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政府帮助建立知识公地。知识经济越来越成为全球经济的重要组成部分，产生创新的前期投资非常高昂，如果创新活动没有带来相应的回报，创新和创造性成果的供给就会不足，市场上的创新活力就会低下。但过度强调知识的排他性，则会使知识积累扩散低于社会最优水平。当“学习”日益成为发展的基础，静态社会逐步转变为促进增长和发展的“学习型社会”时，政府采取有效的措施促进知识更自由地流动，创造知识公地、扩大知识公地就成为加速创新增长的重要政策措施，以及成为发展中国家追赶发达国家的重要政策工具（Stiglitz& Greenwald, 2014） [11] 。无论从供给还是从需求角度看，都要承认创新的多样性和市场及要素的异质性，并重视它们的相互影响作用。采用知识公地模式能够更有效地加速产业集群的知识传播，推动基础知识走向产业化。当技术具有强大的正外部性时，赋予其强排他性显然不利于其充分扩张，而应当建设好公地以扩大其外溢效应。在面对一个相对开放的知识开放空间时，产业链的上下游企业共享族群的通用技术，企业间形成一个知识公地，在快速膨胀的产业中共享通用技术的知识外溢。随着族群不断扩大，族群内部公共知识也不断增加，公地效应不断扩大。在保证合规合法的前提下，产业群之间的知识扩散与分工协作形成良性循环。
赖克曼等（Reichman et al., 2008） [12] 指出，一些规定可以作为国家创新战略的一部分。第一，当某种前沿科技被专利化后，如果要用到这些科技或平台，国家可以考虑实施“研究豁免”，或者政府可以为这类技术设置非排他性许可（non -exclusive licence）。第二，利用“必要设施原则”（essential facilities doctrine）将重叠的专利汇集在一个关键平台上。根据“必要设施原则”，一些需要继续研究的关键设施，知识产权持有者不能设置障碍。对于广泛的新技术，诸如纳米技术、电子工程等，“必要设施原则”有助于减少创新受阻的问题。一方面，由于研发部门中存在外部性（巨人的肩膀），政府应该向私营企业的研发活动提供补贴，同时对高校等公共研发部门的基础科研项目加大支持力度；另一方面，政府应当加强知识产权保护以激发创新的内在动力，同时改进本国为获得世界其他地区的现有知识的体制性安排。
发展中国家应该努力将公共资助的研究成果为公共所用。因此，国家关于创新的法律应该考虑以下几种可能性。第一，政府应保留全部由公共资助的发明成果（甚至应包括获得了部分公共资助的发明成果）的使用权，并允许他人使用，这对医学重大突破或基因检测平台之类的敏感技术尤为重要。第二，如果获得了公共资助的研究申请专利许可，政府应倾向于授予非排他性的许可，确保其公共属性。第三，如果许可阻碍或限制了公共利益目标，政府有权推翻或取消这样的许可。第四，当获得了公共资助的产品想要实现市场化时，政府应该保留相应的权利，使消费者能够以合理的价格获得该产品。需要再次强调的是，这一点对于医学的重大突破是至关重要的。第五，政府可以创立奖励基金，以解决第一次复制的成本问题，并确保公众能够以边际成本购买该奖励资助的产品。
政府参与公共知识创造与降低创新风险。大学是区域产业集群生成的重要因素。豪斯曼（2012） [13] 研究了高校在地方经济发展中的作用，发现以1980年 Bayh-Dole法案通过为节点，大学对区域经济发展有重要影响，特别是大学里与该区域产业关系密切的学科，对该区域的经济发展发挥了重要作用；大学为新公司的产生也提供了广泛便利。创新创业企业可以共同塑造地区经济的命运，20世纪60年代，西雅图和底特律的经济都是以大型企业为主导，它们分别拥有波音和通用这样的大公司，也都经历了随后的就业水平下降。今天的西雅图是繁荣的，而底特律却是衰退的。这是因为西雅图既有以比尔·盖茨等人为代表的本地企业家，也吸引了外来企业家，他们共同形成了企业家群体。由此出发，地方性创新政策要解决的关键问题是，如何形成本地不断成长的企业群体，产业集群则被认为是实现这一目标的政策工具。马祖卡托将知识类型分成两类，一类是基础科学，另一类是应用科学。应用科学类多发生在垄断竞争市场的企业间，企业不断寻求创新申请专利的过程实际上就是垄断竞争下分工创新的表现。在基础科学内生化变成产业族群的增长动力后，产业链内部享受大量的公共性知识分布，逐步增加主导产业知识的供应量，在不破坏知识产权的排他性的条件下，最小化知识自由流动的障碍，同时在每个细分行业中高度竞争，形成既有良性竞争又有公共知识效率最高的知识公地。
政府与创新网络建设。新技术早期阶段，知识的隐性程度高，公司和个人很大程度上受益于地理邻近（Audretsch et al., 2005） [14] 的因素。在地理空间上的邻近有助于企业行为主体之间进行面对面的交流，促进隐性知识的传播，从而推动创新，促进了产业集群的产生。产业集群内可以容纳大量中小企业，这有助于形成发达的生产和技术网络，形成分工精细的供应链体系。借助于产学研网络，通过知识交流、学科交叉、产业融合等途径，产业集群可以提高创新效率，营造创新环境。深圳从最开始搭上全球信息化的快车，依靠大量民间中小型企业形成集群，进一步嵌入全球价值链，逐渐从垂直分工演变成大量的细分行业横向分工。我国很多全球产业链集群在组织特征上，往往呈现出分散化、无关联的趋势。集群中的企业虽然较多，但是大中小企业之间的联系不够紧密，企业经常是按照邻近空间集聚，而不是按照产业链的上下游关系来耦合和聚合。为此，提升产业集群质量可以关注以下两个方面。一是从纵向企业之间的固有技术经济联系看，要对集群内处于同一条产业链的企业，进行大规模资产重组或业务整合，用产权联系形成紧密的纵向一体化大型企业；或者用外包合约方式，形成业务上具有紧密联系但产权上具有纵向非一体化特征的企业群体。二是从横向企业的产品具有差异性与相似性的角度看，可以多途径、多渠道、多办法引进不同所有制类型、不同规模、不同国家和地区的企业来集群集聚，以便相互竞争、相互学习，提升集群的发展水平。
产业政策是否有用？如何有用？一直是学界讨论的重点。产业政策必要与否以及如何施为，不仅是中国的问题，也是一个全球性的问题。新发展主义一直是支撑产业政策意识形态的主流。转型前的新发展主义，又称传统发展型国家理论，理论建构以“国家自主性”的概念为核心，即考察政治领袖和经济技术官僚组成的发展型政府是否能超越利益集团的短期利益追求，高瞻远瞩地制定出正确的发展战略，扮演好经济“领航员”的角色。之后以发展政治学和发展社会学研究领域为重，其核心是为发展型政府（the developmental state）或政府主导型发展模式（state lead development model）提供学理依据。转型前的新发展主义理论以特殊类型政商关系为考察重点，以解释发展型政府产业政策的成功施为；而转型后的新发展主义则以制度多样性为考察重点，以分析发展型政府在能力建设和知识积累上对产业升级发挥的积极作用。新发展主义学者进行了自我修正，进一步探究是否存在制度化的管道，可以让政府将其发展战略与政策渗透并落实到社会和企业之中，以及政府官员是否能以“鞠躬尽瘁死而后已”的方式实施产业政策。这种特殊的政商关系，被彼得·埃文斯（Peter E. Evans）概括为“嵌入型自主性”。埃文斯（1995） [15] 的《嵌入型自主性：国家与产业转型》，以韩国、印度和巴西为案例，以政商关系为核心分析了产业政策在推动产业发展和升级中成功的经验和教训，达到了新发展主义或发展型政府第一波理论发展的顶峰。
平卡斯（Pincus, 2009） [16] 认为，辉格党联盟领导的光荣革命有着极为明确的扶持制造商或者说工业化的目标，为此，他们创立了英格兰银行，通过运河与收费公路促进了交通运输部门的发展，改造了税收体制，调整了商业政策。《棉布法案》只是这一系列政策的组成部分之一，而这批政策或许是世界上最为成功、影响最深远的产业政策之一，堪称“产业政策之母”。格林沃德与斯蒂格利茨（1986） [17] 建立了“格林沃德-斯蒂格利茨模型”（Greenwald Stiglitz Model）。根据该模型的推演，如果没有来自非市场力量的干预，市场通常不能产生帕累托最优的结果，同时会引致诸多新古典教科书没有阐明的“非传统型市场失灵”现象，即在垄断、外部性和公共物品之外的市场失灵。斯蒂格利茨的信息不完全假设和信息不对称假设应该同时应用于市场和政府行为的分析中。对此，诺思评论道，在很多情况下，政府的所作所为是建立一系列游戏规则或制度，关键在于什么情况下政府行为导致了那些有利于经济成长的制度（简称“好制度”）形成。斯蒂格利茨着重解说了信息经济学关于市场失灵的发现：（1）创新活动（无论是模仿性的还是自主性的）具有很强的正外部性，以致在某些情况下成为全行业的公共物品，导致企业的创新行动减弱；（2）信息搜集和扩散也具有公共品的性质，因此单纯依靠市场机制的运作难以充分提供；（3）新兴产业在初期发展阶段存在市场不足甚至市场缺失的情形，不仅涉及其自身产品市场，也涉及相关投入品市场。因此，一方面，为了推动新兴产业的发展，非市场力量需要在创新激励、信息提供和市场发育方面发挥一定的积极作用，而政府干预就是最为重要且显著的非市场力量；另一方面，产业政策在施政方式方面也有必要进行创新，最为关键的是，如何辨识产业发展中的非传统型市场失灵，并找到适当的方法来弥补并矫正市场失灵。
斯蒂格利茨与布鲁斯·格林沃德（2014） [18] 提出“学习社会理论”，为包括产业政策在内的积极政府干预主义奠定理论基础。“学习社会理论”有三个出发点：（1）贫富国家的基本差别不在于资源之差，而在于知识之差；（2）发展中国家发展速度是填平知识鸿沟速度的函数；（3）知识生产和传播的机制有别于普通产品。为了促进学习，政府干预有可能弥补市场不足、矫正市场失灵，其具体作为的空间如下：一是产业政策与贸易政策：将有助于在产业范围内促进知识积累和扩散；二是财政和金融政策：产业政策的实施需要抓手；三是投资政策：政府补贴投向知识的生产和扩散；四是知识产权制度建设：为知识发明者、生产者和扩散者提供正向激励。菲利普·阿吉翁（2012） [19] 对此点评：（1）产业政策的“挑选赢家论”缺乏根据；（2）传统产业政策具有极大的俘获和寻租风险；（3）产业政策的重点在于促进知识溢出；（4）产业政策与竞争政策的融合是至关重要的。
罗德里克（Rodrik, 2009） [20] 提出，产业政策的必要性与两类关键的市场失灵相关，一类市场失灵涉及信息外部性，即有关创新失利的信息实际上是一份宝贵的公共物品，可以让其他市场主体减少无谓的冒险；另一类市场失灵涉及协调外部性，即新兴产业活动只要具有规模经济、投入专用性和产业链的整合性，那么对大规模投资活动加以协调就具有社会效益。罗德里克区分了两种产业政策的认知和实践模式：战略选择模式和政策过程模式。在战略选择模式中，施政目标是选择战略性产业，占领经济制高点；施政焦点是对战略选择的社会经济后果进行分析；施政手段包括庇古税、税收优惠、政府补贴或保护主义措施（关税与非关税保护）等。在施政过程模式中，施政目标是政府与企业进行战略合作，发现产业发展的机会和成本；施政焦点是设计正确的政策过程和治理模式；施政手段包括协商、沟通、咨询、学习。罗德里克提出，看待产业政策的正确方法是把它视为一个发现的过程，即企业与政府共同发现潜在的机会和成本，并参与战略合作的过程。在罗德里克看来，既然不再着重于“挑选赢家”，任何一个经济体要搞好产业政策，关键在于以下三点：（1）嵌入：政府与企业界建立制度化的合作伙伴关系，政府既不是高高在上、高瞻远瞩的独立的政策制定者，也不是受到特定产业利益集团俘获的租金设置者，而是能在这两者之间行事的协调者；（2）激励：政府必须对锁定的产业同时给予“胡萝卜加大棒”，一方面要提供支持，另一方面要将企业所得到的政府支持与某种可度量的绩效指标联系起来，并且明确失败标准和终止条款；（3）问责：政府的问责机制必须健全，因此产业政策的公开透明是重中之重。
合意的创新政策有利于企业创新蜂聚。有效的市场与合理的企业行为不一定就能实现社会利益最大化，还需要有效的公共政策来防止市场失败。政府通过一系列措施使得社会利益超越简单的物质资本数量积累，加强教育、基础科学以及公共技术平台建设，推动知识扩散和知识专利产权化等公共政策，支持非共识创新，改变调整价格信号，从而推动企业在市场竞争中优胜劣汰，实现新兴产业对劣势产业的创造性毁灭；与此同时，还要清晰界定政府与市场的边界，企业是主体，法治是前提，政府是保障。尊重市场选择，建立法治规范，以市场竞争为导向，以政府公共服务为保障，鼓励公平竞争，激励创新，有利于企业创新蜂聚。
[1] Solow R. M.,“A Contribution to the Theory of Economic Growth”, Quarterly Journal of Economics , No.1,1956, pp.65 -94.
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[5] Young A. A., “Increasing Returns and Economic Progress”, Economic Journal , Vol.38, No.152, 1928, pp.527 -542.
[6] 斯密定理：通过分工促进经济增长。斯密通过对制针企业研究得出，只有当对某一产品或者服务的需求随着市场范围的扩大增长到一定程度时，专业化的生产者才能实际出现和存在。
[7] 菲利普·阿吉翁：《寻求竞争力：对中国增长政策设计的启示》，《比较》2014年第5期。
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[18] Stiglitz J. E., Greenwald B. C., Creating a learning society : A new approach to growth , development , and social progress , Columbia: Columbia University Press, 2014.
[19] Aghion Philippe et al.,“Industrial Policy and Competition”, American Economic Jour nal : Macroeconomics , Vol.7, No.4, 2015, pp.1 -32.
[20] Rodrik D.,“Industrial Policy: Don't Ask Why, Ask How”, Middle East Development Journal , No.1, 2008, pp.1 -29.