第二节
印尼政治转型与美国的利益追求

美国推动印尼的政治转型进程，其中既有对道德利益的追求，也有对现实利益的追求，而且对后者的追求可能要远超过前者。认识美国积极推动印尼政治转型进程的动力，需要了解它自己所认知的在印尼、东南亚乃至整个亚太地区的利益；还需要了解印尼政治和社会转型对美国外交，特别是在“九·一一”事件后国际反恐背景下，所具有的政策意涵。

一 美国在印尼及东南亚的利益与印尼的战略地位

了解美国如何判定它在印尼和东南亚地区的利益和它所认定的利益，对于理解美国积极推动印尼政治转型进程的动因非常必要，这有助于恰当地认识“扩展民主”在美国对印尼的政策中的地位，也有助于认识美国积极推动印尼政治转型进程之努力的本质。

国家利益是讨论任何外交政策的基础。但人们对国家利益往往有不同认知。美国人对其国家利益也没有清晰的、完全相同的看法。即使是“外交政策精英”对今日美国国家利益的看法也非常混乱，几乎没有共识。 ^[1] 但即便如此，还是可以梳理出一些共识性的、各方都认同和接受的部分，特别是涉及生死攸关的国家利益的部分。有时，他们的争执和分歧往往不是因为对国家利益的认知不同，而是因为对捍卫或促进国家利益的方式和政策有不同看法。而“利益与捍卫或促进这些利益的政策是不同的。利益是开出政策处方（prescriptions）的基础和起点。但在利益之外，最佳政策的选择要求对威胁和机会、行动选择以及成本和收益等进行复杂的分析。” ^[2] 利益的判断和认知是高度主观性的，而且还受到国家实力的影响。国家利益一旦被认定，对国家利益的追求就成为政策目标。而实现国家利益的方式和政策，经常也会随之被视为国家利益的一部分。因而，利益、目标和政策往往是一体的，有时可能很难分清楚。

认识美国在印尼的利益追求，需从整体上把握美国在整个东南亚的利益认知和政策目标。冷战既是意识形态之争，也是现实利益之争。美国在冷战期间对东南亚的政策，主要关注的是安全问题，为维持其在第二次世界大战期间获得的影响力而奉行了遏制共产主义的政策。为达此目的，它甚至支持东南亚的独裁政府，而把“民主”“自由”等道德追求抛到一边。冷战后的十年里，美国对东南亚的政策一直是围绕着防止任何一个敌对大国控制该地区、保持该地区的稳定以及在该地区海上交通要道自由通行、鼓励该地区各国发展自由市场经济、尊重人权及促进民主等展开的。这在根本上与冷战时期并无不同，但在具体操作上却有变化。这一时期，整个亚太地区形势相对比较稳定，中国和东南亚国家经济保持着强劲的发展势头，美国关注的焦点是经济问题。“九·一一”事件之后，美国在东南亚的关注转向恐怖主义，安全问题再次凸显出来，东南亚成为美国全球反恐的“第二条战线”。

美国在思考和追求其国家利益时关注的重点会因时而异，但需要明了的一点是：美国的关注重点并非其唯一的利益所在；相反，这一关注重点与之外的利益追求在不同时期都是相辅相成、密切关联的。综观第二次世界大战以来美国—东南亚国家关系的历史，“在最基本的层次上，美国在东南亚的目标在过去50年里一直未变：（1）防止地区性霸权国家的出现，（2）保持通过该地区的海空航线的安全，以及（3）保持商品进入该地区的经济体，并保持商业需要的和平和稳定。” ^[3] 促进民主和人权也经常被视为美国在该地区长期追求的利益。克林顿总统任内提出的“太平洋共同体”这一设想，就是把安全利益与经济增长以及美国对民主和人权的责任等联系在一起的。克林顿政府在1998年10月和1999年12月公布的两份《新世纪国家安全战略》报告都指出，美国在东南亚的战略利益是发展有助于预防和解决冲突、扩大美国对该地区经济体的参与的地区和双边安全及经济关系；安全目标是维持与澳大利亚、泰国和菲律宾的安全联盟，与新加坡及其他东盟国家达成安全准入安排（security access arrangements），推动出现一个强大、有内聚力、能够促进地区稳定和繁荣的东盟；推动各国尊重人权，并尊重和支持各国寻找自己形式的民主。 美国对东南亚的政策包含两个取向（approaches）：第一，维持美国与东盟越来越富有成果的关系——特别是在东盟地区论坛机制下的安全对话。第二，是与东南亚各个国家达成双边倡议，促进政治稳定，支持市场导向的经济改革，减少或遏制亚洲有组织犯罪的影响，特别是来自缅甸和该地区其他国家的海洛因的流动。 “九·一一”事件之后，反恐是美国在东南亚乃至整个亚太地区的首要关注。布什政府认为，恐怖主义网络在东亚和太平洋地区的发展构成了对美国国家安全、海外美国人的利益以及该地区的盟国和朋友安全的直接威胁。反恐与美国维持该地区稳定的长期和核心目标是密不可分的，而且会对美国在该地区的另外五个目标产生直接影响：推动和深化民主；促进经济可持续发展；反扩散和大规模杀伤性武器；反对地区内国际犯罪；推动市场开放等。恐怖主义的发展极有可能破坏该地区和平、繁荣和民主发展的趋势。 布什政府在2006年《美国国家安全战略》报告中又指出，美国是一个太平洋国家，在东亚和东南亚有广泛的利益。该地区的稳定和繁荣有赖于美国持续地接触：在前沿防御部署（forward defense posture）支持下维持强有力的伙伴关系，通过扩大贸易和投资支持经济一体化，促进民主和人权。 ^[4]

从以上所引克林顿政府和布什政府的《美国国家安全战略》报告中的这些内容，也可以看出：克林顿政府和布什政府时期美国对其在东南亚的利益认知与冷战期间从根本上并无差异，依然是防止任何不友好的大国对该地区的控制，保持该地区的稳定，确保该地区对美国商品和投资的开放，促进民主发展等。但形势已经发生了变化，实现这些利益的方式和手段必然会发生变化。这都会反映在美国政府所实施的具体政策中。美国对印尼的政策就是服务于它在东南亚乃至整个亚太地区的利益追求的。

印尼位于亚洲东南部，地跨赤道，由太平洋和印度洋之间17508个大小岛屿组成，从东到西连绵8000多公里，是世界上最大的群岛国家。北部的加里曼丹岛与马来西亚接壤，新几内亚岛与巴布亚新几内亚相连。东北部面临菲律宾，东南部是印度洋，西南与澳大利亚相望。印尼是太平洋和印度洋之间的门户，横跨几个重要的国际海峡，其中马六甲海峡连接着印度洋沿岸到南中国海和更广泛的太平洋沿岸，具有重要的战略地位，该地区海上航道的自由和安全通行对于世界商业和能源运输至关重要。全球贸易的三分之一和世界石油和液化天然气的66%是通过这条海峡运输的。通过马六甲海峡运输的能源比通过苏伊士运河运输的多3倍，比通过巴拿马运河运输的多15倍。它是中国、日本和韩国的能源生命线，其80%多的石油和天然气是来自东南亚或通过东南亚运输的。 印尼陆地面积约190万平方公里，海洋面积约316.6万平方公里（不包括专属经济区），是东南亚最大的国家。它拥有丰富的石油、黄金、铜等重要的自然资源，拥有极其丰富的热带雨林和珊瑚礁。

其地理位置、人口和自然资源结合在一起赋予印尼极其重要的战略地位，使它成为东南亚的地缘政治中心和战略重心。印尼的重要地位还体现在它在地区及全球事务中所发挥的重要作用。它是地区安全支柱和该地区公认的领导。在苏哈托时代，印尼曾在东南亚国家联盟（以下简称东盟）建立和发展过程中发挥领导作用。东盟已发展成促进地区稳定与经济贸易发展的重要多边机制。1991年，印尼作为共同主席为柬埔寨和平谈判发挥了积极作用。 ^[5] 1993年，印尼帮助建立了东盟地区论坛（ARF），为区域内涉及安全利益的国家提供了合作平台。印尼还是亚太经济合作论坛的重要支持者。1996年，印尼帮助在菲律宾政府与摩洛民族解放阵线之间达成了结束长达几十年冲突的和平协议。印尼曾是不结盟运动的一个重要国家，在伊斯兰会议组织（OIC）中也发挥着积极作用。此外，印尼在亚太经合组织（APEC）的建立过程中也发挥了积极作用。印尼还连续几年组织讨论南中国海问题，试图调解该地区领土争端。美国认为，印尼过去几十年的这些政策和行动促进了东南亚乃至更广泛的亚太地区的地区合作与稳定，它在更广泛的国际经济和安全问题上的作用也同样是建设性的。 ^[6]

正是由于其重要的战略地位及其在东南亚的重要影响力，印尼对美国在该地区的利益和军事战略来说非常重要；美国也一直非常重视与印尼的关系，视印尼为东南亚地区安全的基石 。在冷战时期的大部分时间里，美国与印尼保持着良好的关系。苏哈托推翻苏加诺总统，开始了“新秩序”统治，需要美国的各种援助和支持。尽管印尼在对外事务中以不结盟国家立场行事，但通过经济、政治和防务政策与美国和西方保持密切关系。 ^[7] 20世纪60年代和70年代上半期，美国在东南亚深陷越南战争，在全球范围内也处于冷战对峙的高峰期。印尼虽然不是美国的条约盟国，但依然因其反共立场而被美国视为反共盟友。因而，美国在冷战期间向印尼提供了大量军事援助 ^[8] ，两国的军事关系在冷战期间也没有太多龃龉。冷战结束后，美国外交政策议程也随着国际格局发生了重大变化。因菲律宾国会不再允许美国在菲拥有驻军和海、空军基地，美军太平洋司令部的“地方而非基地”政策把印尼放在最优先考虑的位置。从1990到1992年，美国与印尼举行了数十次军事演习、访问以及高级军官的其他交流活动。直到1991年底，二者关系的发展处于较高的水平上。 ^[9] 冷战结束后，印尼在美国的亚太战略中依然占有重要地位。

在亚洲金融危机冲击下，印尼发生严重社会和政治危机，种族和教派冲突加剧，分离主义运动愈演愈烈。由于东南亚的印尼、马来西亚和菲律宾的南部地区聚居着大量的穆斯林，且各国穆斯林之间有着较为密切的联系，印尼的社会政治动荡对整个东南亚地区安全构成了巨大的潜在威胁；印尼的团结和统一成为该地区核心的安全关注。 ^[10] 印尼的经济衰退、政治和社会动荡对其国际地位已造成消极影响，也使它在东盟的影响力受损。前美国国防部国防情报局分析员马隆德（Ronald N.Montaperto）等在2000年的一篇文章中指出，“由于印尼的不确定性，东南亚已经变得更加缺少内聚力，对外部的影响也更加敏感。如果印尼变得不稳定或者碎片化，其后果将会波及整个地区。” ^[11] 印尼的稳定对东南亚整个地区的稳定和美国的盟国包括澳大利亚、菲律宾和日本以及友邦新加坡等重大利益都是非常重要的。2001年1月1日，由大约60位在美国外交与国防政策领域的知名人士组成的跨党派专家组发布的报告《承担责任：给当选总统的关于对外政策和国家安全的跨党派报告》（ Taking Charge : A Bipartisan Report to the President - Elect on Foreign Policy and National Security ）在谈到印度尼西亚作为一个地区大国的重要性时表示，印尼正在进行政治转型，可能会改变亚洲的地缘战略结构。其众多的人口——世界第四人口大国——及其战略位置使它的稳定和未来的道路成为美国至关重要的利益。最好的前景是印尼发展成为一个更加稳定和民主的国家。不幸的是，这种发展因虚弱的治理联盟、大量的暴乱和分离主义运动以及视自身为印尼国家的最后守护者和仲裁者的隐约出现的军队而受到威胁。当前时期对于印尼的未来至关重要。今天的印尼面临着50多年前独立以来对其稳定和领土完整的最严重的威胁。东帝汶的分离鼓励了经济上和政治上更重要的省份的分离主义运动。东部印尼还发生了广泛的种族和宗教暴力。印尼人自己担心，暴力可能会导致更广泛的宗派冲突，这可能会撕裂印尼，或导致军事独裁主义的回归。印尼严重的不稳定或解体可能会破坏整个亚洲的贸易和投资流动；造成范围广泛的暴力；导致大规模难民流；鼓励整个东南亚的分离主义运动；破坏民主在该地区的发展。因而，竭尽我们所能帮助避免印尼的政治崩溃并维持民主改革走上正轨应该是美国政府的优先关注。 ^[12] 2001年7月，在美国对外关系委员会东南亚独立课题研究组主任J.罗伯特·克里（J.Robert Kerrey）在致总统的备忘录中也建议布什总统注意：“印尼……依然挣扎在社会、政治和经济不稳定之中。这三种力量形成一个恶性循环：政治不稳定使它很难从经济萎靡中崛起；经济萎靡又强化了政治和社会紧张状态。印尼应对这些困难的、相互影响的长期挑战，以振兴其国民经济并形成民主制度，其结果将会产生巨大的地区和全球影响。” ^[13]

冷战期间，美国通过支持独裁的苏哈托政权谋求和实现其在印尼和东南亚的利益。冷战结束之后，美国依然与苏哈托政权保持密切关系，甚至在印尼因亚洲金融危机而导致苏哈托政权危机四伏之时，克林顿政府依然担心因激怒苏哈托而损害美国在印尼和东南亚的利益，不愿明确对苏哈托施压，促其下台。苏哈托下台，印尼正式开启了民主化过程。在两国双边关系层面上，美国对实现其在印尼和东南亚的利益的方式做出新选择——开始把支持印尼的民主转型作为实现其利益的手段（当然本身也包含其道德利益追求）。但在“九·一一”事件之前，美国对印尼民主化进程的支持充满了冷战后自由漂流的理想主义；而在此之后，它更多期望从中获益。 ^[14] 恐怖主义威胁的加剧，使得对外扩展民主在小布什政府的对外政策议程中位置更被凸现出来。

作为目标，扩张民主本身就是美国在印尼的重要利益；但作为手段，扩张民主与美国现实利益的实现之间的关系非常复杂，因为国家利益本身是很复杂的，而且是多层次的；实现国家利益的手段也有多种，扩张民主只是其中之一。美国在东南亚及印尼的利益，其中一些包括战略的、安全的和经济的利益都是其长期追求而且诉诸具体行动的，无论在任何情况下都不会有太大改变，但实现这些利益的方式会因时因势而有所变化；对于像扩展民主这样的道德利益追求，美国会根据现实利益需求和国际情势做出取舍，往往是让位于现实而急迫的利益的。冷战时期，通过支持独裁的苏哈托政权捍卫美国在印尼及东南亚的利益；而在苏哈托下台之后，美国则通过支持印尼的民主转型实现其不变的利益追求。虽然方式迥异，但在不同时空背景下，可能都是最有利于美国实现其利益的方式。

二 印尼的政治转型与国际反恐

印尼是世界上最大的伊斯兰国家，人口约2.2亿，其中约90%为穆斯林。由于其特殊的历史发展经历，印尼虽然是一个穆斯林人口占绝大多数的国家，但伊斯兰教却不是它的国教，也不实行伊斯兰教法。苏加诺和苏哈托时代都对政治伊斯兰势力进行压制，限制其发展。印尼虽不是一个神权统治的国家，但也非完全世俗的国家；官方承认的五大宗教（伊斯兰教、罗马天主教、基督教、印度教和佛教）都受到保护。大多数印尼人认为宗教在社会中发挥着重要作用，但它应该是个人的选择，是私人事务。印尼绝大多数穆斯林非常温和，其信徒愿意与其他宗教信众共同生活在一起。他们的心态是开放的，都相信民主是天然的政治制度；人权，包括妇女的平等权等，都被视为伊斯兰教义的重要部分。印尼的伊斯兰信徒还认为，私营部门和市场应该是经济的决定性因素，但社会正义对于市场体制来说，也同样重要。 ^[15] 印尼最大的两个穆斯林组织，“伊斯兰教士联合会”（NU）和“穆罕默迪亚”（Muhammadiyah）也都反映了伊斯兰教真正的和平、宽容和和谐的传统。 ^[16] 印尼与很多伊斯兰国家不同，在很大程度代表着一种温和形式的伊斯兰，可以用来平衡伊斯兰教的更极端的情绪。

到其统治后期，特别是从20世纪90年代初起，由于与军方矛盾增多，苏哈托开始放松对政治伊斯兰势力的压制，并利用它来平衡军方，政治伊斯兰势力有了较快发展。特别是在苏哈托下台之后，印尼穆斯林宗教意识日益滋长，为激进组织及其实施的暴力活动提供了更大的政治空间。 ^[17] 20世纪80年代初期，随着全球范围内伊斯兰复兴运动的发展，更加激进的政治伊斯兰因素从中东传入亚洲。极端主义和激进伊斯兰势力在印尼有了很大发展，出现了一些富有进攻性的极端穆斯林团体。他们对伊斯兰教做出了极端的政治解释，还在某种程度上影响了这个国家的议程设定。需要指出的是，政治伊斯兰势力利用政治转型过程中宽松的政治环境表达自己的政治和社会诉求是很自然的事情；而且它的发展在某种程度上对于瓦解苏哈托的统治、推动印尼的民主转型也发挥了积极作用。

政治伊斯兰势力在印尼的发展是一种非常复杂的现象。极端主义和激进主义伊斯兰势力的崛起体现着政治伊斯兰在印尼的发展，虽然它并非政治伊斯兰的全部，但却很可能会把政治伊斯兰甚至伊斯兰教污名化。极端主义和激进主义伊斯兰势力与恐怖主义有密切的思想关联，在行动上也经常是紧密结合的。1997年开始的亚洲金融危机削弱了印尼中央政府的控制能力，苏哈托下台之后取而代之的是民主的但却更加虚弱的中央政府。中央政府控制力虚弱、经济严重衰退、种族和教派纷争持续不断、分离主义运动不断发展、政治精英内部的权力争夺、无孔不入的政治腐败，也为激进势力和恐怖组织的发展提供了广阔空间。这些组织试图在穆斯林占绝大多数的国家，推翻现存的世俗政府，建立一个新的包括印尼、马来西亚、新加坡、菲律宾南部岛屿及泰国南部等国家和地区的超国家的伊斯兰国家。尽管绝大多数印尼穆斯林民众信奉温和的伊斯兰教，原教旨主义伊斯兰教神学在印尼正变得日益受到欢迎，激进组织的影响力因印尼存在的这些问题而增长。 ^[18] 这些组织虽然数量不多，规模不大，但对印尼的国内安全乃至东南亚地区安全还是会造成威胁，同时也会对印尼的民主化前景构成巨大挑战；他们的声音很大，而且很活跃，也可能会严重破坏伊斯兰教在印尼的形象。

“九·一一”事件之后，印尼在美国全球反恐战略中的位置陡增。首先，印尼对东南亚反恐及地区稳定有重要影响。印尼国内的恐怖组织与基地组织及马来西亚、菲律宾、新加坡等国的恐怖组织有密切联系（如，伊斯兰祈祷团 [Jemaah Islamiyah]、阿布萨耶夫 [Abu Sayyaf] 与基地组织之间），构成了东南亚地区的恐怖组织网络，印尼及东南亚其他各国都面临着严重的恐怖主义威胁。实际上，从20世纪90年代初期到中期，基地组织在该地区的恐怖网络建设已取得很大进展。伊斯兰祈祷团就是基地组织在东南亚的成员帮助创建的东南亚本土的第一个地区性恐怖网络，并与基地组织有非常密切的财务联系 ^[19] 。该组织在马来西亚、新加坡、印尼、菲律宾、澳大利亚、泰国和巴基斯坦都有分支组织，并在东南亚范围内组织实施了多起针对西方目标的恐怖袭击。 ^[20] 其中最严重的是2002年10月印尼巴厘岛爆炸案（造成大约200人被害，大多数是西方人）和2004年9月对澳大利亚驻雅加达大使馆的自杀式炸弹袭击（10人被杀害，约200人受伤）。影响东南亚未来安全的问题之一就是，该地区穆斯林人口占绝对多数的社会能否寻求一条把好战分子“中立化”或把他们吸纳进温和的国家里。 ^[21] 在美国看来，降低印尼恐怖主义威胁的最好办法可能就是继续其“九·一一”事件之前在制度层次上和世俗的公民社会内部推动民主转变的政策，确保印尼民主的合法性。 ^[22] 丹麦北欧亚洲研究所高级研究员蒂莫·基维马克的研究也表明，恐怖主义的某些根源确实与贫困及缺少民主有关，为抑制作为个人的恐怖分子的动机，政治制度的民主化确实可以发挥作用。 ^[23] 2001年7月18日，时任美国务院负责东亚和太平洋事务的助理国务卿帮办的拉尔夫·L.博伊斯（Ralph L.Boyce）在众议院外交委员会东亚和太平洋小组委员会作证时说，如果在印尼成功实现民主，将是一个巨大的、积极的发展；如果印尼不能实现稳定，将不但会威胁其邻国，还会威胁美国的战略和地区目标；没有印尼本身的稳定及其支持，东盟可能会变得空洞，印尼的碎片化对地区稳定也会是一场灾难。 “九·一一”事件之后，“扩展民主”成为美国反恐战略的重要组成部分。乔治·W.布什（George W.Bush）总统已经把在全世界扩展民主与反恐整合在一起，提升为美国非常急迫的国家安全目标。布什总统、康多莉扎·赖斯（Condoleezza Rice）国务卿及其他高级官员都认为，“扩展民主”对于根除反美恐怖主义的一种主要根源至关重要。这一战略内在的逻辑是：民主程序和民主机制通过和平地化解不满，并提供参与政策制定的管道，有助于解决刺激伊斯兰极端主义崛起的那些内在条件。 ^[24] 援助和支持印尼成为稳定的民主国家，改变政府虚弱的状况，建立有效的政府和安全机构，被认为是符合美国利益的。

其次，从全球反恐的角度来看，作为世界上最大的伊斯兰国家，印尼所体现的宗教宽容的精神对于美国在全球范围内反恐斗争具有重要的战略意涵。在乔治·W.布什政府时期，在伊拉克和全世界扩展自由已经被视为结束暴政和反恐的一种工具。 美国视反恐斗争为“意识形态之战”，而印尼就是这个时代处于主导地位的意识形态斗争——民主的现代化和极端主义伊斯兰的崛起之间竞争——中的一个关键行为体 ，印尼穆斯林在伊斯兰世界所代表的宽容精神成为美国在这场“意识形态之战”中可资利用的重要资源。印尼战略与国际研究中心高级研究员和共同创始人尤素福·瓦南迪在《印尼的伊斯兰教：历史、发展及未来挑战》一文中写道：“印尼在全球反恐战争中能做的最大贡献是成为真正的伊斯兰教的榜样，也就是和平的、民主的、自由的、温和的和平衡的。” 美国国防部副部长保罗·沃尔福维茨（Paul Wolfowitz）在2002年4月7日接受访问时说，印尼之所以重要，不仅仅是因为它拥有世界上最多的穆斯林人口……真正重要的是，它是一个拥有90%的穆斯林人口但却非常尊重其他宗教的国家，也没有确立国教……使得它如此重要的，不仅仅是其规模，而是它所代表的穆斯林传统：代表着宽容、对妇女的尊重以及对世界非常开放的态度。这与攻击世贸中心的试图代表穆斯林的极端主义分子完全不同。 ^[25] 2002年6月5日，沃尔福维茨在胡佛研究所的研讨会上又说，印尼长期和强大的宗教宽容传统，并不是想当然地存在于世界的任何地方的，特别是在“九·一一”事件之后，更不是想当然地存在于穆斯林世界的。印尼民主化的未来及其成功对美国非常重要。印尼成功地建立一个穆斯林占多数的宽容、民主且在自由企业基础上不断前进的国家，可以为伊斯兰世界其他国家树立一种非常重要的榜样。相反，如果它失败了，变成一个公开为恐怖分子提供庇护所的印尼，一个在基督徒和穆斯林之间或者在穆斯林与其他少数团体之间发生宗教冲突的印尼，这将不但会对东亚造成严重的破坏性影响，还会以各种方式对整个世界造成破坏性影响……美国反恐战争的一部分是鼓励温和穆斯林，帮助正在试图建立民主和自由市场的国家。从长期来看，这是至关重要的。 2003年3月26日，负责东亚和太平洋事务的副助理国务卿马修·P.达利（Matthew P.Daley）在众议院外交委员会东亚和太平洋小组委员会作证时也表示，印尼对美国利益的重要性因其正在进行的民主转型而大大提高。达利说：“我们视印尼为宽容和民主的典范，为其他伊斯兰国家提供了一种模式。重要的是，我们支持印尼的民主转型，不仅仅是因为印尼内在的重要性，还因为其经验证明那些宣称伊斯兰教与民主互不相容的说法与事实不符。”

2003年10月22日，美国总统乔治·W.布什与印尼总统梅加瓦蒂举行会谈时表示，美国坚定地支持印尼的民主转型和改革，欢迎印尼取得进步，成为一个成熟和稳定的民主国家。双方一致认为，作为穆斯林占人口绝大多数的国家，印尼是民主和伊斯兰教能够携手前进的强有力的范例。 在其2006年《国家反恐怖战略》报告中，乔治·W.布什政府把通过推动有效的民主（effective democracy）、促进自由和人权作为其赢得反恐战争的长期解决办法。该报告指出，选举是自由社会最显而易见的标志，而且能够在推动有效的民主方面发挥至关重要的作用。但仅仅有选举是不够的。有效的民主尊重和支持基本人权，包括宗教自由、信仰自由、言论自由、集会自由、结社自由和新闻自由等。它们对其公民能够做出及时回应，并服从人民的意志。有效的民主行使有效的主权并在其自己的边境之内维持着秩序，和平解决冲突，保护独立和公正的司法制度，惩罚犯罪，拥抱法治，以及反抗腐败等。有效的民主还限制政府的范围，保护公民社会的制度。在有效的民主国家里，自由是不可分割的。它们是今天恐怖主义的意识形态的解药。 ^[26]

印尼能否作为榜样积极地影响伊斯兰世界其他国家，恐怕不是一个容易回答的问题，毕竟各个国家都有其自身的历史发展经历和文化传统。文化传统的转变往往是非常困难的，在绝大多数情况下只能是缓慢进行的，除非有历史性的突变事件发生。像美国这样曾把自己视为世界各民族效法榜样的国家，产生把印尼视为伊斯兰世界其他国家之榜样的想法，也是很自然的事情。美国只有积极推动印尼的政治转型进程，防止出现逆转，使之成为一个稳定的民主国家，这种榜样的力量才可能得到展现。至少，印尼在伊斯兰世界所代表的宽容及其正在进行的民主转型，为美国合理化其对更广泛的伊斯兰世界“扩展民主”的政策提供了现实依据。乔治·W.布什政府把中东作为其对外推进民主战略的首选地，但从美国对外民主扩展战略和反恐战略来看，印尼民主化的成功并实现民主巩固对于美国对外战略的全局具有重要意义。

更有分析人士认为，东南亚的穆斯林应该在神学讨论方面发挥领导作用，并向中东展现出伊斯兰复兴的必要性。东南亚这些信仰发生转变的人，应该领导“中东还深陷于八、九世纪的古老信条之中不能自拔的信徒”进入21世纪。边缘地带穆斯林的领导，应该给伊斯兰教的中心以新的推动力，使之发生改变并做出调整以适应未来挑战。东南亚穆斯林可以走在这些转变的前列，印尼作为世界上最大的伊斯兰国家，应该领导这一转型。它具备发挥这种领导作用的学术领导能力和政治意愿，但由于目前的信心危机，这种领导能力还比较有限。因而，如果要使印尼能够伊斯兰世界发挥重要的作用，为解决这些多重危机提供国际援助和支持是至关重要的。 这种从哲学和文化心理层面改变穆斯林的信仰的设想，虽然深刻但却是非常困难的，或许只有经历很长的历史时期才能得以实现。美国在其中可能发挥的作用也只能是有限的、间接的。但在“意识形态之战”中，间接、迂回的策略往往会产生更明显的效果。

三 亚太地区地缘政治形势与美国在印尼扩展民主的意图

从美国处理亚太地区事务的历史来看，地缘政治变化始终都是美国在该地区实现和维护其利益时必然要考虑的因素。冷战结束以来，亚太地区最重大的地缘政治变化就是中国的迅速崛起：经济迅速发展、政治影响力大幅提高、军事现代化取得巨大进步。20世纪最后十年，由于中国奉行“睦邻”外交政策，积极发展与周边国家及东盟等国家的关系，中国与这些国家的互信一度日益增加，双边关系更加紧密。特别是在1997年亚洲金融危机爆发后，中国政府做出的人民币不贬值的承诺，对亚洲各国经济的稳定与恢复发挥了积极作用，充分展现出一个负责任大国的形象。中国政府的这一举动，赢得了东南亚国家和国际社会的高度赞扬，也大大提高了中国在亚太事务中的影响力。“九·一一”事件之后，美国在东南亚和全球发起了反恐战争。中国积极与东南亚各国开展安全对话与合作，倡导新安全观，奉行多边主义。2003年10月7日，中国国务院总理温家宝在东盟商业与投资峰会上发表题为《中国的发展与亚洲的振兴》的演进，提出了中国的“睦邻”“安邻”“富邻”的周边外交政策。 同日，温家宝总理出席第七次东盟与中日韩（10+3）领导人会议，签署了《东南亚友好合作条约》。10月8日，中国与东盟国家领导人在印度尼西亚巴厘岛签署了《中华人民共和国与东盟国家领导人联合宣言》，宣布建立“面向和平与繁荣的战略伙伴关系” 。中国的外交政策和立场受到东南亚各国的赞扬。同时，中国与东南亚诸国的经贸联系也在日益紧密。2000年10月，中国时任国务院总理朱镕基在新加坡举行的中国与东盟领导人会议上提出了中国—东盟自由贸易区倡议。2002年11月4日，《中国与东盟全面经济合作框架协议》签署，中国—东盟自贸区建设正式启动。中国处理外交事务的手法更加巧妙，其影响力也在日益增大。如有学者所言，东南亚国家也已强烈地意识到，中美两国在该地区影响力的平衡将会发生更深刻的变化。 ^[27]

对于中国在东南亚日益增加的影响力，美国政要以及一些战略家体会颇深。他们对中国的未来走向心存疑虑，经常会从“中美冲突”的角度看待中国的发展及其影响力的扩展，认为两国在东南亚甚至整个亚太地区的争夺是不可避免的。他们对韩国及东南亚一些国家的精英和大众舆论中表现出的“亲中”倾向反应敏感，担心中国会利用其日益崛起的经济和政治影响力削弱美国在亚洲的影响，使之被边缘化。 也有学者担心在不久的将来，在东南亚很可能会出现与中国分享领导权的情况。 ^[28] 因此，美国在推动印尼政治转型的过程中也更多注入了地缘政治因素的考量。

印尼成为东南亚地缘战略平衡中的一支重要力量，其发展走向被视为影响地区稳定和战略平衡的一个重要变量。通过支持印尼的统一和稳定，利用印尼来平衡或抵消中国在东南亚日益增长的影响力的论调一直不断出现。美国国防大学国家安全政策教授马文·奥特（Marvin Ott）在1999年9月分析印尼危机的影响时说，观察未来的战略世界，重大的国家间冲突将会发生在美国和中国之间。冲突发生的主要地区就是台湾和东南亚。他说，中国视东南亚为展示其实力的机会，地区稳定要求一个强大、统一的印尼。 2001年4月中美“撞机事件”发生后，前传统基金会亚洲研究中心高级政策分析员达纳·罗伯特·狄龙（Dana Robert Dillon）撰文表示，由于美国和中国进入一个竞争时期，而且南中国海可能成为两国间发生紧张状态的冲突点，重新确立印尼在东盟的领导地位更加重要了。“一个强大、独立和高效的东盟共同体对于保护该地区国家的经济和民主至关重要；但没有一个稳定的印尼，东盟不可能繁荣。” ^[29] 一个经过改革的印尼还可以恢复其作为东南亚领导者的地位，可以在战略上遏制中国、俄罗斯、日本或印度的任何霸权意图。 ^[30] 在2005年8月2—3日举行的美国—印尼第三次双边安全对话中，美方就美国的《中国军力报告》做出说明 ，其意图是很明显的。

当然，在后冷战时代，特别是21世纪以来，美国通过支持印尼而制衡中国的这种做法，其效果是非常微妙的。因为随着中国日益强大，亚洲国家，包括印尼已越来越不愿在美国和中国之间“选边站”，而更多是从两大国的竞争中获益。在总体国际格局越稳定的时候，国家间关系的“非零和性”就越高。在这种情况下，“如果美国用直接竞争的方式与中国争夺在该地区的影响力，以此作为应对中国崛起的政策将是非常愚蠢的。更有效的办法是，确立美国作为亚洲领导者的地位和该地区经济和安全伙伴选择的角色。” 亚太地区地缘政治的新变化和印尼的政治转型，为美国做出这种选择提供了新契机：也就是通过积极推动印尼的民主转型，树立美国在区域内的领导地位。

美国意在通过支持印尼的政治转型进程，影响印尼的发展方向，促进印尼的社会稳定和经济复兴；同时，推动印尼民主转型，符合印尼人民期望民主与善治的诉求，有助于培育印尼民众对美国的好感，为两国关系发展奠定良好的民意基础，从而增加美国在印尼的影响。此外，印尼的政治转型还会影响到对印尼的民主选举能否发挥作用持观望态度的亚洲国家 ^[31] ，在更大范围内实现美国的道德利益追求。美国在印尼影响力的增加，有助于实现美国的“软”安全 利益。

除上述战略性议题外，美国在印尼还有重要的经济和商业利益。支持印尼完成民主转型并进行经济的结构性改革，有助于恢复印尼经济增长，并使之进一步融入全球经济之中，符合美国的利益。美国的跨国公司广泛涉入到印尼的石油、黄金和铜等矿产开采业以及金融和服务业。美国在东南亚地区面临的其他很多非传统安全问题，如大规模杀伤性武器扩散、环境保护、跨国犯罪、毒品走私、流行疾病传播、海盗掠夺以及人口贩卖等，也都需要印尼的合作。

在印尼正在经历民主转型的情况下，只有通过推动和支持印尼的民主化进程，使之发展成为一个独立、稳定、富强的民主国家、一个能够实行有效治理的国家，美国的这些利益才能最大限度地得以实现。2000年11月14日，时任美国驻印尼大使的罗伯特·S.吉尔伯特（Robert S.Gelbard）在对印尼政府官员、立法机构成员及商界领袖的演讲中指出：“民主和繁荣不但符合印尼的国家利益，它们也同样符合美国的国家利益。民主政府和经济福利在任何地方都是确保国内稳定的有效工具——印尼的安宁可以转化为东南亚乃至亚太地区的更大的和平与稳定。” ^[32] 2005年5月5日，时任美国务院负责民主及全球事务的副国务卿葆拉·多布里扬斯基（Paula Dobriansky）在众议院外交委员会作证时说，有秩序地自由的扩张是遏止由宗教极端主义、不稳定、专制以及恐怖主义造成的安全威胁的最有效的长期力量。除了符合其国家利益外，推进人权和民主制度与美国的国家理想及国际协议也是一致的。美国的传统和普遍的人权标准都承认人的内在的、不可分割的尊严，以及源自这种尊严的权利和自由。政府有责任尊重和保护其公民的这些权利。美国在全球问题上面临着巨大挑战，推进民主可能是最现实的政策，因为与人性一致的是政府的制度。民主的制度可以限制人的本能，给人的最尊贵的意愿以自由。 美国在印尼的道德利益和现实利益追求高度融合在一起了。

[1] The Commission on America's National Interests, America's National Interests : A Report from The Commission on America's National Interests , July 1996,p.13（https://www.belfercenter.org/sites/default/files/legacy/files/americas_interests.pdf）.

[2] The Commission on America's National Interests, America's National Interests : A Report from The Commission on America's National Interests , July 1996,p.15.

[3] Marvin C.Ott,“Southeast Asian Perspectives”,in East Asia and the United States : Current Sta tus and Five - Year Outlook , September 2000（https://irp.fas.org/nic/east_asia.xhtml#rlink05）.

[4] White House, The National Security Strategy of the United States of America , March 2006, p.40.

[5] 参见Prasad,M.Nagendra, Indonesia's Role in the Resolution of the Cambodian Problem ,Burlington:Ashgate,2001.

[6] Winston Lord,“US relations with Indonesia,” U . S . Department of State Dispatch , Sept 16, 1996（http://findarticles.com/p/articles/mi_m1584/is_/ai_18820032）.

[7] John B.Haseman,“National interests and mil-to-mil relations with Indonesia”, Joint Force Quarterly , Autumn 2002, pp.21-22.

[8] William D.Hartung & Jennifer Washburn,“U.S.Arms Transfers To Indonesia 1975-1997”, in European Network Against Arms Trade（ENAAT）, Indonesia : Arms Trade to A Military Regime , Amsterdam,June 1997,pp.25-41.

[9] John B.Haseman,“National Interests and Mil-to-Mil Relations with Indonesia”, Joint Force Quarterly , Autumn 2002, p.24.

[10] Paul Dibb,“Indonesia: The Key to South-East Asia's Security,” International Affairs ,Vol.77, No.4,2001,pp.837-8.

[11] Ronald N.Montaperto,James J.Przystup,Gerald W.Faber,and Adam Schwarz,“Indonesian Democratic Transition: Implications for United States Policy”, Strategic Forum 171, April 2000（https://apps.dtic.mil/sti/pdfs/ADA394721.pdf）.

[12] Frank Carlucci,Robert E.Hunter & Zalmay Khalilzad, Taking Charge : A Bipartisan Report to the President - Elect on Foreign Policy and National Security ,RAND Corporation,2001,pp.49-50.

[13] “Memorandum（from J.Robert Kerrey, Chair, Independent Task Force on Southeast Asia）to the President,”in J.Robert Kerrey & Robert A.Manning ed., The United States and Southeast Asia : A Policy Agenda for the New Administration ,New York:Council on Foreign Relations,2001,p.3.

[14] Catharin E.Dalpino,“Indonesia's Democratic Difficulty: The Center Will Not Hold”, The Brown Journal of World Affairs ,Vol.9, No.1, Spring 2002,p.93.

[15] Jusuf Wanandi,“Islam in Indonesia: Its History, Development and Future Challenges”, Asia Pacific Review ,Vol.9, No.2,2002, p.104.

[16] N.Hassan Wirajuda,“The Democratic Response”, The Brown Journal of World Affairs ,Vol.9, No.1,Spring 2002,pp.19-20.

[17] Bruce Vaughn etc.al., Terrorism in Southeast Asia , February 7, 2005, CRS Report for Congress,Order Code RL31672, p.3.

[18] Bruce Vaughn etc.al., Terrorism in Southeast Asia , February 7, 2005, CRS Report for Congress,Order Code RL31672, p.14.

[19] 参见Zachary Abuza,“Funding Terrorism in Southeast Asia:The Financial Network of Al Qaeda and Jemaah Islamiyah,” NBR ANALYSIS ,Vol.14, No.5,December 2003.

[20] Bruce Vaughn etc.al., Terrorism in Southeast Asia , February 7, 2005, CRS Report for Congress,Order Code RL31672, pp.4-5.

[21] Marvin C.Ott,“Southeast Asian Security Challenges: America's Response?” Strategic Forum , No.222,October 2006, p.4（https://www.files.ethz.ch/isn/46275/SF222.pdf）.

[22] Catharin E.Dalpino,“Indonesia's Democratic Difficulty: The Center Will Not Hold”, The Brown Journal of World Affairs ,Vol.9, No.1, Spring 2002,p.93.

[23] Kivimäki, Timo.“Can Development and Democratization Address the Root Causes of Terrorism in Southeast Asia?” The Pacific Review ,Vol.20, No.1,2007,pp.49-73.

[24] Jennifer L.Windsor,“Promoting Democratization Can Combat Terrorism”, The Washington Quarterly , Vol.26,No.3,2003,p.43;Banyu Perwita,“Terrorism,Democratization and Security Sector Reform in Indonesia,” IRU Indonesia Research Unit Working Paper Series , Vol.1, No.9（December 2005）, p.70.

[25] Paul Wolfowitz,“Active Engagement: U.S.-Indonesia Relations”, An Interview by Jaideep Singh,Washington D.C.,7 April 2002, The Brown Journal of World Affairs ,Vol.9,No.1,Spring 2002, p.4.

[26] White House, National Strategy for Combating Terrorism , September 2006, p.9（https://www.globalsecurity.org/security/library/policy/national/nsct_sep2006.pdf）.

[27] Evelyn Goh,“The Bush Administration and Southeast Asian Regional Security Strategies”, in Robert M.Hathaway & Wilson Lee ed., George W . Bush and East Asia : A First Term Assessment ,Washington,D.C.:Woodrow Wilson International Center for Scholars,2005,p.188.

[28] Elizabeth Economy,“China's Rise in Southeast Asia:Implications for the United States”, Jour nal of Contemporary China , Vol.14,No.44,August 2005, p.425.

[29] Dana Robert Dillon,“New U.S.-Indonesia Relations: From Myth to Reality,” Backgrounder # 1439,May 11,2001（http://www.heritage.org/Research/AsiaandthePacific/BG1439.cfm）.

[30] Samantha F.Ravich,“Eyeing Indonesia through the Lens of Aceh”, Washington Quarterly , Vol .23,No.3, Summer 2000,pp.7-20.

[31] Nicole Gaouette,“Indonesians kept waiting for election result Suspicions of fraud taint a historic election before there's evidence, raising expectations for protests”, Christian Science Monitor , Jun 11, 1999,p.7

[32] Robert S.Gelbard,“U.S.and Indonesia Common Goals”, International Herald Tribune , November 20,2000. j3WQSTWULftboeAvDUIchOdLkXJtyiG64p3kxRfDx8aONQha1tVB7gszkyvpB4dR