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案例1：江西省中部Y县T乡的周村，是一个宗族性村庄，有不同的房头之分。周某胜和周某兴是该村村民，却不属于同一个房头。两个房头在村里面都联系着十多户“自家人”，每个房头有100多号人，势力相当。两个房头之间因为田地、山林之间的纠纷历来斗争比较厉害，相互暗自较劲，有时甚至一触即发。两个房头的摩擦最早源于退耕还林补助款的发放事宜。那是在2006年，当时周某兴任周村支部书记，在落实退耕还林政策时违规操作，以权谋私，后来周某胜经过省长手机热线进行信访。信访函转到县里面后，县委副书记组织县林业局、综治办以及乡镇党委政府进行联合调查。调查发现，周某兴不按县里文件要求，没有经过招投标手续，直接承包了周某胜所在小组的退耕还林项目，导致林地承包户的租金没有完全落实。周某胜抓住这一点不放，接连以周某兴给县里主要领导送礼行贿、不收自己房头人的计划生育罚款以及牛被周某兴毒死等理由多次通过省长、市长手机信访热线反映。后来经过乡政府组织多方核实，周某胜举报的情况完全不实。然而，事情并没有到此结束。周某胜始终认为，周某兴在村里面横行霸道，仗着自己的宗族人多、权势以及关系经常侵占村民财产。2010年，县林业局把村民的林业证发放到了周某兴手中，周某兴并没有发给村民。周某胜认为，林权证被周某兴“卡住”了，于是又通过省长、市长手机热线信访，反映周某兴林权证被扣事宜，借此打击周某兴的房头势力。
信访转到T乡政府之后，乡政府主要领导对此很重视。由于这个事情牵涉村民与村干部之间的矛盾以及村庄内部宗族力量的对抗，乡党委书记专门组织常委会听取相关蹲村干部汇报，研究解决方案。会后，乡党委决定专门成立调处小组，由乡党委副书记兼纪委书记为组长，人大副主席、综治专干为副组长，相关蹲村干部及综治干部为成员，协调处理此事。他们经过调查得知，20世纪90年代，响应县里号召，村民在山上植树造林，发展山林经济，但当时并没有确权到农户。林改政策下来后，村民以为可以拿到林权证，但由于果园山地的产权已确认给了村集体，所以村民需要与村集体签订承包合同才能拿到林权证。后来，经过乡村两级协调，并通过村民代表大会决定解决方案，即如果村民想继续承包山林，则应该交100元承包费用给村集体，并签订山林承包协议，才可以换发林权证。但是，村民代表大会决定后，依然有100多户村民没有交这项费用，其中主要是周某胜那边的房头农户。周某胜等村民认为，这个树是村民自己私人种的，不需要交费用，而且周某兴不发给林权证是想欺负他们那个房头，为此两个房头之间经常吵架。事后，由于这部分村民迟迟没有交钱，也就没有拿到林权证，而一直放在了周某兴手中。周某胜和周某兴之间的矛盾也日益演化为村庄内部房头力量的对抗，于是只能由乡政府出面协调解决。
事实调查清楚后，乡协调小组成员主要做了三方面的工作：一是建议T乡党委免除周某兴的支部书记职务，以缓解周村两个房头之间的矛盾；二是上报县政府主管领导，请求协调县林业局和司法局的同志下乡给农民讲解林改的相关政策；三是要求驻周村的乡里蹲村干部密切关注村民的思想动态，以防止群体性事件的发生。尽管如此，周某胜还在不停地上访反映此事，但基本上每次上访的结果都一样。T乡党委政府在信访答复意见书中指出：“经与周村干部协商，为解决相关村民的山林流转和林权证的发放问题，将重新召开全体党员、群众代表大会，按照相关政策讨论研究集体山林流转及林权证等问题。”也即，乡政府并没有明确给出具体处理意见，只是在调查事实的基础上，提出了解决建议。每次答复意见收到后，周某胜总是不满意，总是通过省长和市长手机热线信访。对此，T乡综治专干认为：“他多次上访也没有办法，我们还是这样答复。只要不打架闹事。”随着时间的推移，与周某胜不是同一个房头的村民开始交承包费换林业证。而周某胜本人虽然减少了上访的频次，但最终还是没有交承包费给村集体，并且随着他在县城找了工作，也不再关心村里面的事情，两个房头的摩擦也渐渐减少，久而久之终于恢复了平静。 [19]
首先，林权纠纷背后的实质是房头力量对抗。村民周某胜与村支书周某兴的纠纷表面上看属于林权证纠纷，实际上则是村庄两个房头之间的纠纷。当村民周某胜频繁信访，并且其涉及的林权矛盾纠纷利益主体众多时，基层政府通常需要介入处理。这是因为，一方面村民上访可能影响到区县政府对乡镇政府的综治目标考核；另一方面当矛盾纠纷的主体涉及多人，并且可能引发群体性事件时，基层政府往往要妥善处理。尤其是在南方宗族性村庄，宗族内部的房头力量在日常生活中或明或暗且时刻存在对抗。同时，基层政府亦能够根据过往的处理经验及时敏锐地察觉这一点。周某胜与周某兴的纠纷实质上反映了宗族内部房头的对抗，因此T乡政府在处理他们之间的纠纷时，首先坚持一个“只要不打架闹事”的维稳底线，以防止群体性事件发生。其次采取了一种模糊的态度，并没有明确表示支持哪个房头，而是把这个纠纷放在了村庄，让村民代表大会解决。之所以这样做，一方面是为了维护村庄生产生活的基本秩序，另一方面从政策和技术层面来看，林改政策涉及历史遗留问题和政策导向问题，解决起来也相对困难。因为这涉及很多村民的利益，如果处理不得当，将引发次生的综治维稳问题。并且从现实层面来看，要彻底解决这些问题需要县里相关职能部门支持，但T乡政府作为最低一级政府，并没有那么多治理性资源去调动和协同相关部门彻底解决。换言之，即便T乡政府要彻底解决此类矛盾纠纷，通常也会顾忌历史遗留问题的复杂性以及国家林改政策的多变性，否则可能造成更多的矛盾纠纷，这就与综合治理的初衷相违背。
其次，基层政府对林权纠纷进行综合治理蕴含多重考虑。通过分析上述纠纷的产生原因及其解决过程，不难看出，基层政府采用综合治理的手段基于以下考虑：一是矛盾纠纷的处理涉及维护社会稳定。这里的“稳定”并不是说要造成实际的后果，而是要通过综合治理手段消除不稳定因素。上述纠纷并不仅是村民与村民之间的林权证纠纷，而且是村民与村干部乃至村庄内部不同房头力量的对抗。在这种情况下，基层政府在依法依规答复信访人时，也会时刻注意把影响矛盾扩大的因素减少。例如，T乡党委把周某兴的支部书记职务免除，这其实是在减少宗族间对抗的力量，从而防止在宗族内部之间发生群体性事件。二是矛盾纠纷本身的复杂性和延伸性。按照一般逻辑，如果是简单的家庭、邻里矛盾纠纷，村级组织、权威人物或者相关部门就能化解，但如果纠纷涉及村民与村干部时，则村庄的内生力量难以解决，而必须借助国家力量。质言之，如果周某兴和周某胜仅仅是因为林权证发放问题而产生纠纷，完全可以由县林业局进行调解。但问题在于，这个矛盾纠纷不仅涉及干群矛盾，还涉及林改政策和林权的历史遗留问题，乃至村庄内部的派系斗争问题，具有较大的延伸性，因此必须由基层政府妥善处理、综合处置。三是单一手段或者力量难以控制矛盾纠纷的扩大。在上述纠纷的处置中，如果仅靠综治干部做工作，而不调动县林业局和县司法局的力量联合调处，那也很难把矛盾纠纷的事态控制住。而县林业局给予林业政策上的业务指导以及县司法局给予法律上的咨询服务，则是回应了林权证纠纷调处中的专业化解决需求。因此，基层政府考虑到事件本身的复杂性和延伸性，在治理性资源和话语权日渐丧失的背景下， [20] 显然靠单一手段或力量难以解决矛盾纠纷，必须采用综合治理。
最后，村庄内生力量日趋瓦解需要国家力量介入村庄秩序生产。在传统中国，基层社会的矛盾纠纷通常由社区、乡邻的权威人物进行调解，即村庄纠纷的调解基本不经过官方的司法机构进行处理，费孝通称这是“无讼”的乡土中国本色。 [21] 黄宗智从历史档案出发，进一步验证了“无讼”存在的社会基础。他认为中国在晚清时期形成了一种集权的“简约治理”模式，即基层社会存在半正式行政的官僚体系，社区、乡邻的权威人物对基层社会矛盾纠纷调解的效力也能得到官方认可。 [22] 杜赞齐则通过考察民国时期的国家政权与乡村社会的互动关系之后，认为乡村社会的纠纷解决主要靠基层社会“权力的文化网络”来推动。 [23] 但在转型期的乡村社会，各种利益格局被打破，群体性事件日渐增多， [24] 它已不再是费孝通先生所提出的“乡土中国”和“熟人社会”场景，而是发生了社会结构的转型。这主要表现为，乡村社会人口流动性不断加大、人际关系日益理性化、道德权威力量日渐丧失、村级组织功能日渐下降等结构性力量的变化。在此背景下，基层社会的矛盾纠纷解决需要国家权力的力量介入。 [25] 从林权纠纷的起因和解决过程来看，由于涉及村干部和村民之间的矛盾纠纷以及村庄内部的宗族斗争，所以村干部作为村庄的“当家人”和“代理人”来处理乡村矛盾纠纷的功能在不断丧失，因此传统村庄内部的结构性制约力量日趋瓦解。而在传统村庄的内部制约力量难以化解宗族之间的矛盾纠纷时，为了有效维护基层社会稳定，则需要T乡党委政府代表国家力量介入，并在实践中采用一种综合治理的方式推进矛盾纠纷有效化解。基层政府对矛盾纠纷的综合处理，意味着国家权力进入纠纷解决的场域。国家权力干预纠纷解决有助于基层矛盾纠纷的顺利化解，防止事态的扩大，保证村庄秩序的自我生产与再生产。通过国家权力的干预，基层社会的秩序得到一定的控制，社会能够保持基本稳定。
乡村纠纷的综合治理是乡村社会治理的重要组成部分。有学者认为，乡镇综合治理是一种“做作业”与“事件性治理”并存的逻辑，乡镇政府在一些重大和突发矛盾纠纷的化解过程中呈现出“应急性”特征。 [26] 随着转型期乡村社会复杂性、突发性的矛盾纠纷越来越多，乡村纠纷的综治解决将成为乡镇政府的常规实践。那么这种解决方式为什么成为乡镇政府的常规实践？从整体上看，乡镇政府的活动嵌入乡村社会生活生产与再生产之中，乡镇政府在协调各方力量解决和化解矛盾纠纷时总是受到乡村社会的结构性制约。就乡村矛盾纠纷的综治解决而言，这种结构性制约需要围绕纠纷解决的主体力量、纠纷解决的资源可及性以及乡村社会纠纷固有的特性等方面去分析。
从纠纷解决的主导力量来说，乡村纠纷的综治解决需要乡镇政府综治部门牵头处理。综治部门处理乡村矛盾纠纷是乡镇综治工作的重要组成部分。和经济发展一样，综治维稳工作是地方政府的中心工作，也即地方政府不仅要追求经济发展，也要维护地方社会的稳定。按照综治工作的“属地管理”原则，乡镇政府对本地区涉及社会稳定的事件都要处理好。这是由于区域性社会稳定是一个有明确责任主体的政治问题， [27] 所以作为最低一级的国家政权组织，乡镇党委政府对本地区的社会稳定负总揽全局的责任。在转型期的乡村社会，很多矛盾纠纷都来源于基层社会，乡镇党委政府也是最先接触到矛盾纠纷信息的主体，在化解乡村矛盾纠纷过程中具有属地信息优势，因此，维护本行政区域内的社会稳定是乡镇党委政府的重要使命。为了落实综治维稳工作的政治任务，县级以上综治部门通常会设置相应的考核指标和“一票否决”事项来考核乡镇的综治维稳工作，并且考核结果直接影响乡镇主要领导的晋升。现实中，上访人次及其影响范围和程度是考核乡镇党委政府综治维稳工作的重要指标。如果群体性上访、有组织的上访、越级上访或者进京上访的人数和次数超过一定的限度，那么乡镇的综治工作很可能会被“一票否决”，甚至会影响主要领导干部的晋升。因此，乡镇主要领导比较担心本行政区域内的农民去上访，尤其担心发生群体性上访事件，一旦上访必然给乡镇综治工作带来考评压力，也将给地方领导人的提拔晋升带来不利评价。为了防止当事人上访，乡镇主要领导会给乡镇干部施加压力。除此之外，综治工作还有来自当事人的压力。这主要表现为，这种压力直接来源于当事人一方对调解结果不认可，在这种情况下只能通过反复不断地做工作，说服当事人接受调解结果，做到息事宁人。可以说，乡镇综治维稳工作既有来自上级综治部门考核的压力，也有来自地方党政主要领导人晋升的压力，更有来自把纠纷调解到当事人满意为止的压力。正是因为这些压力的存在，所以有学者认为，乡镇一级政权运行于压力型科层制与乡土社会之间。 [28]
在“压力型体制”下，为了有效应对来自不同方面的压力，实现乡镇综合治理目标，乡镇政府通常将这些压力传导到辖区每一个单位和基层干部身上。对于乡镇辖区范围内的医院、学校、工厂以及下属的行政村，乡镇政府每年都会与它们签订目标责任书。责任书里面涵盖了本年度综治工作的主要任务和要点、相应责任追究制度以及惩罚措施。通过签订责任书的形式，使各基层单位主要负责人认识综治工作的重要性。与此同时，乡镇政府要求各基层单位主要负责人在遇到重大事故或者突发事件时要及时上报，防止基层单位无法处理好一些重大事故或者突发事件而导致事态扩大，进而影响本行政区域范围的社会稳定。对于乡镇干部而言，乡镇党委政府则通过信访“包保责任制” [29] 或者目标责任状的形式，把信访稳定责任落实到每一个基层干部身上，这进一步明确了乡镇干部维护社会稳定的重要职责。这种压力分解的方式促使各单位、村社都高度重视综治工作，在行动上体现在各种单位干部的行为表现上，并通过每个单位的干部协同参与而产生作用和发挥功能。 [30] 因此，当压力传导到每个干部的身上时，乡镇辖区各单位、部门、村社将配合乡镇政府开展行动，通过多种方式参与矛盾纠纷的化解。纠纷解决呈现综治模式。
有些纠纷本可以通过正常的法律途径解决，但为什么农民还是找基层政府来解决？这是因为，在乡村社会中，国家法律、制度、政策等资源并没有进入农民的观念结构中。在农民的观念中，法律资源不具有可及性，法制的资源还是以模糊的、陌生的印象存在。“人们对这一资源的解决具有一定的服从感和畏惧感，但对其公正及其有效性没有足够的信心，对成功利用这一资源存在消极认识。” [31] 在基层社会中，很多农民对诉讼程序、规则以及举证要求缺乏一定了解，加之走诉讼程序所耗成本使普通农民无法承担，因此在考虑纠纷解决资源时，通常会绕开法律规定的解纷途径，而直接找到乡镇政府。甚至在农民看来，法律规定的诉讼程序太烦琐，诉讼时间成本较高，并且依据法律判决的结果不具有可预见性。在农民的观念中，无论是事关争议标的的实体性法律，还是有关纠纷解决的程序性法律，都只是有一个大概的画面。法律的规定在农民心中总体上存在模糊性。有时，农民会基于对法律规定的模糊性理解，片面地理解法律规则，把法律当作争取自身合法利益的依据而提出利益请求，要求乡镇政府“依法”化解纠纷。但实践中，乡镇政府处理时常常需要协调多方力量和资源解决。
当很多纠纷本身超出了当地的人情和风俗习惯调整范围时，在法律规定不明确的情况下，这个时候妥善解决矛盾纠纷就要依靠国家权威力量，因此有学者提出后农业税时代乡村纠纷解决需要“迎法下乡”。 [32] “迎法下乡”并不是说依靠现代司法途径解决村庄矛盾纠纷，而是将借助国家的权威力量重新塑造村庄秩序。当政府权威介入乡村纠纷解决时，往往并非一个部门或单位能解决，也并非完全按照法律规则解决，而是需要联合多个部门、多方力量参与才能有效化解。例如，乡镇政府在处理村民小组的林地和田块纠纷时，不仅涉及村庄的历史问题和农民“认老业”观念，也涉及村民小组诉讼主体适格及诉讼权利问题， [33] 因而乡镇政府综治部门在处理此类纠纷时，需要联合国土所（调查土地档案）、派出所（防止群体事件）、司法所（组织村民调解）以及村级组织（村干部做工作）等相关单位和部门联合解决。在纠纷解决过程中，有时候法律并没有明确规定权利义务关系，但基层干部考虑到纠纷本身的特殊性及其可能引发的社会后果，也不得不协调相关力量进行解决，以防止事态扩大或者引发农民集体上访。基层干部并不会因为法律没有规定或者规定得不明确而不解决纠纷。纠纷解决本身往往依靠法律技术层面的手段比较少，但涉及一系列微观权力的整合。 [34] 特别是一些纠纷涉及一定的历史传统时，法律并没有详细规定该如何处理历史遗留问题，即使有较为详细地规定，农民也不知道如何按照法律的规定进行举证。再加上村庄中的很多纠纷缺少证据，有时乡村社会纠纷本身也存在很大的“模糊性”。 [35] 因此，国家及国家权力代理人贯彻执行具有内在矛盾的法律规则和制度时产生一种解释法律制度的自由空间，从而采用一种“模糊治理术”。 [36] 这种“模糊治理术”在纠纷化解过程中，表现为乡村干部的身份存在“半干部半农民”的混合角色：一方面代表国家权力处理纠纷，执行国家法律、政策，充当干部的角色；另一方面又要考虑纠纷化解的社会基础，站在农民的立场考虑农民的利益，充当农民的角色。双重角色的客观存在模糊了“作为卓越的规则创制者的国家与作为这些规则接受者的社会之间的明确的界限” [37] 。因此在纠纷化解过程中，基层干部在运用法律手段时，总是与其他手段结合在一起，考虑纠纷解决的场域空间，“依赖日常生活中的社会经验和解决纠纷的种种权力技术，并关乎于现实利益和社会效果”。 [38]
纠纷个案的乡土性是就纠纷本身所固有的特性而言。乡村社会矛盾纠纷本身是在乡村社会的历史逻辑和现实生活中产生的，因此必须置身于其特定的场域分析其隐秘的逻辑。 [39] 乡村社会纠纷的乡土性，决定了处理乡村纠纷时要考虑个案的延伸性。个案的延伸性是指，纠纷个案的产生具有一定历史原因和社会背景，其解决时应该全面把握与纠纷相联系的各个方面，不能片面地看待纠纷产生的原因或者忽视纠纷解决的实际后果。这也就意味着，乡镇干部不能简单根据纠纷发生的现实条件或者法律规定去处理具体个案，而应该考虑纠纷个案产生的历史背景，结合纠纷未来发展的情况以及纠纷解决的社会效果，综合考虑多方面因素之后，才能有效化解矛盾纠纷。正如有学者指出，涉及纠纷个案的延伸性，基层干部在处理具体个案时，“不仅要收集和调查个案本身，而且要将个案产生的社会脉络或情景也纳入考察的范围。其中特别需要注意的是个案的‘前历史’（prehistory）以及个案平息的社会后果” [40] 。在基层社会中，有些纠纷个案不仅反映着纠纷当事人的关系状况，还反映了该地的社会风俗、村庄势力乃至社会结构的历史性变迁。综治部门协调各种力量解决纠纷时，常常要依据纠纷个案的延伸性是否强弱来做出有关决策，目的是避免在纠纷解决过程中引发更多的纠纷。例如，乡镇政府综治部门在处理一些“认老业”的历史遗留问题时，通常并不能简单地依照现有法律规定处理。“认老业”问题实际上反映了不同时期村民对村庄财产权利的认知，而且由于不同时期村庄的内在约定以及国家政策存在历史性差异，导致村庄里面的林权、水权权属不清晰。随着村庄发展面貌的变迁，农民市场经济的理性化程度越来越高，村内有关财产性侵权纠纷越来越多。但要有效解决这些林权、水权问题并不能仅靠现有法律手段解决。甚至可以说，现行法律规定对有些“认老业”问题有时也无可奈何。这个时候，如果不解决这类纠纷，长期积压下去，会导致村庄与村庄之间以及村民与村民之间的关系越来越僵，村庄生活关系也将日趋紧张，甚至有可能酿成群体性事件。在这种情况下，乡镇综治部门通常要出面协调解决，通过联合民政、水利、国土、档案、公安等相关部门力量，既要考虑纠纷发生的历史背景，也要考虑纠纷发生的现实条件，同时又要在不违反国家法律的强制性规定的情况下综合解决。还比如，乡镇综治部门在处理因医疗事故、跳楼自杀等非正常死亡案件时，考虑当时死者家属激动的情绪以及处理得社会效果，通常也要协调派出所维持现场秩序，对于因死亡导致家庭困难的需要民政部门救助，涉及损害赔偿的需要协调司法部门进行调解，如果死者家属难以接受调解结果则需要协调村级组织或者与死者家属关系比较好的朋友开展劝说工作，等等。
纠纷发生的乡土性决定了基层干部在化解矛盾纠纷时也常常要运用“地方知识” [41] 化解矛盾纠纷。“地方知识”既是一种乡土逻辑，更是当地村民的文化传统所系。在纠纷化解过程中，基层干部的工作经验以及村干部向综治干部反馈的信息是熟悉“地方知识”的重要途径。基层干部在本地生活多年，对本地的风土人情也比较熟悉。即便是刚调过来的综治干部，在长期与村干部打交道和私人交往中，也能够从与他们的交往中熟悉本地的生活习惯、社会风俗、历史传统等，进而形成一个总体性的“地方知识”。综治干部通常要借用乡村社会的“地方知识”去化解争议，这些“地方知识”包括很多地方性风俗习惯、规则以及地方传统，并构成综治干部妥善化解各类矛盾纠纷的经验基础。虽然这些经验基础可以成为综治干部有效化解矛盾纠纷的前提，但是具体如何化解矛盾纠纷，还需要基层干部深入矛盾纠纷的本质，了解纠纷发生原因、当事人态度、发展演变态势等方方面面。例如，“地方知识”在纠纷当事人心目中的看法，有无必要运用“地方知识”解决，如果有必要又应该怎样激活当事人对“地方知识”的认同等，这些都要考虑进去。而在“地方知识”难以化解矛盾纠纷时，基层干部也要考虑是否借助法律手段解决以及法律手段在解决乡土纠纷的限制程度等。除此之外，综治干部还常常要深入纠纷发生的地点，进行实地调研，坚持领导与群众相结合的办法， [42] 寻找解决当事人纠纷的综合手段和办法。如果需要引入与纠纷当事人有关的社会力量参与进来或者需要相关部门和干部配合的，还应该协调村干部以及乡镇各部门综合解决。