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就比例原则的内在构造而言，通说认为，其主要由适当性、必要性以及均衡性三个子原则所构成。 [20] 从这三个子原则的具体要义来看，比例原则不是用来判断国家权力是否有法定授权，是否按照法定权限、法定程序以及法定形成等法定规则进行，“比例原则适用的前提是恰当地承认政府权力对公民权利的干预” [21] 。相反，比例原则主要是用来判断国家权力的行使是否合理适当，具体针对的是国家权力行使中的“手段裁量权”，比例原则构成裁量权治理的一种路径。
在《现代汉语词典》中，裁量主要有以下三种意思：一是鉴别、衡量；二是裁度；三是减少分量。 [22] 裁量权更多的是指前两种意思，即国家机关及其工作人员所享有的在法定职权范围内对某种事项或者某种事务进行衡量和裁度的一种权力。在现代法治国家，裁量权不可或缺，它充斥于各项国家权力的行使过程之中，具有带动实质法治、促进个案正义等多种价值功能。同时，我们也应当警惕裁量权的危险性和危害性，它也有可能被滥用，继而侵犯公民个人权利和社会公共利益。“所有自由裁量权都可能被滥用，这仍是一个至理名言。” [23]
众所周知，法治通常是以客观规则为标志的，而裁量作为人类对事物考虑之内部心理意识的过程，却更多地呈现出行为者的主观意志，它满怀一种“人治”的色彩。 [24] 因此，在漫长的形式主义法治时期，人们几乎是对裁量权持一种完全否定和排斥态度的，他们认为裁量权是对法治的一种破坏，法治与裁量权在根本上就是一种相互排斥、相互抵触的关系。随着社会的不断发展和进步，社会事务日益增多且变得日趋复杂和专业，人们开始努力追求一种实质法治。在这种实质主义法治时期，人们不再仅仅局限于要求国家机关消极地执行法律，而且要求国家机关能够更加积极主动地有所作为，以更加专业地、合理地处理社会事务。如此，裁量权开始充斥于各项国家权力之中，成为现代国家权力的基本构成，人们也逐渐意识到法治与裁量权也可以构成一种相互补充、相互促进的关系。 [25]
以现代三大基本国家权力类型为例，在行政权力和司法权力中存在着裁量权，已是理论和实务两界的共识，而且存在的范围还非常广泛。这主要是基于法律本身的局限性与社会事物的复杂性之间难以调和的矛盾，而裁量权正好可以成为衔接法律规定和社会现实，在形式法治状态下实现个案正义的一个最佳途径。“法律终止之处，即为裁量起始之所。” [26] 对于立法权力中的裁量权，很多人则表示难以认可和接受。这主要是因为在他们心中一直认为，立法权力主要是用来创制法律规则的，而裁量权只是一个位于法律之下的概念，立法权力中不应当也不可能会有裁量权的存在。殊不知，法律体系内部之间也是有位阶之别的，在上位法制定的过程中，由于问题的复杂性、未来的不确定性，抑或改革的试验性和渐进性，上位法制定机关必然要为下位法的制定机关预留一定的裁量空间。这一观点还可以从凯尔森的规范理论中得到进一步阐释和说明——上位法不可能也无必要事无巨细地对其下位法加以拘束，总是或多或少保留一些裁量空间，上位法仅仅构成下位法的框架约束。上位法不能预先决定下位法，链接上位法与下位法的关键不在于上位法的内容确定性而在于上位法对下位法的拘束性。 [27]
法律赋予国家机关工作人员在具体社会事务上的裁量权，这主要是基于对人的一种美好期待和信任，法律希望国家机关工作人员能够在依据法律的前提下，凭借自己的经验、知识以及良心针对具体事务作出一个相对完美的判断和处理，继而实现法治与现实的良好衔接。然而，既然是人，就会具有人的一些特性，就会可能存在一些经验、知识以及良心上的局限，就会可能具有滥用权力的倾向，就会不断地想要扩大自己的权力，无限制地行使自己的权力，并消除自己恣意妄为道路上的一切障碍。“如果说权力自身的特性是造成权力走向滥用之内在因素的话，那么人的本性则是导致权力走向滥用的外在因素。” [28] 对此，美国学者戴维斯早已有着非常清醒的认识，他曾明确指出：“然而每有讴歌裁量的事实，就会伴有裁量危险的事实。只有当正确运用的时候，裁量方才是工具，就像一把斧子，裁量也可能成为伤害或谋杀的凶器，成为规则屋顶之上的巨大窟窿。” [29]
实践中也确实如此，裁量与法治并不总是那么协调和互补，发挥“1+1＞2”的效果。相反，裁量权经常会被国家机关工作人员滥用，继而演变成为一个威胁乃至破坏法治的工具。国家机关工作人员要么因为自身经验或专业知识上的局限，要么因为受到不良想法或欲望的驱使，经常会滥用自己手中的裁量权，继而侵犯公民个人权利和社会公共利益。比如，有些国家机关工作人员会利用自己手中的裁量权对类似的事实、情节以及后果作出不一致的处理结果，也就是所谓的“不平等对待”；有些国家机关工作人员会利用自己手中的裁量权对一个事实、情节以及后果都相对较轻的违法行为给予了一个明显偏重的处罚，也就是所谓的“显失公正”；还有一些国家机关工作人员会利用自己手中的裁量权在作出决定时考虑了一些不相关的因素或者没有考虑到一些相关的因素；等等。 [30]
面对裁量权可能存在的滥用及其所可能引发的公共利益和公民权利的实质性损害，世界上很多国家已经意识到对裁量权进行治理的必要性，裁量权并非完全属于国家机关的“自留地”。“裁量并没有给予行政机关自由或任意，‘自由的裁量’是不存在的，只有‘合义务的裁量’或者‘受法律约束的裁量’。” [31] 时至今日，各国已经发展出了规范主义、功能主义等多种裁量权治理路径。
规范主义是传统主流公法思想的一种基本类型或风格。 [32] 在持规范主义模式的学者看来，裁量权在某种意义上是立法机关自身的一种“疏忽”，是立法机关主动“放弃”了自己的职责，或者说是立法机关把本属于自己的职责委托或者推卸给了其他机关，让其他机关根据其自身的意志和判断建立起一种法律秩序。如果在这个职权转移的过程中，立法机关给其他机关留有过大的自由决定空间，而又没有附带作出一个有效的规定以限制这种职权的行使，那么裁量权滥用的问题就不可避免。据此，持规范主义模式的学者大都主张，在立法机关自身完全可以做到的情况下，应当尽可能通过立法加以详细、明确规定，而不要外放和转移这种权力。即便是立法机关迫不得已必须外放和转移这种权力，立法机关也应当附带对裁量权的行使作出一个比较准确和适度的设定。这样既能够为其他机关提供一个有效约束裁量权的法律规范，又能够为法院提供一个客观的司法审查标准。 [33]
功能主义是公法思想的另一种基本类型或风格。 [34] 如果说规范主义基本上反映的是一种“对裁量权进行外部控制”的思想，那么功能主义则体现的是一种“对裁量权进行内部自制”的理想，它们是两种截然不同的裁量权治理模式。在持功能主义模式的学者看来，裁量权是立法机关自身在无法解决问题或者无法胜任的时候才转移给其他机关的，裁量权的目的主要在于更加专业、灵活、准确地处理问题，继而提高执法效能。至于裁量权到底应该掌握在谁的手中，由谁来行使，似乎并不是那么重要。因此，持功能主义的学者大都主张，立法机关既然已经将裁量权授予了其他机关，就意味着立法机关自身不适合，事实上也难以胜任这一领域的社会事务，也就不应当在立法上再给予其他机关行使该种裁量权过多的限制，这反而还会损害裁量权功能的有效发挥，与立法机关授予裁量权的初衷相悖。相反，对裁量权的治理应当尝试走一条内部自制的路径，由裁量权的行使者进行自我规制。这已经成为一种时代必然，是美国、德国等世界法治发达国家的普遍做法。 [35] 近些年来，我国最高人民法院颁布的《量刑指南》《量刑意见》以及各级行政机关纷纷推出的行政裁量基准，都是一种典型的功能主义控制模式。
比例原则构成裁量权治理的一种路径，其具体针对的是限制公民权利的国家权力中的“手段裁量权”。比例原则起源于德国行政法，其主要适用于行政裁量领域。 [36] “比例原则的任务是对公权力主体限制基本权利时的手段裁量加以限定。” [37] 这从比例原则三个子原则的具体要义中即能够得到印证，它们皆是围绕国家机关在手段选择上的裁量权而展开。具体而言，适当性原则主要解决的是“手段之多少”的问题，必要性原则主要解决的是“手段之彼此”的问题，均衡性原则主要解决的是“手段之有无”的问题。比例原则正是通过这三个子原则对国家机关选择的手段进行依次反复排查，以判断该手段是否科学合理。
首先是适当性原则，其是指国家机关所选择的手段必须有助于增进或者实现其所追求的目的。适当性原则是比例原则第一个层次的审查，通常扮演着“过滤器”的角色。一般而言，如果国家机关选择的规制手段不符合适当性原则的要求，那么即可判定该手段违反比例原则，后续的必要性原则和均衡性原则就没有再行介入的必要。适当性原则主要围绕“目的”与“手段”之间的关系而展开，是一个以“目的”为导向的子原则。虽然国家权力行使的“目的”也被置于适当性原则的观察范畴，但其只是将“目的”置于高高在上的位置，不加任何考量，而仅判断国家权力所延伸出来的“手段”是否有助于“目的”的实现。
其次是必要性原则，从肯定方面来讲，其是指国家机关应当在达致目的的手段群中选择一个对相对人个人利益侵害最小的手段；从否定方面来讲，其是指在达致目的的手段群不存在其他对相对人个人利益侵害最小的手段。必要性原则是比例原则第二个层次的审查，也是比例原则三个子原则中最为关键的一个。必要性原则主要围绕“手段”与“手段”之间的关系而展开，经过适当性原则比较宽松的审查，初步为国家机关框定了一个可以达致“目的”的手段群。此时考察的焦点便集中在了各个“手段”之间的取舍上，也就需要通过必要性原则在这个手段群中进行依次排查，逐个比对，以确定一个对相对人个人利益侵害最小的手段。
最后是均衡性原则，其是指国家机关选择的手段所追求的目的与该手段所造成的后果（副作用）必须合乎一定比例，既不可以小题大做，也不可以大题小做。均衡性原则主要围绕“手段”与“目的”之间的关系而展开，经过适当性原则和必要性原则的审查，已经可以确定一个既有助于达致目的，又对相对人个人利益侵害最小的手段。但有时也会出现这样的一个情况，即这个手段所造成的侵害仍然会超过其所追求的目的，两者明显不成比例，形象地说就是“杀鸡取卵”。此时就需要均衡性原则登场。均衡性原则虽将国家权力行使的“目的”再次引入观察视野，但其仅作为被比对的对象，是一个不变的定量，衡量的重点仍然是“手段”，以权衡经过适当性原则、必要性原则审查所确定的“手段”最终是否合理。