下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
明代临安府东南部众多土司之间有着千丝万缕的联系，该地区与安南接壤。康熙四年（1665年）十一月，云南迤东土酋被吴三桂平定。次年二月，清政府下令诏免迤东被贼州县新荒钱粮。 [1] 清政府在积极探索如何安抚与治理叛乱后的迤东地区。在王朔等土酋之乱时，牵涉到八寨、教化、枯木、阿雅、维摩、王弄山等地众多土司。如何割断众多土司之间的联系，并防范安南国侵扰，使中央王朝的统治能够深入基层管理，是清政府面临的最棘手问题。其实早在顺治十八年（1661年）六月，清政府就曾尝试以行政区划方式瓦解土司势力，“编枯木、八寨、牛羊、新县李日芳、李大用等四处隶蒙自县” [2] ，但是由于土司势力过强，彼此联系紧密，蒙自县的管辖鞭长莫及，行政权力无法向滇南继续深入，只能另以新置。吴三桂亲自领兵平叛，对该地区情况十分了解。
康熙五年（1666年）八月，吴三桂上奏：“滇东诸酋削平，臣议改设流官，建置开化一府，永定一州。所有开化府请设知府、同知、经历、教授各一员。” [3] 经朝廷反复合议，次年（1667年）准以“以教化、王弄、安南三长官司地置开化府，隶云南布政司” [4] 。府治在今云南文山市驻地开化镇。 [5] 但三长官司地辽阔，仅靠一府级政区难以管辖众多土民，必定要以县级政区辅之管辖。县级政区是中国行政区划体系中最为稳定的一级政区，也是封建时代皇帝直接任命行政官员的最低一级政区。 [6] 但中国古代县级政区并非随意设置，要考虑众多因素。首先，县治位置必须考虑设在县境内及与上级政府之间的交通要道上，以便于人员和物质输送、赋役征集及治安管理。若人口过多、赋役征集量过大、治安条件太复杂，中央王朝就要考虑分设新县或调整县辖境。其次，设立一个县级政府需要有一系列配套设置，要有必需的官吏、士兵、衙署，建立城池和相应的交通运输设施，日常运行也需要大量经费，所以县的设置和维持必须考虑行政成本，并非设得越多越好。有些人口过少、太穷或治所太偏僻的县往往会被撤并。可见，在设府之初，清廷并未考虑到这些因素。
开化府管辖地区皆为少数民族，地理环境复杂，是典型的喀斯特地貌区，少数民族呈散杂居分布居住，没有大量汉族移民进入，坝区与山地并未得到有效开发，人口不集中，导致行政管理十分不便，并不具备设置县级政区的条件。开化府设立后，“因教化、王弄、安南三长官司地暨牛羊、新现、八寨、古木、维摩、陆竜等处编为八里，改教化司为开化里，安南司为安南里，王弄司为王弄里，八寨司为永平里，牛羊土司为东安里，陆竜、新现为乐农里，维摩为江那里，古木司为逢春里” [7] 。在府级政区下置开化、安南、王弄、永平、东安、乐农 [8] 、江那、逢春八个里，每里领有最少85个村寨，最多201个村寨， [9] 显然与内地“府—县”层级不同。但“府—里—寨”行政管理方式，是适应了边疆少数民族地区的特殊形势，不仅有利于中央王朝管理西南边疆，还能笼络少数民族头人，以此加强对三长官司辖地治理。
广西府属维摩州，与开化府北部接壤，明代以来均为土官世袭管理。明朝改土归流后，归广西流官管辖，但“未尝一人入其中”，因此，维摩州“土官世袭。州城，系土城” [10] 。崇祯四年（1631年），普名声叛乱所占，“钱粮皆其办纳”。开化府设置后，朝廷为避免普氏势力侵入该区，进一步化解普名声势力，议设三乡县以试图控制。因此，康熙八年（1669年）将维摩州废除，将维摩州一分为三，以其地析入广西府、开化府、广南府分而治之。但地方官员踏勘后，认为三乡县“地势卑恶，非营建之区” [11] ，又被普名声势力控制，康熙九年（1670年）复将三乡县并入广西府师宗州管辖。
康熙六年（1667年）开化府设置及随后一系列行政区划调整，尤以“府—里—寨”特殊政区设置，消弭了开化府潜在的不安稳因素，“自开设以来，萑苻无警，则控制之道得也” [12] ，基本达到外控安南、内制土夷的效果。
都城是国家出现后的产物，是一个国家或政权的政治中心，也是向全国发号施令的地方，被视为一个政权的象征。 [13] 中国地级城市，虽不像都城那样是经过精心选址和规划的，但在平面布局上也有诸多特点。马正林先生曾总结古代中国内地城市特点：第一，衙署在地方城市中占据着重要的位置，是诸回籍贯所在地，往往占据有利地形或位于城的中部，居高临下，便于居中指挥；第二，县级以上的城市都分布在水陆交通干线之上，且多数在河流的沿岸；第三，城市的街道多呈“十”字、“井”字或“丁”字形，为东西、南北走向；第四，居民区多为方形或矩形；第五，城市平面布局多按功能分区，有官衙区、手工业区、商业区、文化区、园林区、居民区等，例如官署区、市场区、文庙、居民区，是县级以上城市都必须具备的基本特征；第六，交通干道多呈辐射式，由城区向四周放射。 [14]
边疆少数民族地区与内地有所差异，在土司管辖地区通常是没有筑城的，以“栅”代之，即以木杆围成排栅，内不设公署。改土归流后，一方面国家派遣内地流官前往进驻管理，另一方面国家会仿照内地城市规格布局，于当地筑城、挖池，设衙署、建学庙，并配以社仓、常平仓、养济院、育婴堂等公共福利机构。流官才能在当地正常开展工作，保证各项设施良好运转，维持地方社会安定。瞿同祖先生曾指出，清代州县官的责任是要确保交通干道和重要桥梁的状态良好，还有城墙和官有建筑（衙门、府库、粮仓、监狱和官建寺观）也必须修缮良好。 [15] 总之，州县官作为地方基层父母官，既要建立各项设施，还要保证其通畅良好。
城池，是指城墙、城濠及相应一些配套设施所组成的用于对治所防御的系统，城池是行政区划发展最明显的标志之一。陈正祥先生曾论道，“中国城的发展，受政治的影响最大，军事防御次之；商业和交通等的需要，都只是陪衬的” [16] ，且“绝大多数是方形的” [17] 。中国古代新置行政区划必有治所，治所周围筑有城池，后有公署、仓库等配套设施建设，即设治必筑城。因此，城池是改土归流后最先设置的建筑系统。
开化府，“旧无城”
[18]
。康熙六年（1667年），改流筑城。次年，“知府始筑土为垣，覆木为檐，楼橹悉备，周四里三分，以盘龙河为池”
[19]
。此城依山而建，“城北凤凰、六诏为郡镇山”
[20]
。刘
以盘龙河为临河的有利条件，于康熙十年（1671年）开凿歧渠，以灌田利民。
[21]
古时政区治所城墙发展一般由无墙到土墙，再到砖石墙。大多为夯土而成，但边地要塞及战略重地，则选用石及其他材料。
[22]
从自身防御性角度来说，砖石墙不像土墙那样易于倾圮，遇战火、洪水等灾难时，砖石墙更能有效保护自身，能更好保护城内居民，但其建造成本更高。府级政区治所城池一般规模较大，标准较高，其建造在当时来说是一项大工程，往往是官、民、兵等社会各界、各种力量的一次较集中投入。
[23]
开化府城初筑时，就是由“知府刘
、同知姚明文燮、通判万伟同建”
[24]
，当然众多民、兵也会参与修建。与同时期云南其他府级政区治所城墙相比，开化府城并不算小，但限于成本原因，没有建造砖石城墙。直到乾隆八年（1743年）安南国内乱，危及开化府，云贵总督张允随提请改筑砖石城，内称：
近年以来，该国内难相仍，黎、阮、武、莫诸族竞起称兵，奸民乘机窃发乱靡有定，三歧、安北、宣光、干塘、洪水、保乐、安边一带已为贼巢，此数处距开化边界，远者二三百里，近者百数十里不等，边防在在俱关紧要。
（开化府）在建置之初，一切规制俱从简略，千里雄疆，仅筑土城一座，周围五百六十四丈五尺，高不及一丈，厚不及三尺，覆木为檐，有茅茨而无雉堞城基，四面皆临溪河，仅西南一隅，可通陆路。城内地势狭窄，学宫、城隍祠以及三营守备，衙署与仓廒，军器火药局库皆在城外，自建筑至今，历七十余载。土性浮松，加以风雨剥蚀，日就单薄。虽地方官岁岁派夫粘补，然东修西塌，徒费民力，无益边防。请将开化府城增其式廓，易建砖城，添置雉堞、城楼炮台等项，以资捍卫。 [25]
由于涉及边疆安稳，随即得到乾隆帝批准。 [26] 乾隆十年（1745年），城墙“易以砖”。 [27] 此次增筑开化府城池，可谓焕然一新。首先，康熙初改流设府后，限于成本原因，“一切规制俱从简略”，并未仿内地城池格局筑城，仅“筑土为垣，覆木为檐”，且城内地势狭窄，“学宫、城隍祠以及三营守备，衙署与仓廒，军器火药局库皆在城外”。以至历经七十余年后，“土性浮松，加以风雨剥蚀，日就单薄”。砖石城改筑，不仅较前更为坚固，还有城楼、炮台各四个， [28] 能有效抵御边界纷争和外界滋扰。
其次，城墙厚度及周长扩展，城内面积大幅增加。筑城初，府城“周围五百六十四丈五尺，高不及一丈，厚不及三尺”，增筑后，“长七百二十八丈，高一丈八尺，周围四里一分”。 [29] 若以一丈3米、一尺0.3米计算，则改筑前开化府城周长约为1693.5米，高3米，厚1米。改筑砖城后，长增至2184米，高5.4米。若以古代中国“城周不满5里，数量最多；全国多数的县城，特别是在边区的，周围概小于5里” [30] 的标准，其规制基本达到内地城墙的标准。
最后，城门增加名称，东曰钟秀，南曰薰阜，西曰威远，北曰望华。 [31] 中国古代城门的数量，视城的规模行制、行政等级及商业、交通等情况而定。普通的城，特别是县城，只有四个城门。而府城和州城，常开有较多城门。城门常取文雅的名称。 [32] 例如，“钟秀”“薰阜”“望华”是把城门所临对的涵容风光景致进行抽象和概括后而命名；“威远”则反映统治者的思想目的、意识倾向和价值标准等，均被寓于城门名称之中，体现了封建统治者希望地方长治久安、忠诚奉上、守土拓疆及大民族主义的思想，兼有对地方民众思想进行教化的功能。此外，帝制时代的政治意象中，城墙是国家、官府权威的象征，是一种权力符号，营建城壁楼橹，有助于树立官府的权威，凝聚民心，最终达到稳定统治秩序的目的。 [33] 因此，乾隆八年（1743年）对开化府城池修缮后，“自此岩疆重镇，永固金汤矣” [34] 。
知府作为一府最高行政长官，其府公署“在城南门内，向南”，位于城中心偏南，靠近南门。改土归流后知府刘
初建，“土阶茅茨，仅蔽风雨”，不具备处理公务的条件。康熙二十三年（1684年），知府石文晟续修，“建大堂、二堂、驻防、后楼并花厅各三楹”。三十七年（1698年），知府张仲信“建大门、二门并两厢书房、吏房”，后历任知府随增随修。至乾隆二十三年（1758年），府署已建成“大门三间、鼓蓬二间、仪门三间、土地祠一间、官厅一间、大堂三间、两廊书办房班房十四间、二堂三间、三堂三间、厨房三间、茶房一间、船房五间、书房三间、库房三间、后楼三间、陪房三间、上住房五间、左右陪房二间、下住房五间、花厅三间、箭厅三间、马王庙三间”
[35]
。除具备办公职能外，还有住房、书房、茶房、箭厅等就寝、消遣、练武场所。
雍正八年（1730年），开化府设附郭文山县，与府同城，其规模较知府署小，县署在西门内，由旧府通判署改设，“大门三间、仪门三间、大堂三间、二堂三间，驻防、厢房、内外书房三十三间，土地祠一间”。与其配套的有位于其右的典史署，设“大门一间、大堂三间、土地祠一间、住房三间、班房三间、监舍六间”。 [36]
除知府公署外，还有作为佐贰官的府同知署，“在府署右”，与县署规模相当，为康熙六年（1667年）改流后所设。康熙三十二年（1693年），府同知柯邓枚捐修“二门、大堂、住房、客厅”。后历任同知随时增修。至乾隆二十三年（1758年），有“大门一间、仪门三间、大堂三间、二堂三间、上住房三间、左右陪房六间、库房三间、大书房三间、厨房三间、书办房四间、班房三间” [37] ，规模建制比知府署简陋，仅有办公、休息场所。
教授、训导主管一府文教，是国家在基层传播儒家文化的重要途径。雍正《云南通志》载：“教授、训导署，俱在东门外学宫左。” [38] 因此城池图上并未体现该公署形制。教授署始建于康熙三十二年（1693年），由同知柯邓枚建“大门一间、大堂三间、坐房三间、书房一间、厨房一间”，至乾隆二十三年（1758年）仍旧。训导署始建于康熙三十四年（1695年），在新街书院旁，由知府李锡捐建。次年（1696年），训导张联贵移建于教授署旁，并捐建“大门一间、坐楼三间、厨房一间” [39] 。此外，城东南角还设有文庙，配有正、副学署一个，是以办学为宗旨的将学习儒家经典的学校与祭祀孔子礼制性的庙宇相结合的国家行政教育场所与祭孔场所。府城南桥外大兴寺内还设有讲约所， [40] 乡约定期对当地民众举行宣讲《圣谕广训》，作为国家向基层民众传达圣训之地。
此外，还有审问及关押犯人的司狱署。司狱署“在安平署楼门内东首。大门三间、群房三间、土地祠一间、仪门一道、花厅三间、茶房一间、大堂三间、二堂三间、宅门一道、住房五间、厨房一间，共二十三间。监狱一座，在楼门内西首。虎头门一道、更房一间、女监一所、内监门一道、监神堂一间、散监二间、药王殿一间、监房三大间” [41] 。以上俱系道光元年（1821年）同知周炳督捐建，因此乾隆开化府城池图上并未反映出来。同知署初建之时并不与知府同城，而是设在了开化府南部与安南接壤的马白关，由于马白关是滇东南最重要的关隘之一，可以直通安南，同知驻此“督捕水利关防，专管边务”。因此，同知驻马白关更多的是管控隘口，兼有军事防务的职能。 [42]
中国古代就出现了丰富而独特的慈善思想和实践，明清时期是传统慈善事业发展的高峰。育婴堂、养济院、常平仓、社仓等公共福利机构在清代各府州县基层社会多有设置，推动了传统中国慈善事业的发展。
育婴是指对父母无力养育或遭遗弃的婴孩进行抚养与资助的慈善行为，育婴堂就是专门从事育婴活动的机构。养济院，或称普济堂、留养局，是在清代每个州县都设有的济贫机构，孤寡老人、残疾人和穷人可得到住宿、衣食供应和医疗救助。二者性质类似。州县官有责任按照当地规定名额收留照顾这几类人。 [43] 从全国范围来说，以顺治二年（1645年）创办的太仓州育婴堂或顺治十二年（1655年）创办的扬州育婴社为最早， [44] 对清代育婴事业影响最为深远的当数雍正二年（1724年）谕旨， [45] “行文各省督抚，转饬有司，劝募好善之人，于通都大邑人烟稠集之处，照京师例，推而行之” [46] 。此后育婴事业在全国范围逐渐推广。
云南育婴堂始建于平定“三藩之乱”以后，在云南巡抚王继文倡导下设立。《滇南育婴堂碑记》提及：
滇之民固朴而纯，而贫夫妻子往往有弃子女勿育者。夫父子至性也，生死至切也，人孰无心，而忍于割父子至爱，忘生死之？观其殆有大不得已而隐衷无告者乎？是可以哀已。且以婴儿之甫具生机，旋归死路，道旁狼藉，宛转咿唔，保赤子之谓，何而顾使黄口罹此惨毒也，抑或又可伤已。使于此而膜置之，其何以慰天地帝王之心乎？此育婴堂之由亟亟也。 [47]
清初“三藩之乱”平定后，云南社会经受战争蹂躏，经济发展滞后，人民流离失所，“往往有弃子女勿育者”，育婴堂即诞生在此特殊时期，早于全国普遍推行的时间。乾隆帝继位，继续推行全国慈善事业，谕全国各处推行养济院，“所有鳏寡孤独，残疾无告之人，有司留心，以时养赡，勿致失所” [48] 。云南在鄂尔泰主政期间推广普济堂，“加意养老，旷典频颁而于衰羸疲癃残疾之人所在存恤” [49] ，“每堂设有正、副堂长二人，医生一人，水、火夫六名，其收养之人每日给以京升八合，薪、蔬、油钱十文，盐五钱，历任各司亦复递加整理” [50] 。开化府自改土归流以后，也设立各种慈善机构，有养济院一所，“在西门外。公田三分，一在者腊寨，一在左母结寨，一在小禾木坎，年共收京石租谷六十八石”，栖流所一，“在西门外。有田三分，一在法古寨，一在平坝寨，一在攀枝花。田租、房租，年收租银三十三两，作内外孤贫染病药饵、病故官殓、严寒制给棉衣布裤之用”。 [51] 所有经费均来源于公田。
清代全国各州县城都设有常平仓，由州县官负责。当春天粮食青黄不接、价格上涨时，仓中储存的粮食出售给本地百姓，到秋季再用春季售粮回收的资金重新以低价买粮补充。此外，还有义仓或社仓，也由州县官统一管理，通常由本地乡镇居民通过自愿方式捐献设立。一般来说，社仓建立于乡村地区，而义仓建立于城镇地区。 [52] 雍正十一年（1733年），雍正帝言明社仓作用：“各省州县设立社仓，原以便民济用。若遇应行借给之时，该州县一面申详上司，一面即速举行，方可以济闾阎之缓急。” [53]
开化府制度始于雍正年间。据道光《云南通志》及道光《开化府志》载：
大有仓，在城东门内，原系开化府经营，仓六座二十四间。
常平仓，在大有仓内，仁、丰、泰三号。
社仓，一在本城南门内；一在逢春里马白下寨，三间；一在安南里老寨，三间；一在江那里本街，三间；一在新现本寨，二间；一在大窝子本寨，三间；俱雍正二年建。 [54]
开化府改流后下设八里，各仓分布在府内（大有仓）、里寨内（逢春里、安南里、江那里）和汛地（新现汛）。乾隆二十一年（1756年），知县谢千子扩建常平仓，计10座共39间，并以带有儒家文化色彩的“仁、义、礼、智、信、丰、盈、裕、泰、新”来命名，说明清朝有意施行“文化改流”方略。
常平仓，是用以调节粮价和备荒赈恤的仓库。开化府常平仓设后，在遇天灾之时，即开放常平仓赈济灾民。如乾隆九年（1744年）二月初十日，马白汛客民杨逊远店铺，灯煤燃草失火，加之风狂火烈，连带损毁83户民宅。次日，府城王一才家，因草铺内煮饭起火，加上大风，共烧毁528户兵民宅，损毁财物不计其数。随后，云贵总督当即加捐给抚慰，开放常平仓以济灾民，按瓦房每间赈银一两、楼房每间赈银二两、草房每间赈银五钱的方式，共拨付赈济银七百四十四两；马白汛受火灾波及各户，共赈银一百七两。 [55] 社仓是用以积谷备荒的义仓，为乡社所设，可自行经营管理。上述国家治理边疆基层社会以赈济与文教相结合，目的是达到边疆与内地一体化。
津梁，是民众为克服江河阻碍而设置的便民桥梁。修建津梁既是公益事业，也是国家考核地方官员政绩的指标之一，因此，清代州县地方官通常会主动倡导或参与当地津梁修建工程。现将开化府津梁修建情况统计如下，见表1。
表1 清代开化府津梁简况表
可以看出，开化府流官未置前，没有正规桥梁修建。自改流后，在官府带动下，士民始共建桥梁，大多集中在康熙年间，且多在府城附近。具体可根据倡建人不同，将表中津梁按功能分为官用与民用。若以设置目的来看，官用津梁主要在重要市镇或往来驿道上，着眼于维持地方统治及国家背景下交通信息往来服务，出于国家利益的考虑，这类津梁一般距离府城较近，方便地方官员管理。例如，南桥、永济桥、镇西桥，均在府城附近。民用津梁则强调服务本土乡民出行，在实际功用上，仍是国家交通系统的组成部分，由于通常是民间倡修，因此会分布在府城周边地带，距离府城数十至百十里不等。
为巩固改土归流成果和保卫地方安全，国家通常派驻绿营兵守卫新筑城池公署安全。开化镇总兵作为开化府最高军事长官，驻扎城中心偏左靠近知府署，坐镇其中既可保卫知府署，又方便指挥调动全城之兵员。康熙七年（1668年）初建，有“辕门六间、大门三间、二门五间、大堂五间、二堂三间、坐楼五间、外厢房十四间、内厢房六间、东西箭厅六间，书房、班房、仓库、马房等七十六间”。中营游击署同期修建，为总兵署的联络机构，负责信息的上传下达；左营都司署，位于西门内通判署左，负责西门及通判署安全。此外，还有位于东门附近的右营都司署，兼顾东门及文教机构、仓廒安全。鉴于城内南、北守卫兵力不足，乾隆十一年（1746年），于两地分设右营守备署、中营守备署，并协防开化府署；又于城西南设左营守备署，作为总兵署附属机构协防西门安全。此外，城北三里有演武厅，作为兵员操练之用。 [56] 总体来看，开化府武职公署分布较散，各自分兵据守，文职公署及东、西、南、北四城门和仓廒、文庙也均有绿营兵守卫，清朝国家常备武装的绿营兵已常驻开化府。
开化府城北门外，还建有寿佛寺与万寿宫。二者是移民会馆，寿佛寺是湖广籍人会馆名称，为“楚客公建” [57] ，此外还有禹王宫、湖广馆、湖广会馆、两湖公所湖北馆、湖南馆等不同命名。万寿宫是江西籍会馆最常用的名称，为“江右客民公建”，也称江西馆、江西会馆、豫馆。 [58] 开化府万寿宫有二：一在新现；一在城西乐农里。寿佛寺有三：一在城北门外；一在城西马腊底；一在城南枯木寨。说明至乾隆年间已有大量江西、湖广籍移民来此从事商业或山地垦殖活动。
总之，开化府改流后，国家以派驻流官形式，在当地修筑城墙，开挖城池，新建常平仓、社仓、养济院、津梁等公共福利设施，国家教化及内地儒家教育、各种坊表（诸如文明坊、忠烈坊、节孝坊、彰善坊等）得以进入。在内地流官主政下，开化府逐渐建立了与内地府州县相同的配套设施，做到在地理实体上的改土归流，加上大量汉族移民的进入，以至于“声教渐通，夷俗蛮风，渐染衣冠礼乐。于是置名辟土，凿池筑城，安塘卡，置汛地，设哨房，筹备周详，可谓殚精竭虑矣” [59] ，边疆与内地差异逐渐消融。
《清史稿·土司传》载：
教化三部长官司副长官。清顺治十六年，副长官龙昇归附，仍以张长寿为名，许之，授世职。康熙四年，附王禄叛，诛之，以其地为开化府，设流官。
王弄山长官司副长官。清顺治十六年，副长官王朔归附，授世职。康熙四年，朔与禄昌贤叛，官兵讨之，朔自焚死，以其地属开化府。 [60]
又，乾隆《大清一统志》：“安南废长官司……康熙四年，朔与禄昌贤等叛，官兵攻破之，朔自焚。今其地俱入开化府。” [61]
细读上述史料，似乎自开化府设流官后，土司便已完全废除，但实则不然。由于当地少数民族众多，不具备设县条件，仅靠知府一人之力无法管辖开化府边远地区，只能继续倚靠土人头领协助管理，但土司已废，清政府便启用土经历一职，“本朝康熙二十年，新授今职，周应龙袭（土经历）”
[62]
。周应龙为开化府倮
（今彝族支系），早年以“伪守备投诚”，后随清军“从征石门坎、黄草坝有功，给以总兵扎付”，最后“改授土经历，准其世袭”。
[63]
虽然在流官体系下继续保有土官管理土民职能，但至雍正年间，清政府还是采取措施限制土官的权力。第一，划定疆界，明确划定各个土司的管理区域，土司不得侵扰辖区内的居民。第二，限制土司权力，设流官吏目，进行牵制，土司只管催征、捕盗等事务。第三，不许土司、土民擅自离境。第四，以分封承袭的方法削弱大的土司的势力。 [64] 开化府设八里以后，所有居民“皆以土司苗裔催征该里钱粮，赴府完纳” [65] ，至雍正末年仍旧。乾隆八年（1743年），开化府土经历周天爵病故，云贵总督张允随还向中央提请立即遴选继承者：
云南开化府署土经历周天爵于雍正十三年三月二十九日病故，前生三子，俱未娶妻，病故无嗣，天爵正妻李氏所生嫡亲四男，周霖彼时年方十岁，未合袭例，请以伊叔祖周荣贵抚幼管理地方事务，经升任督臣尹继善具题准部议复转，行遵照在案。兹据云南布政使阿兰泰详称查明，周霖年已及岁，应承袭，取具宗图册结，加具印结，详请具题，前来臣复查无异，相应具题，请将周霖准其承袭开化府土经历之职，颁给号纸以专职守，除宗图册结送部外，臣谨恭疏具题。 [66]
土经历周天爵于雍正十三年（1735年）病故，但 “土官员缺，未便义悬”，由嫡子周霖继任，但周霖尚幼，由其叔周荣贵代为管理。至周霖年满十八，方为承袭。中央王朝是“颁给号纸以专职守”，说明是国家正式承认的土官，此段史料说明了直至乾隆初年，涉及土民的大小事务仍要借土官来管理，但开化府的行政主官仍为流官。因此，清代国家对地方进行改土归流，并不代表土官或土司完全被废除，若改流后当地少数民族势力过强，国家会适当保留并降低土司职衔，继续保留土官管理土民的职能，待土司势力逐渐被分化、瓦解、消融后，才会施行与内地相同的管理体制。