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有学者认为基层政权是一种“维控型政权”，也即乡镇政府缺乏主动回应乡村社会治理需求的能力，只能运用各种策略和技术来完成自上而下的压力型任务，同时调动一切正式和非正式的力量与技术手段来应对危及乡村社会稳定的突发事件，以维持乡村社会的基本稳定。 [43] 这虽从侧面反映了基层政府运作于压力型体制与乡土社会之间的处境，但不能完全反映基层政府综合解决社会矛盾纠纷的治理能力。辩证来看，如果基层政府被动回应基层社会治理的需求，那么在高压推动下，这种被动压力也会在一定程度上转为主动适应。这常常表现为，基层政府为了完成年度综治考评的任务，会根据矛盾纠纷的具体态势，运用多种手段开展矛盾纠纷的调处，从而做到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。可以说，正是因为基层政府主动适应纠纷解决的压力，并在综合治理实践中积极地应对和处理矛盾纠纷，所以才有效地维护了基层社会稳定。那么，基层政府是如何调适维稳的目标考核压力呢？其在综合治理机制中是如何表现的呢？
基层政府能够充分发挥党政体制的优势调适维稳的目标考核压力。党政体制内嵌于基层政府的人事安排中，并在基层矛盾纠纷综合治理的实践机制中发挥重要作用。这表现为，在重大矛盾纠纷解决中，通过发挥基层党委总揽全局、协调各方的作用，有利于调动和整合多方资源开展矛盾纠纷的综合治理。在基层社会中，乡镇党委领导一切，包括完成上级党委政府的中心工作和非中心工作。乡镇党委的领导体系会嵌入政府的日常工作中，并在日常工作中体现党委的工作意志，从而形成党政同一的日常工作格局和制度体系。这种工作格局和制度体系构成一种党政体制的运行模式。这种运行模式在解决乡村矛盾纠纷方面具有独特优势。通过发挥这种优势，基层党委和政府能够有效整合各方面资源处理矛盾纠纷，从而应对上级政府维稳目标考核的压力。党政体制在基层政府开展矛盾纠纷的综合治理以及维护社会总体稳定方面发挥了重要功能。
从基层政府的治理资源角度看，党政体制的嵌入为综合治理工作提供了制度性资源。一般而言，基层政府的治理资源常常涉及人、财、物等方面的常规性资源，并且越往基层，这些常规性资源似乎配置地越少，进而影响基层政府的治理能力。但事实上，从更加广义的角度看，构成基层政府权力运转的资源分为配置性资源和权威性资源。在基层，虽然人、财、物等配置性资源有限，但是权威性资源却是稳定和客观存在的，二者共同构成基层政府权力运行的条件。资源是权力得以实施的媒介，是行为在社会再生产中具体体现的例行要素。 [44] 从某种程度上说，也可以认为党政体制为基层政府开展综合治理提供了制度体制优势，使得基层政府能够组织和协调相关力量通过多种手段和方式解决矛盾纠纷，从而构成一种基层政府的权威性资源，实现了基层政府的权力构造，这为国家权力解决基层社会矛盾纠纷提供了前提。从本质上看，这种权威性资源内嵌于党政体制中，并不会因为基层政府常规治理性资源短缺而丧失。相反，正是这种党政体制的权威性资源构成了基层政府权责不对等、常规性治理资源不足的重要补充机制。由于有了这种机制的存在，无论碰到什么样的矛盾纠纷，基层政府都具有较强的应对能力。同时，基层政府能够充分发挥党政体制的权威性资源，重塑基层政府常规的权力运行。因此，基层政府综合治理的运行才显得具有体制基础和优势，从而有效地维护了基层社会稳定。
具体来看，党政体制下的综合治理工作最明显地表现为基层综治维稳工作实行党政同责。党政同责制具体体现在基层政府综合治理工作中的组织和人事安排上。一方面，从组织结构来看，2018年以前，乡镇一级政府都设置了社会治安综合治理委员会，其成员单位包含了党政系统各个部门。这意味着，各个部门都有社会治安综合治理的职责，需要配合地方党委和政府共同开展综合治理工作。社会治安综合治理委员会下设社会治安综合治理委员办公室（简称综治办），其主要职责是在党委和政府的统一领导下，负责组织和协调重大矛盾纠纷的处理。与此同时，基层政府的综治办也是各单位、部门以及村社的考核主体。同样，各单位、部门以及村（社区）组织是综治办的考核对象，因此各单位、部门和村（社区）组织必须在综治办的组织协调下开展综治工作。另一方面，从具体的人事结构来看，社会治安综合治理委员主任一般由乡镇党委和政府的主要负责人担任，而综治办主任通常是由主管政法工作的乡镇副职领导干部担任。这意味着，基层党委和政府的主要负责人对本地区的社会稳定负领导责任，而主管工作的副职干部负直接责任。从管理学和组织社会学的角度来看，这种组织人事安排有利于提高综治工作机构的组织权威，同时也为基层党委和政府组织协调各方资源应对和处置重大矛盾纠纷提供了制度基础。正如一位主管政法工作的乡镇党委副书记所说：“条块都是社会治理的细胞，综治办作为社会综合治理的管理部门，能够深入到各个部门。有了这个组织机构，出了事情，有领导全方面调度，战线都是条条的，领导小组结合条块深入各个领域。这相当于一个网，手面一提，全部都起来。” [45]
前文所述的矛盾纠纷也都能够生动地体现综合治理实践中党政体制运行的轨迹。如上述林权纠纷中，当T乡党委书记听到周村内部林权证纠纷的汇报时，敏锐地意识到纠纷事态的严重性，于是指示T乡综治办工作人员妥善处理。但由于林权纠纷涉及林改政策、法律等方面问题，需要县里相关职能部门支持，所以T乡党委书记向县里主管林业工作的副县长汇报，请求协调县林业局和司法局的同志协助乡镇党委和政府解决。T乡党委书记高度重视这起纠纷的解决，这表明这起纠纷可能影响到社会稳定。为了综合治理这起矛盾纠纷，所以乡镇党委政府协调县林业局和县司法局，请求它们也加入到矛盾纠纷处置中。但在整个过程中，矛盾纠纷的综合治理工作主要还是由T乡党委和政府负责推动。对此，T乡政府成立了由党委系统的副书记（综治办主任）、人大系统的副主席、综治干部、林业干部、蹲村干部以及相关村干部为成员的协调小组，其中党委系统的副书记为组长，主要组织和协调各方面的力量参与矛盾纠纷化解，并对接县林业局和司法局的业务指导，而小组成员则利用各自掌握的优势资源配合组长的工作。在具体工作中，小组成员在组长的统一领导下开展工作。这表现为，林业干部提供林权证颁发的政策咨询，综治部门负责答复周某胜的上访以及调解当事人的纠纷，相关蹲村干部与村干部密切掌握村民房头的思想动态以及找好与当事人关系比较好的人进行劝解。最后，上述纠纷的解决是在T乡党委统一的组织领导下，充分发挥党总揽全局、协调各方的作用，不断动员和整合各有关方面的资源开展综合治理，有效地控制了宗族内部之间的林权证纠纷，维护了村庄社会的稳定。
不少学者在分析基层社会矛盾纠纷化解过程时，都会谈及综合治理的方式和手段。例如，有学者认为在转型期的乡村社会，基层政府时常要处理一些“非常规性纠纷”，但既有的科层制治理模式又难以化解此类纠纷，因而基层政府常常需要采取综合治理的手段和方式。 [46] 也有学者在具体分析“能动司法”“大调解”等基层治理技术时，把它们放在综合治理的视野下讨论其功效。 [47] 但总体上看，这些学者并没有从基层政府的组织行为角度全面分析基层政府如何组织力量和资源进行综合治理。
在乡村矛盾纠纷化解中，乡镇政府出面协调各个部门、单位综合运用政治、法律、教育等多种手段解决一些矛盾纠纷，目的是妥善解决当事人的诉求，维护社会的稳定，实现社会治理的目标。喻中认为，中国法治建设模式的价值目标在于“治”，而具体实现这一目标的手段在于“综治”，综治方式、责任主体以及规则体系具有多样化。 [48] 从现实层面来讲，全国不少乡镇大都成立了社会矛盾纠纷调解中心（综治中心），这个中心主要由司法所、民政所、派出所以及派出法庭等单位派驻的人员组成，目的是应对一些突发性、群体性的矛盾纠纷。乡镇政府综治部门是组织协调机构，具体负责中心的日常建设。从整体上看，乡镇综合治理是一项重要的社会系统工程， [49] 乡村纠纷的综治解决一般是由“领导挂帅”“综治牵头”“部门联动”“社会参与”四方面力量组合。 [50]
如果纠纷引发群体性事件或者当事人上访的概率比较大，基层干部会向乡镇主要领导汇报，并在乡镇主要领导的指示下，积极主动介入纠纷的解决。甚至在纠纷当事人看来，只有找到党委政府的主要领导，事情才能有效解决。正如一位基层综治干部所说：“老百姓到政府上访，许多都是直接找书记、镇长。老百姓说，在我们权力范围内解决不了问题；领导发话一言九鼎，领导发话了就好办，领导不发话就不好办。” [51] 为什么“领导发话了就好办”？这是因为某起纠纷化解得到领导的重视，意味着该起纠纷解决具有急迫性，甚至直接关系到基层社会的稳定。在这种情况下，乡镇各个单位、部门的资源就能够容易调动，进而汇集在一起集中应付纠纷的化解。一旦纠纷受到镇里主要领导的重视，分管政法工作的乡镇领导就会主抓，纠纷解决开始进入综治解决模式的“领导挂帅”阶段。有学者认为，党政一把手在社会治安综合治理的作用主要有：运筹全局、组织协调、解决突出矛盾、政策落实保障、带头表率等。 [52] “领导挂帅”解决矛盾纠纷，给乡镇综治办和各个部门释放了某起纠纷解决的紧迫性信号，这时乡镇综治办也会根据纠纷解决的紧急程度排上政府决策的议程。通过“领导挂帅”这种模式达到了整合乡镇各相关单位资源的目的，减少了纠纷化解过程信息不畅、各自为政的混乱现象，从而及时有效地化解矛盾纠纷。可以说，对部门资源整合度高不高，关键还是要看是否有“领导挂帅”。“领导挂帅”能总揽全局、协调各方，进而为整合各个部门资源提供前提。
在组织形式上，“领导挂帅”通过一定的组织机构来实现，也即通过召开综治委成员单位会议或者综治工作领导小组会议，部署相关任务和制定日程安排。这个机构为乡镇主要领导介入矛盾纠纷解决提供了制度渠道。在乡镇政府组织结构中，大部分乡镇的综治委主任由乡镇书记或镇长担任，而综治办主任由主管乡镇政法工作的乡镇副职领导担任，具体协调各部门推进纠纷解决。当然，并不是每一起纠纷都会有“领导挂帅”，只有那些可能引发群体性事件或农民集体上访，进而直接影响本区域内社会稳定的矛盾纠纷，领导才会“挂帅”。这是因为，乡镇政府领导对本地的社会稳定负主要领导责任，也是上级政府考评基层领导干部的重要指标。由于乡镇主要领导注意力有限，有些不需要“领导挂帅”的纠纷一般由综治干部按照综治委的议事规则常规办理。同样，“领导挂帅”并不意味乡镇主要领导对纠纷解决亲力亲为，“领导挂帅”只是释放了纠纷解决紧迫性的政治信号，它既表明了基层政府对农民反映的问题高度重视，又给基层政府综治部门限时化解矛盾纠纷传导了许多工作压力。
从乡村矛盾纠纷解决的一般情形来看，流向乡镇政府的纠纷大都由乡镇综治部门牵头解决。乡镇综治办是具体负责纠纷解决的机构，具体对接纠纷当事人的诉求以及协调乡镇各个部门联合解决。通常而言，乡镇综治办着手化解矛盾纠纷是在乡镇领导批示或者指示之后，这也就意味着“领导挂帅”之后，纠纷解决进入“综治牵头”的阶段。在此过程中，乡镇综治部门起到了组织协调的功能。综治部门受乡镇党委政府直接领导，对各部门起着组织协调作用，这种权威直接来源于乡镇党委政府的赋予，通过这种组织权威 [53] 使得各单位、部门能够组织起来，共同化解矛盾纠纷。任何团体和个人只有组织起来才有更大的力量办成事。 [54] 乡村纠纷的解决亦如此。如果没有乡镇综治办牵头协调，那么乡镇各个部门、单位活动起来就比较零散。在具体化解矛盾纠纷过程中，组织协调功能具体表现为信息对接和资源配置两个方面：一方面，综治部门与乡镇各个部门、单位以及村级组织进行及时有效的信息对接。纠纷进入乡镇政府处理之前，有一个发生过程和首次处理结果，这些都已经自动生成了历史信息，所以需要综治部门从乡镇各单位或者村级组织去了解，进而找出纠纷当事人的核心诉求和掌控纠纷当事人的情绪，这样对于综治干部而言，才能“一把钥匙开一把锁”。综治干部只有通过及时了解矛盾纠纷当事人的信息并通告有关单位或者相关村级组织，并防止纠纷处理过程中信息不对称的难题出现，才能有效发挥综治部门在纠纷处理过程中的牵头作用。另一方面，在掌握了纠纷起因之后，综治部门的组织协调功能就表现对资源的配置。综治部门在调动各个部门、单位以及村级组织各类资源之后，有效地配置资源便是纠纷及时化解的前提。例如，有些纠纷并不是用金钱救济、办理低保等民政方面手段就能够完全解决，它还涉及村级组织利用乡土社会关系网络去说服当事人接受纠纷调解结果，而当被调动的部门资源和村级治理资源汇在一起时，乡镇综治部门就需要对各有关单位的优势资源进行协调，并根据纠纷解决过程中的实际情况合理配置，从而使各类资源的使用能够同时组合发力，尽快化解矛盾纠纷。
综治办牵头之后，乡镇相关部门需要联动，这样可以避免部门“单打独斗”局面。有些矛盾纠纷并不是政法综治部门靠法律手段能够单独解决，而是需要综治办牵头各个部门协同行动。例如，乡镇民政所本来主要负责办理农村社保、低保事宜，但由于民政所掌握了巨大的低保资源，因此在化解矛盾纠纷时经常被调动起来和政法部门联合行动，因而民政部门又被称为乡村社会综合治理的第二张安全网。因此，各个部门之间的行动需要分工配合，才能有效化解矛盾纠纷，正所谓“二人同心，其利断金” [55] 。为使部门之间的资源能够调动起来，“部门联动”往往以做好政府中心工作的名义，通过政治动员的方式进行。“中心工作”的完成也被称为“讲政治”，这意味着如果完不成此任务则“不讲政治”， [56] 这对政府部门来说是严重的错误。那么各个部门配合综治部门的动力来自何处呢？首先，配合乡镇政府工作是乡镇各个部门的兜底职责。由综治部门牵头处理的矛盾纠纷往往涉及地方维稳的中心工作，尽管有些部门的日常业务中不含化解矛盾纠纷的职责，但由于涉及地方政府的中心工作，因此乡镇各个部门也会配合。在配合做好乡镇政府中心工作方面，乡镇政府对各站所的考核评价占有很大的比重。这些中心工作包括综治维稳、招商引资以及精准扶贫，等等。例如，乡镇工商所是县级工商局的派出机构，在业务上受县局的领导，但是还要承担乡镇党委政府的精准扶贫和综治维稳工作，并且这些工作都纳入了乡镇党委政府综治考评的重要事项。其次，乡镇政府各个部门一般是受双重领导，各个部门虽然会受“条”上的业务领导，但又免不了受乡镇政府的“块”上的领导。乡镇各个部门之所以受到块上的制约，从某种程度上说，是因为县级各个部门与乡镇政府之间存在某种非制度化的权力半径（详见图2-1）。 [57] 如此一来，乡镇政府在非制度化的权力半径范围内，会影响乡镇站所的行动范围。因而，有些站所在制度上名义受上级业务部门的领导，但实际上受到乡镇政府非制度化的权力影响。尤其是政法各部门的派出机构，按照综治工作的“属地管理”原则要求，政法各部门派出机关都要服务于地方政府综治维稳工作。最后，综治工作是一项系统和全面的工作，各个部门既是综治委成员单位，同时本单位也有综治任务的考核要求。在乡镇一级范围内，不仅乡镇各站所有综治工作的考核要求，而且中小学校、企业、医院以及各村社也有综治考核的任务要求。也即，综治工作不仅是乡镇综治部门的事，也是各个部门、单位和村社之事。正如一位乡镇副镇长兼综治办主任所说：“条块都是社会治理的细胞，综治办作为社会综合治理的管理部门，能够深入到各个部门。各个部门都是综治工作的主体也是综治办考核的对象。” [58] 在乡镇范围内，大部分部门和单位都有综合治理任务，而乡镇综治办是考核各个单位、部门综治工作的组织机构，配合综治部门搞好综治工作也是综治考评的重要内容。因此，无论纠纷是否出自本部门或本单位，各单位和部门之间都会配合综治办处理矛盾纠纷。
图2-1 乡镇综合治理组织领导关系示意
这里的社会参与是相对于国家权威力量而言的。综合治理不仅需要政府的力量介入纠纷解决，还需要社会力量参与。就乡村纠纷综治解决而言，社会参与是就纠纷当事人所处的权力的文化网络 [59] 来讲。发生了矛盾纠纷之后，一方面可能需要综治部门积极回应，另一方面也需要寻找与纠纷当事人有关的社会力量积极参与进来。这通常表现为，与纠纷当事人有关的亲戚、朋友以及有关社会组织介入，并在心理情绪疏导以及生活未来预期等方面做工作，从而起到纠纷化解的情感修复功能。尤其是当事人不太理解国家法律和政策规定时，需要一定的法律社会工作者介入。 [60] 从乡村社会本身的生产逻辑讲，这些社会工作者往往比较了解当事人的心理想法，会从讲人情、给面子、顾感情等方面去说服当事人尽快达成调解协议。这些“社会工作者”的介入能够尽快化解矛盾纠纷，防止当事人不去找基层政府“闹事”。那么这些“社会工作者”为什么愿意参与进来呢？这些“社会工作者”之所以加入到纠纷矛盾中来，一方面是基层干部利用自己的乡村社会网络关系邀请他们进来，而他们基于给面子和讲人情的乡土逻辑也会愿意尝试用自己的能力和资源去劝导。“乡土社会的人际关系和思维方式是人情和感情导向的，生活在乡土社会的乡村干部对此当然有着深刻的把握，因此他们就必须在人情和感情上做文章。” [61] 例如，有些基层综治干部以前当过村干部或者与村干部关系比较好，在村庄有一定的社会关系，在化解矛盾纠纷时就能利用这些社会关系化解矛盾纠纷。另一方面是乡镇综治部门会协调村级组织，让其找到纠纷当事人中说话比较正派的人，试图通过说话比较正派的人来感化纠纷当事人，使其接受纠纷调解结果。例如，综治部门在处理那些非正常死亡的突发事件时，由于死者家属当时的情绪很难冷静下来，往往会产生过激的行为，所以综治部门也很难跟死者家属达成有效的沟通。于是，基层干部会让村级组织找出死者家属亲戚中比较正派之人去稳定当事人过激的情绪，安抚当事人的心灵，这样才能使死者家属尽快恢复过来，接受乡镇政府综治部门协调处理的结果。在此过程中，与当事人讲法律程序，可能是徒劳的，因为在当事人心中，法律规定是比较模糊的，甚至是不可预期的。纠纷解决的突破口可能不在于法律角度，而在于从乡土社会中的人情、关系进行突破。因为，人情、面子生产了权力关系， [62] 并在纠纷解决过程中发挥了作用。甚至可以说，人情、面子和权力关系影响着纠纷解决的全过程。相比法律规定，人情、面子关系产生的权力义务不清晰，但更能为当事人提供生活的可预期性。基层干部在化解矛盾纠纷时，十分清醒地认识到这一点，因此特别重视融合权力、面子和关系资源到纠纷化解之中，并对其进行整合，从而实现社会治理的目标。