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从国外政府对国有企业的功能定位看
，一直以来西方市场经济国家基本上将国有企业定位于解决市场失灵、弥补市场缺陷。但是一些研究表明，越来越多的西方市场经济国家也倾向于将国有企业功能定位于支持国家经济和战略利益。根据OECD组织2018年的报告，
阿根廷、智利、芬兰、德国、比利时、捷克、爱沙尼亚、匈牙利、爱尔兰、立陶宛、荷兰、韩国、挪威、波兰、葡萄牙、希腊、拉脱维亚、斯洛文尼亚、立陶宛、瑞典、瑞士、加拿大、以色列、意大利、日本、墨西哥、新西兰、斯洛伐克、土耳其、英国30个国家将国有企业功能定位分为以下几个方面：（1）支持国家经济和战略利益；（2）保证国家持续持有国有企业产权；（3）提供特定的公共产品或者服务（确认市场不能提供相同的商品或者服务）；（4）从事“自然”垄断的业务活动；（5）在市场监管不可行、效率不高的情况下，建立或者维持国有垄断（或者寡头垄断）。
如图1-1所示，调查表明，这30个国家中有15个国家将国有企业基本功能定位于支持国家经济和战略利益，11个国家将国有企业功能定位于提供特殊公共物品或服务。也就是说，有一半国家将其国有企业功能定位于服务国家经济和战略利益，而不仅仅是提供公共物品等弥补市场失灵的功能。国家战略一般是指在一定阶段内一个国家发展的方向、目标和主要方式，许多国家在不同发展阶段针对不同领域都会提出其发展目标，实质上就是国家战略。政府为发展国家生产力和竞争优势，在基础设施、公共服务、工业体系、国际贸易、技术升级、产业发展、能源资源、国防军事等多方面都会提出相应的目标、政策和行动。为了实现这些目标，除了出台一系列财政政策、货币政策等之外，往往还通过国有企业直接推动目标实现。从发达国家的历史来看，国有企业一直都发挥了重要的战略承载作用，比如落实产业政策和经济赶超战略、弥补市场失灵、保障经济安全等。
在发达国家，国有企业承载的国家战略的使命一般包括以下几个方面。第一，公共服务提升战略。公共服务及基础设施领域存在潜在的市场失灵，不完全具备民营化条件，因此多由国有企业承担相应职能。以法国电力公司为例，在2005年10月上市前与政府签订的《公共服务合同》中，政府明确提出要求“保持电价低廉”“保持电价稳定”“让最拮据的居民都能用上电”三项要求，法国电力公司则承诺将保障电力供应的安全和发电设施的安全、保障弱势群体用电、加强输配电网投资等。第二，产业结构升级和产业组织调整战略。产业结构升级和产业组织调整需要提出产业结构长期规划、选择与培育主导产业、保护幼稚产业，从而促进主导产业振兴并进一步促进产业结构优化升级。例如，日本致力于在第六代通信技术上取得先导优势，于2020年4月和6月先后发布全球首个以6G 作为国家发展目标和倡议的6G 技术综合战略计划纲要和路线图。日本电报电话公司从2018年左右便开始积极布局6G 技术研发，尤其是在150GHz 频段芯片及设备的开发领域提前部署，助力本国提升国际标准主导权。2019年10月，公司成功试生产出通过光运行的芯片，能耗只相当于传统芯片的百分之一，同时通过与索尼、英特尔合作加速芯片量产进程。第三，科技创新研发战略。美国是在工业化中后期长期将科技创新作为国家经济发展战略的代表国家，综合采用研发资助、低息贷款、贷款担保、政府采购等措施，对通用技术研发、高技术创业、先进技术产业化、科技成果转化以及小企业创新服务体系建设等市场失灵的领域发挥作用，以巩固提升美国的综合竞争优势。早在20世纪50年代，美国联邦政府就开始对半导体技术研发及产品改善进行大规模投资。根据美国国防部报告，美国联邦政府以直接和间接的方式对半导体技术研发的资助约占该产业研发投资总额的四分之一，美国联邦政府为提高半导体技术水平和改善产品质量的直接投资额大致相当于当年半导体行业总产出的20.54%。第四，全球资源整合与利用战略。由于资源在全球范围内配置，商品、货物和劳务在全球范围内交换，基于全球地理空间内整合和利用资源有利于打破要素禀赋差异所形成的比较优势。例如日本政府十分重视全球资源的整合与利用，通过政府金融机构和大型商业银行为本国跨国公司提供各种形式的优惠贷款和资金支持。日本政府给银行提供充足的资本金、准备金和营运资金及稳固的业务融资渠道，这些低成本的资金来源既规避了有关补贴的国际规则，又有利于防范风险，而且政府还给予政策性银行免税优惠。
图1-1 不同国家的国有企业功能定位
注：①支持国家经济和战略利益；②保证国家持续持有国有企业产权；③提供特定的公共产品或者服务（确认市场不能提供相同的商品或者服务）; ④从事“自然”垄断的业务活动；⑤在市场监管不可行、效率不高情况下，建立或者维持国有垄断（或者寡头垄断）
资料来源：OECD（2018）: Ownership and Governance of State-owned Enterprises: A Compendium of Nations Practices。
从发达国家实现国家战略的经验来看，国有企业承载国家战略使命是一种普遍现象，在发达国家历史上发挥了重要的战略作用。国家战略实施和企业商业考虑不是矛盾对立的关系，发达国家政府一般通过向企业提供资金支持、税收优惠、采购便利、技术信息人才支撑等方式来帮助企业实现国家战略，弥补企业因承担国家战略的经营行为而可能发生的亏损。发达国家政府还通过“一企一法”明确监管事项、监督考核企业表现、基于业务合作关系引导企业等方式来引导企业有效落实国家战略。