第二节
乡村治理的法治话语流变

改革开放后，我国的法制建设进入了新的探索阶段。农业农村工作一直是我们党的重要工作。在此背景下，我们党关于农村社会的治理政策以及法治工作也曾经历过不同时期的探索。“中央1号文件”反映出不同年份中央对农业农村的顶层制度设计，其中也包括农村治理政策和相关法治建设方针的探索，以“中央1号文件”为文本，系统梳理不同时期农村法制建设的相关政策内容（详见表1-1），有助于在历史层面认识当前法治乡村建设的目标方向。

1982年至今，中共中央、国务院共发布24个以农业、农村和农民为主题的“中央1号文件”。这一系列文件是党中央根据农村发展实践中出现的新问题而制定，反映了不同时期乡村治理过程中所面临的新形势和新任务，更体现出国家推进乡村治理和法治乡村建设的政策改革新方向。因此，回顾四十年来“中央1号文件”的演变与发展，综合分析中央对于法治乡村建设乃至乡村治理体系的探索经验，总结乡村政策演进过程中法治乡村建设的变化特点，可以为推进基层治理体系和治理能力现代化提供历史借鉴。具体来看，主要有以下几方面演变特征。

第一，法治乡村建设在不同时期的任务不一样，这主要与当时国家发展的情势和国家对法律功能的认识有关。改革开放初期，我国乡村法制体系相对不健全，相比城市法制建设而言处于落后地位，农民法制意识薄弱、农业立法工作复杂、农村普法执法困难等问题阻碍着乡村法制建设的发展。1982年后，“中央1号文件”对乡村法制建设给予高度关注，并立足基本国情，根据不同历史时期乡村发展的实践特点制定推动法制在乡村社会发展的政策措施，这其中主要体现为以下三个历史阶段：

第一个历史阶段是1982—1986年，当时农村社会以经济体制改革作为主线，农村法制建设主要是为了保障社会主义经济的发展。这一时期，我国改革开放刚刚起步，经济发展处于一个较为缓慢的阶段。因而，需要在农村解决经济体制改革问题，充分调动广大农民的生产积极性。1984年“中央1号文件”明确指出：“不可把政策允许的经济活动同不正之风混同起来，不可把农民一般性偏离经济政策的行为同经济犯罪混同起来。”同时，在稳定和完善生产责任制的基础上，要求在法律层面上放松对于农村商业活动的管制及其他妨碍农产品进入市场的因素。

第二个历史阶段是2004—2012年，该阶段着眼于乡村社会综合治理，不断推进农村法制建设。2004年“中央1号文件”中首次提出要“加强农村民主法制建设”，而后近十年内“法制”便成为乡村治理的关键词汇。通过2004—2012年的“中央1号文件”可以看出，这一时期的法制主要通过开展普法教育、搞好农业综合执法、增强法制观念等手段来实现乡村综合治理。也就是说，相较于改革开放初期，法律的作用不止于为经济发展提供保障，也日益成为完善乡村治理体系的重要机制。

第三个历史阶段是党的十八大至今，在全面推进依法治国背景下，提出健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。2015年“中央1号文件”专设一章节论述乡村法治建设，明确指出“以法治作保障，加快推进中国特色农业现代化”。与此同时，2019年“中央1号文件”谈道：“建立健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的领导体制和工作机制，发挥群众参与治理主体作用。”这表明乡村治理除了依靠法治，还要大力推进农村道德建设与村民自治实践发展。乡村法治是现代法治在乡村社会的输入，而村民自治与村庄道德价值是乡村本土性治理资源。自治、法治、德治三者有机结合，和谐共存，构建“三治合一”的乡村治理体系，才能实现乡村善治。

第二，注重发挥并强化农村基层党组织在法治乡村建设乃至乡村治理体系构建中的领导核心作用。通过24个“中央1号文件”可以看到，“坚持和加强党对乡村工作的领导”是“三农”问题一以贯之的工作态度。具体来看，这其中分成以下两个层面：

第一个层面是强化党组织在乡村基层组织的领导核心地位，推进党领导下的基层政治体制改革。自2004年“中央1号文件”提出“要按照中央的部署和要求，加强农村基层组织建设”后，强化党组织在基层政治体制建设的领导核心地位的话语表达每次都置于乡村治理篇的开头部分。如2006年“中央1号文件”谈到要“健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”， 2010年“中央1号文件”中指出“发展和完善党领导的村级民主自治机制”， 2019年进一步提出“建立健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的领导体制和工作机制”。梳理其中的内容可以发现，这些关键性词句在基层政治体制改革的不同方面都强调了党组织的领导地位，强调指出始终坚持党组织在乡村基层政治建设中总揽全局、协调各方的领导核心作用。由此可见，发挥党组织的领导核心地位是乡村治理顶层设计的核心内容，只有不断夯实党在农村执政的组织基础，强化政治和组织建设，才能为实现乡村治理现代化提供坚强保障。

第二个层面是加强党的农村基层干部队伍建设，改善党员干部的工作作风。党员干部的先锋模范作用体现出农村基层党组织的战斗堡垒作用。党员队伍建设是农村基层党组织在推进基层政治体制改革过程中的重要环节。在这一层面，2004年“中央1号文件”指出“要加强对农村基层干部的培训，增强宗旨意识和法制、政策观念”，随后在接下来的文件中从人才选用机制与责任监督机制上对基层干部队伍建设做出要求。例如在人才选用上，2018年“中央1号文件”提到“注重吸引高校毕业生、农民工、机关企事业单位优秀党员干部到村任职，选优配强村党组织书记”。还比如在责任监督上，2014—2020年连续七年“中央1号文件”都在乡村治理中提出要持续全面从严治党，落实对基层干部的监督问责机制，既要求增强基层干部的法治观念，也提出要着力改善农村基层干部作风。同时还强调通过推行监督制度，加大基层小微权力腐败惩处力度，不断加强基层党员干部的党风廉政建设。

第三，坚持村民自治原则，推进基层社会治理民主化和法治化。实行村民自治制度是我国宪法明确规定的基层群众自治制度之一。村民自治制度是人民群众在参与社会治理过程中发挥主体性作用的重要制度。村民自治是实现乡村治理有效的重要制度载体。2006年“中央1号文件”《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中指出，“健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”，此后村民自治实践在社会主义新农村建设中不断深化，并日益规范化和法治化。然而，中国是一个历史悠久的农耕文明国家，且幅员辽阔，环境各异，使得不同地区的乡村实践情况也是千差万别。因此，2014年“中央1号文件”指出：“完善和创新村民自治机制，充分发挥其他社会组织的积极功能。……探索不同情况下村民自治的有效实现形式”。也就是说，需要依靠基层群众自己对乡村社会进行有效治理，根据乡村生产生活的实际进行村民自治，从而不断创新村民自治的有效形式。此后的“中央1号文件”也要求乡村社会不断创新村民自治的有效形式。如2015年“中央1号文件”中提出“扩大以村民小组为基本单元的村民自治试点”，而后在2016年新增“依法开展村民自治实践……深化农村社区建设试点工作，完善多元共治的农村社区治理结构”。2020年又提出要“扎实开展自治、法治、德治相结合的乡村治理体系建设试点示范”。从村民小组试点到农村社区试点，再发展至如今的“三治合一”试点，这一系列政策话语流变充分体现了创新村民自治形式在乡村治理过程中的重要地位。

第四，日益强调法治在乡村矛盾纠纷化解乃至社会综合治理中的重要作用。进入新时代以来，乡村法治已取得一定的成效，但也必须看到的是，中国农村社会是一个相对复杂、封闭性与人情关系网络相交织的结构体系，而国家法律法规代表着一种全新的价值体系，一定程度上与部分乡村社会中的民间传统习惯相冲突。虽然这种冲突并不具备激烈的对抗性，但也由于价值规则上存在一定差异以及国家法律对乡俗民约的忽视使得二者之间产生一定的断裂与分割，从而导致基层群众矛盾纠纷有时不能得到完全解决。因此，党的十九大后，面对乡村治理实践出现的新变化，中共中央着眼于推动国家法与民间法相融合、创新乡村执法司法、推动建立乡村纠纷长效解决机制，提出“坚持和发展新时代‘枫桥经验’，进一步加强人民调解工作，做到小事不出村、大事不出乡、矛盾不上交”。在此要求下，面对基层群众日益多元化的司法诉求，创新司法队伍的工作模式并提升其参与乡村矛盾纠纷化解的行动能力是乡村治理改革以及乡村法治建设的重要方向。与此同时，中央也日益强调农村法治供给的保障。从2015年开始，“中央1号文件”提出要“建立健全乡村公共法律服务体系”，这意味着，推进法治乡村建设需要为基层群众提供司法救助、法律咨询等便捷的法律服务。2020年“中央1号文件”进一步明确提出要组织开展“一村一法律顾问”等形式多样的法律服务，同时还提出要通过激活相关政府机构或民间服务组织的公共法律服务体系，最大限度地满足基层群众化解矛盾纠纷的法律需求。

随着经济社会的发展变革，中国农村社会也处于转型发展之中，透过中央历年所发布的“中央1号文件”可以看到我国乡村治理秩序的变化与特点。以“中央1号文件”为切入点，结合不同历史时代的基本国情，细致爬梳不同时期乡村治理政策的特点和实践，有助于整体把握乡村治理的发展逻辑，为今后推动乡村治理现代化提供丰富的历史经验。 itkDcDevbPGmmMETg79Dubg9HWoU6illJX7+03ua9SRHKhEX0kM2QCY5S7XAljCw