与帮助，因此，形成国家财政支农投入概念。
尽管中国改革开放已有40多年，经济成分由原来的二元结构转变为多种经济成分并存，城乡经济也在走向融合，但国家财政支农投入概念已约定俗成，仍在沿用，充分显示国家对“三农”问题的重视。然而，有些学者认为国家财政支农投入概念存在两大不足：一是国家财政好像不是农民的财政，对农业发展的支持与帮助似乎是一种恩赐，隐含对农业与农村歧视的陈腐思想；二是不能仅局限于对农业发展的支持，而应扩大到对农村基础设施和生活环境的改善、大江大河的治理、农村生态环境保护、农民教育培训等。 [10] 笔者认为，上述观点有一定的合理性，但也存在一定的偏颇。中国是一个农业大国，在社会主义初级阶段，农业问题始终是中国的一个突出问题，解决好农业问题才能实现中国经济的腾飞，向工业国转变，实现全面建成小康社会的目标。因此，国家加大对农业农村发展的支持力度，符合当前发展的需要，并不存在对农业农村的歧视。当然，国家财政支农投入概念产生于计划经济时期，带有该时期的一些印记，这是不可避免的。但绝没有歧视农业农村之义，也不是国家对农业发展的恩赐，而是国家对农业发展所尽的义务，与农民的生存权与发展权息息相关。如《农业法》第三条第一款规定：“国家把农业放在发展国民经济的首位。”第四条规定：“国家采取措施，保障农业更好地发挥在提供食物、工业原料和其他农产品，维护和改善生态环境，促进农村经济社会发展等多方面的作用。”同时，《农业法》中对国家财政支农投入已有明确的内涵。
综上所述，国家财政支农投入是指政府利用财政预算内资金，通过补贴或直接投入的方式，以扶助、支持和发展农业、农村以及保障农民收入的行为。这一定义可以分解如下。
第一，国家财政支农投入的主体是政府。农业是国民经济的命脉，它的基础性地位无可动摇。无论是工业先进的国家，还是工业飞速发展的国家，均对农业予以高度重视，并投入大量资金支持其发展，政府是无法替代的主体。如美国2002年的《农业法》规定，联邦政府通过直接支付、反周期补贴等方式，向种植小麦、玉米、高粱、大麦、燕麦、陆地棉、大豆、油籽和花生等农作物的农场主进行财政资金的投入。 [11] 中国《农业法》第三十九条第一款规定：“县级以上人民政府每年财政预算内安排的各项用于农业的资金应当及时足额拨付。各级人民政府应当加强对国家各项农业资金分配、使用过程的监督管理，保证资金安全，提高资金的使用效率。”
第二，国家财政支农投入的资金是财政预算内资金。在市场经济条件下，尽管农业发展所需要的资金可以通过市场来筹措，但大多数会投入利润回报较高的农业项目上，利润回报率低或没有利润回报的农业项目就无人问津。不过，这些项目对农业发展非常重要，并具有广泛的正外部性，如农业基础设施建设、大江大河的治理、农业科研、科学技术推广、农民教育等，也具有涉及面广、规模较大等特点。 [12] 因此，仍需要国家财政的投入。
第三，国家财政支农投入的方式主要是财政补贴和政府采购。国家财政支农投入是一种在农业领域再分配的行为，既要体现出基础性、公共性、社会效益性、战略性与宏观调控性，又要体现出资源的优化配置，因此，必须采取科学的分配方式。 [13] 目前，世界上大多数国家采取财政补贴和政府采购方式。财政补贴能够使政府根据一定时期所制定的方针政策，对指定的事项做出专项资金补助的安排，实现特定的目的。政府采购能够使采购人通过市场购买日常政务活动或为公众提供公共服务所需要的货物、工程或服务等，达到提高财政支出效益的目的。如美国财政支农投入的典型方式是财政补贴，不仅体现在农产品生产、农产品出口、农业科技教育和研发方面，而且体现在农业保险方面；韩国财政支农投入的典型方式是政府采购，通过“新村运动”改善农村环境，大力发展多种经营、农村工业，增加农民收入。 [14]
第四，国家财政支农投入的范围限于农业领域。由于各国农业发展状况有所不同，在国家财政支农投入范围上存在一定的差异性。如美国在20世纪30年代为了解决农副产品过剩且价格过低的问题，政府对休耕的土地和实行限额销售的农产品提供补贴，使工农产品比价合理。换言之，国家财政支农投入重在农副产品的价格和对农民的收入支付上。20世纪30年代之后，随着农业的勃兴，尤其是1948年《农业法》出台，加之1996年和2002年对《农业法》的修改，国家财政支农投入扩大到农业贸易、食品安全、食品援助、乡村发展、能源、土地及环境保护计划等内容上。 [15] 由于美国是联邦制国家，联邦政府与各州在财政支农投入的项目有所不同。联邦政府负责农业贸易、食品安全、食品援助、农业科研和教育、水土保持、林业和农村社区建设等，州政府负责农业技术推广、水利建设、病虫害防治、乡村发展等。 [16] 中国财政支农投入的范围在《农业法》中已有明确划定，即支持农业和农村基础设施建设，调整、优化农业和农村经济结构，促进农业产业化经营；保护粮食综合生产能力，保障国家粮食安全；健全动植物检疫、防疫体系，加强动物疫病和植物病、虫、杂草、鼠害防治；建立健全农产品质量标准和检验检测监督体系、农产品市场及信息服务体系；支持发展农业科技、教育事业、农业技术推广和农民培训；加强农业生态环境保护建设；扶持贫困地区发展；保障农民收入水平；等等。
第五，国家财政支农投入的目的是扶持和发展农业，改善农村面貌，增加农民收入。由于农业既是一种脆弱的产业又是国民经济的基础，因此，需要国家财政的大力扶持。在这种国家行为的作用下，农业获得前所未有的发展动力，克服了农业发展中可能出现的风险与危机，走上可持续发展的道路。同时，农业的兴旺发展，也给农村的发展与改善带来机会，注入了活力。它不仅为农村面貌的改善提供了雄厚的物质基础，也为农民带来了可观的收入，彼此之间相互关联，互相促进。尤其在中国，国家财政支农投入的目的性更为明显。 [17]
对法律监管内涵的科学认识，首先必须从把握监管的内涵开始。在汉语中，监管一词的含义，一是指“对犯人监视管理” [18] ，二是指“监察督促”。“监察”是指“监视和察看”，“是用审视的眼光积极地看”。上述两种含义都有深究和察看的意思。在英文中，监管为supervision，但欧洲与美国有着不同的理解。欧洲往往将监管等同于治理（governance），美国时常理解为一种特殊的政府决策行为，即政府制定法律或通过法律干预市场的行为。不过总的来看，无论欧洲的理解还是美国的理解，均包含“为市场运行制定标准和准则” [19] 。
从经济学上看，卡恩基于公用事业部门和公共效用的视角，认为监管 [20] “是以政府命令作为一种基本的制度手段来代替市场的竞争机制，以确保获得一个更好的经济结果”。 [21] 在他看来，政府监管部门具有替代市场竞争机制发挥作用的权力。斯蒂格勒认为，监管是“通过运用某种强制性的政府力量改变市场运行效果的政策”。 [22] 由此看来，监管是国家享有的强制权力的运用。《新帕尔格雷夫辞典》对监管定义为：“政府以公开的努力控制公司价格、销售及生产决策的措施，其目的在于防止那些能充分考虑‘公众利益’的私人决策的发生。” [23] 此定义告诉我们，通过有效的政府控制，能够使公司在市场进入条件、产品限制、价格控制、安全性标准和市场壁垒等方面有着更为合理的决策。丹尼尔·史普博从矫正市场失灵的角度认为：“监管是行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。” [24] 由此可见，监管有三种类型：一是“直接干预市场配置机制的监管”；二是“通过影响消费者决策从而影响市场均衡的监管”；三是“通过干预企业决策而影响市场均衡的监管”。同时，也可对监管做更为广泛的理解：第一，监管是一种以政府为主体的有目的的活动；第二，监管有特定的监管对象和范围，只有市场失灵或为了公共利益需要的部分才成为监管的对象和范围，而不是所有的经济活动或经济行为；第三，监管以法律为准绳，建立在规则基础之上；第四，监管以保护公众利益和进行公共管理为出发点。 [25]
从法学上看，哈耶克认为，监管是“政府强制力的使用，即非一般法的正规执行，并且迎合某些特殊目的”。 [26] 在他看来，监管就是政府为了特殊的目的依法行使强制性的权力。丹尼尔·史普博从提高市场效率的角度认为，监管是“政府对资源配置的直接参与”，与普通法相比，它“为市场交易提供了一个成本更低的基础”。在处理市场参与者遇到的问题时，监管“不必拘泥于命令和控制的传统形式”，也“可建立允许市场式配置机制运行的规则”。 [27] 吉尔洪和皮尔斯对监管的定义最具影响，他们认为监管是监管者的“判断对商业或市场判断的决然取代”，与法律限制的不同在于，监管是规定的，法律限制是禁止的。 [28] 由此看来，学者们对监管的定义争议非常大，很难达成共识。但其核心点讲的是政府依法对市场干预，采取的主要手段是价格管理、准入控制、公平介入问题的管理以及服务质量等。
综上所述，法律监管可以从广义和狭义上理解。狭义上的法律监管是指监管机关依照法定的权限和程序对某一市场或组织进行的管理和监督。广义上的法律监管是指由所有国家机关、社会组织和公民对某一市场或组织依法进行的管理与监督。本书主要采纳广义上的法律监管。该定义包括如下内容：第一，法律监管的主体是一个复合体，既包括政府监管机关及其专职机构，又包括立法机关和司法机关、社会团体、社会中间层和公民等。第二，法律监管的范围是法律监管主体管理与监督的对象。因此，法律监管既要面向国家机关，又要面向社会组织和公民。第三，就法律监管的内容而言，这种监管是一种强制性监管，是对某一市场或组织进行的管理与监督。第四，法律监管的基本方法是针对某一市场或组织的具体活动制定相应法规条例，并以此为依据对某一市场或组织实行管理与监督。第五，法律监管的目的是维护正常的经济秩序和社会秩序。