下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
就比例原则的价值目标而言，作为裁量权治理的一种路径，比例原则正好与裁量权治理的内在逻辑相契合，能够有效规避规范主义和功能主义两种治理路径都相对较为偏于其中一端的缺陷。比例原则是想通过适当性、必要性以及均衡性三个子原则在治理裁量权的过程中实现公共利益与个人利益之间的基本平衡。
如前所述，裁量权是立法机关将本应该由自己负责的事务转交给具体的执法机关来负责，以让执法机关在“公共利益的需要”这一合法性的大前提下更加专业、灵活、准确地处理问题。可见，裁量权实际上构成联结公共利益和个人利益的一个桥梁，它承载着维护社会公共利益和保障公民个人利益的双重使命。“行政裁量承载着立法授权以及灵活行政的双重使命。” [38] 有鉴于此，对裁量权的治理必须要遵循这样的一个基本逻辑，满足立法机关和社会公众对裁量权的双重期待：既坚持增进执法效能的原则，以维护社会公共利益，又坚守人权保障的底线，以保障公民个人利益，最终在公共利益和个人利益之间实现良好平衡。
人们之所以达成社会契约，并组成共同体政府，就是希望这个共同体政府能够采取有效措施保障他们的个人权益，使他们能够生活在一个稳定的、可预期的环境当中，而不再让他们生活在恐惧之中。 [39] 虽然在某些时候，政府为了公共利益的需要不可避免地要对某些公民的个人利益进行限制，并且在限制的过程中还被赋予了一定的裁量权，但这种限制以及裁量权的运用也并非毫无边界的。为了防止这种限制中的裁量权可能出现滥用，继而侵犯到公民的个人利益或者使公民个人利益的实际损害与公共利益的现实需要明显不协调、不成比例，也必须对这种限制中的裁量权施以限制。这是现代法治政府必须坚守的一个底线。 [40]
从裁量权的本源出发，立法机关之所以赋予执法机关以具体事务上的裁量权，其实就是想利用和依靠执法机关在人力、资源以及专业和经验等因素上的各种优势，更加专业、灵活、准确地处理社会事务，继而增进执法效能。 [41] 虽然出于人权保障的现实需要，裁量权的行使必须要接受一定限制，但是在这种限制的过程中，也不能单纯为了“限制”而“限制”，使其背离立法机关授予执法机关以具体事务上的裁量权的初衷。一言以蔽之，出于人权保障的现实需要，必须要对裁量权施以一定限制，这点是毋庸置疑的，但是这种限制也必须是有限度的，决不是去尽可能地完全消解掉裁量权。殊不知，裁量权的完全消解反而会影响国家机关的执法效能，继而危及社会事务的有效治理。
裁量权的限制实属必然，但这种限制必须遵循裁量权治理的内在逻辑，在公共利益与个人利益之间求得一个良好平衡。现有的规范主义路径和功能主义路径都较为偏向其中一端，要么不利于个人利益的保障，要么不利于公共利益的维护。 [42] 比例原则正好与裁量权治理的内在逻辑相契合，通过适当性、必要性以及均衡性三个子原则，能够在治理裁量权的过程中实现公私法益之间的基本平衡。
规范主义路径主张从源头上对裁量权进行治理，即尽可能细化法律之规定，将裁量权限缩在尽可能小的范围内。规范主义路径的想法固然是好，但在现实中执行操作起来非常困难，有些极端化和理想化。试想，倘若真的能够实现规范主义路径的愿望，法律能够对社会中的所有问题都作出非常具体和详细的规定，那么裁量权就根本没有存在的必要了。“不能寄望于通过完善立法完全解决行政裁量问题。” [43] 相反，在现代法治社会，尤其是随着服务行政的到来，立法机关没有必要，事实上也没有这个能力对社会中的所有问题都作出非常具体和详细的规定。那种幻想法律能够面面俱到、全盘覆盖的思想只能说是一种变异的“立法万能主义”。因此，规范主义路径不仅难以达到限制裁量权的目的，反而还会容易纵容裁量权，继而不利于个人利益的有效保障。“法律，作为一种传统的控制模式，在规制裁量权的滥用方面发挥了不可替代的作用。然而作为一种外部的控制手段，法律亦存在着自身无法克服的先天缺陷。” [44] 相反，我们应当认识到并充分尊重立法的这种客观规律，在法律与社会现实之间求得一个有序平衡。
功能主义路径主张从自制的角度对裁量权进行治理，即裁量权的享有者应当通过裁量权运行系统的自我合理建构来充分展现裁量权的品质。这种路径如果运用得当，那么就可以充分发挥出裁量权的内在功能和价值，使其既能够增进执法效能，维护社会公共利益，又能够坚持人权保障，保障公民个人利益；如果运用不当，那么功能主义路径也很有可能会消解掉裁量权，使其走向另一种反面。以行政裁量为例，在实践中，自2004年浙江省金华市公安局率先制定行政裁量基准以来，各地方纷纷效仿，行政裁量基准在全国范围内呈现出多种类、多领域以及多层次的发展态势。不可否认，作为一种行政自制机制，行政裁量基准在中国行政裁量权的治理中发挥了巨大功效，并成为当下中国最具价值和生命力的一种裁量权治理模式。 [45] 然而，功能主义路径过分依赖行政裁量权享有者的自制，这容易出现与规范主义控权模式一样的弊端，即过于依赖规则和要求形式公正。“行政裁量基准要求行政裁量根据具体裁量情节和惩戒力度建立空间等级……具有了僵化具体情节和行政手段之间对应关系的可能，从而使得行政裁量向行政羁束靠拢。” [46] 可是，规范主义路径对“规则”的苛刻要求根本就是难以实现的，而功能主义路径对“规则”的这种要求却是行政自制机关很容易做到的，并且还容易呈现出规则专断主义和主观主义的倾向。如此一来，在严格“规则”之下的行政裁量权事实上会被很大程度地消解，难以发挥其内在的能动性和灵活性，继而不利于公共利益的维护。这种负面效果在我国的一些地方实践中已经有所显现。
作为法律与现实之间的一种调和剂，裁量权的治理未来应努力走向一种“原则之治”。“原则”不同于“法律”，它往往更加具有前瞻性，具体运用起来也会比“法律”相对贴切，因此它可以很好地避免那种根本就难以实现的“规则之治”，继而有效防范裁量权滥用这种技术性问题；同时，“原则”也不同于“自制”，它往往更加柔性，可供操作的空间也比“自制”要大，因此它可以很好地避免那种容易走向极端的“内部自制”，继而有效调动裁量权的能动性和灵活性。“裁量基准的细化必须在比例原则的限定内进行，保障行政裁量目标利益需求的实现与行政相对人的权益损害形成比例平衡关系，实现行政裁量对行政相对人利益侵害的最小化……比例原则为行政裁量基准的逸脱和例外提供原则性规范。” [47] 可见，通过“原则”对裁量权进行治理可以在公共利益和个人利益之间求得一个良好平衡，能够有效弥补规范主义路径和功能主义路径存在的一些缺陷。
从微观层面来讲，比例原则的三个子原则在公共利益与个人利益之间进行反复权衡，其使公共利益和个人利益处于具体情境中一种待分析的状态，并不将哪方利益置于绝对优先的地位。 [48] 具体而言，适当性原则在整体上相对偏向于对公共利益的维护，由于其所要求的仅仅是手段“部分有助于”目的之实现，而非手段“完全有助于”目的之实现，因此适当性原则是通过设置一个较为宽松的审查要件为国家机关描绘出一幅“手段之多少”的图谱。同时，由于适当性原则一般所要求的是手段“部分有助于”目的之实现，而非手段与目的仅仅具有“实质关联”即可， [49] 因此适当性原则事实上也关注到了对个人利益的保障。如此，适当性原则在充分表达对国家机关裁量权尊重的同时，也在一定程度上限缩了国家机关裁量权；必要性原则在整体上相对偏向于对个人利益的保障，由于其所坚持的是“最小侵害”严格标准，因此必要性原则事实上是将传统的权力控制理念发挥到了极致。同时，由于必要性原则所要求的仅仅是手段对个人利益侵害的“相对较小”，还需要考虑手段对目的实现的“相同有效性”，并不是语义上的“绝对最小”，仅仅进行简单的数字比对， [50] 因此必要性原则事实上也关注到了对公共利益的维护。如此，必要性原则在极度压缩国家机关裁量权的同时，也在一定程度上表达了对国家机关裁量权的尊重；均衡性原则则是一种利益衡量，它是在适当性原则和必要性原则的基础上明确指出了比例原则的终极价值所在，即国家机关行使权力所要追求的公共利益和国家机关行使权力所要侵犯的个人利益始终要保持一个度，合乎一定比例，不能偏向其中任何一端，既不可小题大做，也不可大题小做，继而打破了绝对的个人利益至上和绝对的公共利益至上的观点。 [51]