第二节
留置权的性质

《宪法》《监察法》对于国家权力机构的调整和权力重新安排，将原本隶属于行政权、司法权的监督权从中脱离出来，成为了一项新公权力，我国的国家权力结构形成了以行政权、立法权、司法权、监察权四大权力相平行的公权力划分格局，也使得监察委员会成为人大领导下的一府一委两院的一部分，独立且平行于行政机关、司法机关，具有独立的法律地位，同时也使得原本隶属于行政权的监察权在法律地位上也上升至与行政权、司法权平行的国家权力结构 ^[2] 。正如《监察法》规定，监察权的权力覆盖范围已不再是简单重复过去的行政机关内部监督的范围，而是已经实现了所有行使公权力的公职人员监察全面覆盖 ^[3] ，促成了监察性质由“同体监督”向“异体监督”的转变 ^[4] 。

监察体制改革的目标是要构建高效的中国特色监察体制，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。而监察权的“全面覆盖”涵盖了所有公权力及所有行使公权力的公职人员、国家机关以及行使公权力的全过程，这个“所有公权力”既包括行政权、立法权、司法权，也当然包括监察权自身，比较国家监察体制改革前的行政监察覆盖的国家行政机关及其公务员以及国家行政机关任命的其他人员这一范围 ^[5] 更为广泛和深入。关于留置性质的争论延续至今仍未有定论，留置权性质如何界定并不能单纯地从某一视角割裂地看待，而学界也从多维度对留置权的性质作了论证。

有论点基于留置权的强制性，认为留置措施在一定期限内剥夺了被调查人的人身自由，而将其性质界定为强制措施。该观点认为，《监察法》规定了留置应在特定场所进行以及留置的期限，具有剥夺人身自由的性质；并且《监察法》规定留置折抵刑期的天数与拘留和逮捕相同；采取留置措施后通知家属的时间也同于拘留和逮捕，而留置适用的部分条件也与拘留和逮捕相同，由此得出留置具有强制性的结论。 ^[6] “留置”实质上是剥夺了留置对象的人身自由，具有强制措施的属性。 ^[7] 监察委员会所采取的监察措施具有综合性和混合型，从履职的角度来看，询问、讯问、查询、调取等措施是常见的调查取证的手段，而留置诞生的初衷是为了替代纪委的“双规”和“两指”，但又不完全等同于行政拘留和刑事拘留，其在性质上属于强制措施。 ^[8]

也有论点认为留置权具有行政性。这类观点认为《监察法》中所规定的各类监察措施尽管有些名称发生了改变，但因为它并没有创设出新的权力，所以这些监察措施只是监察改革前由隶属多部门“串联”，变为改革后一部门“并联”的监察措施的多元混合，性质上仍然与转隶之前相一致，即这些监察措施的性质仍然由其之前所隶属的部门权力的性质所决定。 ^[9] 按照这种观点，如前文所述，留置权源于《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》以及《中华人民共和国行政监察法》的规定，因此留置权的性质应当为行政性。也有观点从留置作为一种对违纪违法行为的调查措施的角度进行分析，认为“留置措施是为保障负责行使国家职权的国家工作人员的廉洁性，对涉嫌职务违法、犯罪的被调查人员，按照《监察法》的规定，所采取的剥夺被调查人员人身自由，确保案件调查工作顺利进行的处置行为。”该行为特征类似于行政行为的行政性。而行政性恰恰表现为“国家行政机关为实现国家的目的和任务而行使的执行、指挥、组织、监督诸职能。”据此，该观点认为，与行政监管机关及侦查机关在他们案件办理过程中实施的调查违法活动的强制性行政行为相比，留置行为与此具有类似的制度外观，因此，它具有一定的行政性。 ^[10] 还有观点从监察机关采取并执行留置措施的目的，分析了留置权为什么是行政性的属性，留置权的启动是为了监督具有公职或依法行使公权力的公务人员是否存在玩忽职守、滥用权力、贪污受贿等违纪违法行为和职务犯罪行为，为了这个目的而对被留置人员人身自由进行的限制和剥夺行为，相比较民事诉讼强制措施和刑事诉讼强制措施，它具有明显的行政性。 ^[11] 也有论点采取折中态度，认为留置权兼具刑事强制性和行政性两分属性。从监察委员会办理案件的类型来看，《监察法》第四条第二款明确为职务违法案件和职务犯罪案件。如果在办理违法违纪类案件过程中使用了留置措施，此时的“留置权”性质应当为行政性；但如果是办理职务犯罪案件中适用“留置”措施的，则此时“留置权”的性质应当界定为具有刑事强制性。而这两种属性，在案件性质被清晰确定后是可以相互转换的。 ^[12] 根据这一观点，监察留置权的性质并不能够确定地被定性为某一种，它的性质是依据所办理案件的类型或性质的不同而有不同的体现，故留置权兼具行政性和强制性。

以上观点表明，留置权作为一项新权力，在法律未能明确性质之前，出现相关争论在所难免，同时也显示出学界对此的重点关切。上文对留置权性质的学术观点进行简单梳理，但是论点是否成立，需要结合《宪法》、《监察法》对于监察委员会的职能定位，包括留置权的立法规定，进行分类总结分析，才能对以上论点的形成缘由，及其关于留置权性质的定位是否成立进行分析和评断。

1.关于留置权具有行政性的观点

基于“监察措施是几个部门的职权在监察职能统合后的多元混合”视角，认为留置权具有行政权力属性的观点，并没有看到作为留置权行使主体的权力机关——监察委员会法律地位的独立性、监察权行使的独立性及其权力覆盖的全面性。根据《宪法》《监察法》的规定，监察机关属于我国行使监察职能的专责机关，与国家行政机关、审判机关、检察机关同样都由全国人民代表大会选举产生，监察机关依法独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人干涉。留置权系隶属于监察委员会的监督权力体系之下的“子权力”，是监察权的组成部分，应当具有独立于行政权的权力属性。因此，认为“监察职能统合后，包括留置权在内的各项措施仅仅是简单组合至监察委职权之下，其性质未发生实质变化。”这种看法未全面分析监察权的实质内涵，是一种简单地将监察权置于了行政权范围内的做法。而以留置权与行政监管机关及侦查机关在案件办理过程中，所实施的调查违法活动的强制性行政行为具有相似制度外观，判断留置权具有行政性，未探及监察权力的核心内容及其留置权设立的初衷。因此，这种观点并不具备合理性和说服力。

2.认为留置权属于行政强制措施的观点

《监察法》赋予监察权广泛的监督范围，监督范围涵盖了所有行使公权力的公职人员。基于监察改革的属性、背景及目标等，结合监察机关独立地位及监察权的独立属性，及监察改革所贯彻的监察权独立行使的理念，将“两指”、“两规”转隶为监察法的“留置权”的目的，也是为了用法治的方式践行监察体制改革的基本理念，实现改革目标 ^[13] 。所以，留置权出现在《监察法》中并非是将其从一个部门移植到另一个部门的简单权力安排，而是将其作为监察权的子项部分放置于监察权之下，以协助实现监察权的宗旨和目标。所以留置权应当具有独立于行政权，隶属于与行政权相平行的监察权的权力属性，故不能仅从其制度外观来判断它的权力属性，应当将其置于监察委员会国家机关职能和监察权属性之下去考量，不能单一从设立并实施留置权目的来理解留置权性质。因此，认为与民事诉讼强制措施和刑事诉讼强制措施相比较留置权具有明显行政性的观点，是将留置权与行政强制措施等同看待，也是有失偏颇且不可取。

行政强制措施是隶属于我国国家权力结构中的行政权体系之下的行政权力，承上所述，监察权是一项独立的国家权力，留置权隶属于监察权。前述观点无视监察权的独立性及留置权为监察权子权力的权力属性，同时也与宪法、《监察法》对现行国家机构设置及重新调整后的权力配置格局相冲突 ^[14] 。将留置权与行政强制措施等同对待无疑是将留置权甚或使监察权置位于行政权的下属权力。而从现行宪法对监察机关独立法律地位的规定，《监察法》对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，监察委职权范围的划定，以及《监察法》所要实现的构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制的基本宗旨和目标来看，上述观点也有失妥当，作为隶属于监察权的留置权，不可能位居于行政权之下。

3.认为留置权兼具行政性和强制性的观点

根据监察委办理职务违法案件和职务犯罪案件的两类案件性质的不同，有学者认为留置权的性质会因为案件性质不同而分别呈现出行政性和强制性的两类性质，这种观点认为在办理这两类不同性质的案件过程中适用留置权，留置权的性质会发生上述两种变化。如前论述，留置权具有独立于行政权的权力属性，因而不可能具有行政性，因此认为留置权兼具行政性和强制性的说法也不能成立。

“判断一种权力的属性，不仅要考虑权力划分的基本理论，更要考虑国家的根本制度和宪制结构。” ^[15] 我国实行的是人民代表大会制度之下的“权力分工配合并协调”的权力分工模式，这与西方的三权分立模式完全不同。“宪法所涉及的国家权力结构是以国家机构为中心，而不是以国家权力的性质为核心” ^[16] 监察机关在我国国家机构体系中是一个独立的国家机关，它所行使的监察权也是独立于行政权等国家权力之外的一项独立的国家权力，留置权又是监察权项下的“子权力”。讨论留置权具有何种属性，不仅要从法律制度层面考虑其法律法规层级属性问题，还要从该项权力创设初衷、在国家权力结构体系中的层级位置、所属国家机构、当前国家政权结构形式等等因素做全面的综合考量，通过纵向分级、横向对比，在《监察法》框架下来定位留置权，从而作出相对科学和准确的判断。

基于监察机关行使监察委调查权所要实现的特定目标，《监察法》创设监察委调查权的目的在于要增强权力制约和监督的效果，并且要加大腐败犯罪的打击力度。留置权是监察委调查权的一项重要的监察调查措施，也是监察权的基本内容。《监察法》规定的留置权适用条件来看，留置权是监察委调查权的一项具体权能，同妨害监察案件调查的顺利开展有关。对上述适用条件，如果从采取留置措施后所能够达到的客观效果的角度进行划分，可分为两类：一类属于被调查人在客观上的消极行为，妨碍监察案件调查工作的情形。对具备这类情形的人员采取留置措施，能够排除监察案件因被调查人不配合而造成的调查工作不能顺利开展的障碍，使被调查人员主动配合监察委调查工作的客观效果；另一类是属于被调查人在客观上实施了积极行为，妨害监察案件调查的顺利进展的情形，即实施逃跑、自杀等行为妨害案件调查。对这类被调查人员采取留置措施后，客观上亦有助于保障被调查人人身安全。

因此，综合考虑监察权、监察委调查权、留置权的相互关系，结合留置权适用的条件，本书认为留置权的性质应当被定位于人身保全性质更为适宜。留置权适用目的主要在于能够保证被调查人配合监察机关对案件开展的调查工作，同时也兼有保障被调查人人身安全的作用。这一点类似于我国民事诉讼法中关于诉讼财产保全的制度规定，其功能主要在于保证相关财产不被恶意破坏或被蓄意隐匿、转移，以保证生效判决能够被执行。 ^[17] 所以，从留置权运用于实践的效果来看，涉案的被留置人员在被采取留置措施，配合监察机关实现了监察案件的顺利结案，充分反映了留置具有保证监察机关调查活动顺利进行、排除妨碍调查活动行为的功能。因此，作为与强制措施类似的限制人身自由方式，留置本质上更多是一种人身保全措施，是一项防止嫌疑人脱逃、防止证据灭失，保证监察委调查工作顺利开展的保全措施。 xan8SiVlVLo3Ni0AIEZQukI7usC1vWKkFO8Z6AJiLRJfl5JhjO5O4UsNs6EXQM6F