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在战争时期，苏俄政府实行的是与国内外敌人进行斗争的政策，与帝国主义者打交道主要体现在军事上的较量，希望通过战争激发起西欧革命的火焰，烧毁帝国主义世界。帝国主义世界和社会主义世界的关系是你死我活。这种思想当时在中央一直占有主导地位。1920年12月6日，列宁在俄共（布）莫斯科组织积极分子大会上说：“只要存在着资本主义和社会主义，它们就不能和平相处，最后不是这个胜利，就是那个胜利；不是为苏维埃共和国唱挽歌，就是为世界资本主义唱挽歌。这是战争的延期。” [1] 这是列宁对上述思想的经典描述。
所以，当时党中央的主要外交战略就是同帝国主义进行斗争，从而激起欧洲革命。在他们看来，只有欧洲革命，才能使俄国革命取得最后的成功。1918年夏，契切林曾经说，俄国对外政策的基本特点是革命攻势。对世界革命的迫切期望，决定了俄国对外政策的方向。当时认为，俄国革命只不过是世界革命的先声。俄国具有强烈鼓动性的攻势，都是特意用来激发各国革命的无产阶级去进行反对帝国主义、反对资本主义制度的国际革命斗争的。 [2]
其实，早在战争即将结束之时，列宁就十分敏感地察觉了这种均势和平衡。因为欧洲一些国家的革命先后被镇压，欧洲革命出现低潮。这是俄共最高领导层必须考虑的客观现实。所以，作为总决策师的列宁于1920年初就认为，西欧不会很快就开始社会主义革命，从而改变了自己和党以前的判断。既然西欧革命不会很快爆发，那么俄国革命若取得胜利，就必须靠自己的艰苦努力，走自己的发展道路，以便长期地保持无产阶级专政。这就需要政策的转变。1920年11月21日，列宁在俄共（布）莫斯科省代表会议上发表讲话，对苏维埃俄国所面临的形势进行了正确的分析。列宁认为，苏维埃政权在外交政策方面取得的成就是巨大的。三年前当我们提出关于俄国无产阶级革命的任务及其胜利的条件的问题时，我们总是明确地说，没有西欧无产阶级革命的支持，这个胜利就不可能巩固；只有从国际的观点出发才能正确估价我们的革命。为了取得巩固的胜利，我们必须使无产阶级革命在一切国家或者至少在几个主要的资本主义国家取得胜利。经过三年残酷而激烈的战争，我们看到，我们的预言在哪些方面没有得到证实，在哪些方面已经得到证实。我们没有能迅速而轻易地解决这个问题，在这方面我们的预言没有得到证实。当然，我们谁也没有想到，俄国抗击世界资本主义列强这样一场力量悬殊的斗争竟能延续三年之久。结果，无论这一方还是那一方，无论俄罗斯苏维埃共和国还是整个资本主义世界都没有获得胜利，也没有遭到失败；其次，虽然我们的预言没有轻易地、迅速地、直接地实现，但是主要的一点我们办到了，就这方面说预言实现了，因为主要之点就在于：即使全世界的社会主义推迟爆发，无产阶级政权和苏维埃共和国也能够存在下去。所以在这方面应该说，共和国现在所处的国际形势，最好地最确切地证实了我们的一切估计和我们的整个政策都是正确的。列宁还说，我们现在的情况是：我们虽然没有获得国际胜利，即对我们来说是唯一可靠的胜利，但是却给自己争得了能够同那些现在不得不与我们建立贸易关系的资本主义列强并存的条件。在这场斗争的过程中，我们给自己争得了独立生存的权利。所以，列宁清楚地看到，“我们不仅有了喘息时机，而且进入了一个新的阶段：尽管存在着资本主义国家的包围，我们已经基本上能够在国际上生存下去”。 [3]
粉碎外国武装干涉和国内反革命之后，苏俄的国际环境发生了根本性的变化。当时国际形势的特点是，苏俄国家和帝国主义国家进入了两种不同社会制度和平共处的时期。
在转入新经济政策时期，列宁在1921年5月28日表示：“自然，在我们制定一个长期实行的政策时，我们一分钟也没有忘记，国际革命及其发展的速度和条件可能改变一切。目前国际上已经形成了一种均势，虽然这是一种暂时的、不稳定的均势。”列宁还表示：“现在我们是通过我们的经济政策对国际革命施加我们的主要影响。” [4] 1921年6月，列宁在共产国际第三次代表大会上说：“目前俄罗斯联邦所面临的国际形势的特点是存在着某种均势，这种均势虽然极不稳定，但毕竟造成了世界政治中一种特殊的局面。这种特殊局面表现在：一方面，国际资产阶级疯狂地仇恨和敌视苏维埃俄国，时刻准备侵犯它，扼杀它；另一方面，国际资产阶级花了几亿法郎进行的一切军事干涉行动以完全失败而告终，虽然当时苏维埃政权比现在还弱，而俄国地主资本家在俄罗斯联邦境内还有大批军队。” [5] 1922年7月5日，列宁在共产国际三大上谈到俄共策略时说：“关于我们共和国所面临的国际形势，从政治上说，应当考虑到这样一个事实：现在无疑出现了一种均势，这是为了维护各自的领导阶级的统治而手执武器公开进行斗争的力量之间的均势，是资产阶级社会即整个国际资产阶级与苏维埃俄国之间的均势。当然，所谓均势，也只是从一定的意义上说的。我认为，仅仅是在军事斗争方面国际形势中出现了某种均势。当然，必须强调指出，这里所说的只是一种相对的均势，一种极不稳定的均势。”列宁的策略是，在思想上必须明确，目前存在着一种不稳定的均势，苏维埃政权应当利用这种极不稳定的均势、这个喘息机会，使苏俄的策略适应这个特点，同时一分钟也不忘记武装斗争仍然可能突然发生。
列宁将这种均势看成是“不稳定的”“难以理解的但在某种程度上又是不容置疑的”均势。1921年12月，列宁在全俄苏维埃第九次代表大会上说：“在国际关系中已经形成某种均势，这种均势虽然极不稳定，但终究是一种均势。现在我们都看到这种均势了。”列宁还说：“我们看到还是形成了某种均势。这是不取决于我们的胜利的客观政治形势。它说明我们估计到了造成帝国主义战争的那些矛盾的深度，说明我们比过去任何时候、比其他任何强国都估计得正确。其他强国虽然取得了这样那样的胜利，虽然拥有极大的实力，但是至今没有找到而且也找不到出路。这就是国际形势的本质，也就是造成现在我们所看到的这种局面的原因。我们现在面临着某种极不稳定但毕竟是确定无疑、不容置辩的均势。这种均势能否长久保持下去，我不知道，而且我认为无法知道。因此，我们必须慎之又慎。” [6] 列宁明确表示，社会主义共和国在资本主义包围中可以生存。这在政治上和军事上又都已经证明了是可能的。 [7] 从这里可以看出，列宁和平共处的思想不是在十月革命胜利后立即提出的，而是经过几年的实践，根据变化了的国际形势提出的。列宁是一个现实主义者，他善于从实际出发，作出正确的决策。但列宁的和平共处的思想具有一定的策略性质。因为在列宁看来，这种均势极不稳定、极不可靠，社会主义共和国在资本主义包围中生存下去——这“不是长期的” [8] 。在列宁看来，与资本主义国家可以和平共处，但不会特别持久。
为了加强国际共产主义运动、促进国际无产阶级的合作、尽可能地促使欧洲革命早日爆发，列宁领导了共产国际第三次代表大会的全部筹备工作。1921年6月22日—7月12日，共产国际第三次代表大会在莫斯科召开。这次代表大会的主要内容，就是在新的条件下制定共产国际的策略，研究共产国际的组织问题。在这次代表大会上，列宁同中派危险、同“左的”和宗派主义作斗争，提出了争取群众转到无产阶级方面来、实现统一战线策略的任务。
列宁在这次代表大会上的观点是，“资本主义国家也和那些到目前为止都被看作历史的客体而不是历史的主体的殖民地和半殖民地国家一样，积聚了很多易燃物。因此在这些国家里迟早会突然发生暴动、大的战斗和革命。这是完全可能的。近几年来，我们看到国际资产阶级直接同第一个无产阶级共和国进行斗争。这场斗争曾经是整个世界格局的焦点，而现在正是在这方面发生了变化。由于国际资产阶级扼杀我们共和国的企图未能得逞，目前出现了一种均势，自然。这是一种极不稳定的均势。”列宁将均势同世界革命联系起来加以考察。列宁说：“国际形势中出现某种均势的事实对我们的实际政策具有一定的意义，但这只是说明，我们必须承认，虽然革命运动向前推进了，但今年国际革命并没有像我们所期望的那样直线发展。”列宁说：“当初国际革命是由于我们来开头的，我们这样做，并不是由于我们相信我们能够使国际革命的发展提前，而是因为有许多客观情况促使我们这样做。我们曾这样想：或者是国际革命将会援助我们，那我们的胜利就有充分的保证；或者是我们将做自己的一份小小的革命工作，即使遭到失败，我们为革命事业仍然尽了力量，我们的经验可供其他国家的革命借鉴。我们懂得，没有国际上世界革命的支持，无产阶级革命是不可能取得胜利的。还在革命以前，以及在革命以后，我们都是这样想的：要么是资本主义比较发达的其他国家立刻爆发或至少很快爆发革命，要么是我们灭亡。尽管有这种想法，我们还是尽力而为，做到不管出现什么情况无论如何都要保住苏维埃制度，因为我们知道，我们的工作不仅是为了自己，而且是为了国际革命。这一点我们是知道的，我们在十月革命以前、在十月革命刚胜利的时候以及在签订布列斯特—里托夫斯克和约时期，都一再表示了这种信念。这样想总的说来是正确的。”列宁话锋一转：“可是实际上运动并没有像我们所期望的那样直线地进展。直到目前，在资本主义特别发达的其他大国中，革命还没有到来。诚然，革命正在全世界发展，这一点我们可以满意地肯定下来。正因为如此，国际资产阶级不能扼杀我们，虽然他们在经济上和军事上比我们强大百倍。” [9]
在整个20年代前期，党中央最高决策层都是从这个判断出发进行决策的。世界革命仍是布尔什维克应该追求的战略目标。
帝国主义国家的政治家们承认以武力的办法解决不了问题，打不垮苏维埃政权，所以，他们指望用经济的办法使苏维埃俄国改变颜色。如英国的劳合·乔治就表示：“我们没有能用武力恢复俄国。我相信，我们能通过贸易做到这一点并挽救它。”英国大臣霍恩表示，对苏维埃俄国的贸易渗透是摧毁布尔什维克的最好办法。 [10] 于是，这时期帝国主义国家一方面竭力想让苏维埃俄国取消贸易垄断制，准备在经济上控制俄国；另一方面它们利用苏俄出现的饥荒态势，竭力向俄国渗透。尤其是美国在“救济”俄国饥民的幌子下，通过美国救济署向外国渗透。该救济署甚至在俄国建立间谍网，搜集有关俄国各地的经济情况和国家粮食储备情况的情报。美国甚至提出美国救济的粮食要由它们的一套网络向饥民发放，苏维埃政府不能过问。英、法、美等国家委任前法国驻俄国资产阶级临时政府的大使努兰斯为国际救济灾民组织的主席。1921年9月4日，努兰斯要求苏维埃俄国允许他率领大批所谓的“工作人员”进入俄国。列宁考虑其中可能出现的后果，果断地拒绝其入境。1921年9月7日，苏维埃俄国政府发表照会，揭露努兰斯的阴谋。但帝国主义国家并没有就此罢休。1921年10月6日，努兰斯在布鲁塞尔召开了一次欧洲会议，表面是讨论灾民问题，实际是为压制苏俄政府而鸣锣开道。他们在会上提出苏维埃政府应该偿还前政府所欠下的债务，归还苏俄政府没收的外国在俄罗斯的财产。
帝国主义国家以武力消灭不了苏维埃政权，于是它们就改变策略，准备将苏维埃俄国在国际舞台上控制起来，加以限制。控制和限制都是以间接地承认苏维埃俄国的存在为前提的。1922年1月6日，在戛纳举行的协约国最高委员会上的声明中表示，任何民族都无权强迫其他民族一定要根据某些原则去建立其所有制、国内经济生活和政体；每一个民族在这方面都有权为自己选择自己所愿意的制度。从这里可以看出，帝国主义国家的政治家们已经意识到，同苏维埃俄国达成协议是不可避免的，苏维埃俄国的存在是事实，必须与其发生关系。但在声明中，这些国家还表示选择新制度的国家和人民如果要获得新的贷款就必须承认旧政府的债务。在这次会议上，协约国最高委员会决定召开国际经济会议。所有欧洲国家包括德国、俄罗斯、奥地利、匈牙利和保加利亚都参加会议。协约国决定给苏俄发去邀请书。该邀请书通过意大利政府转交苏维埃政府。在邀请书中协约国表示希望列宁亲自出席这次会议。