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环境风险是指由于人类的活动加诸负荷于环境之上，以环境为媒介，在某种条件下对健康及生态具有影响的可能性，即人类行为对生态环境造成妨碍或通过对生态环境的妨碍而影响到人类生存与生活的不确定性问题。由于人类知识与经验的局限，在环境风险中，不论损害是否发生、损害发生的原因、损害的范围与结果，或因应损害的对策等，都具有相当大的不确定性。针对不确定性环境风险的因应对国家任务提出了新的要求。就环境问题与国家联动的关系来看，经历了三次环境风险对于国家任务带来的变迁。第一次是开发建设造成的污染问题而使国家必须思考如何面对此等危及环境的行为，这是我们通常所称的污染防治；第二次是将对于环境的关心以公害污染为焦点转向兼顾自然资源的保护，即生态与自然资源的保护；第三次则是面对环境风险的不确定性而寻求因应对策的国家任务要求。在一般的意义上，环境风险的发生与环境事件体现的是阶段性变迁着的社会与国家关系。 [84]
第一次环境问题对国家造成的冲击源于工业革命带来的环境污染问题，必须反思环境问题究竟应由谁来解决。当时所面对的问题是企业所排放的有害物质导致生命与身体的重大损害。在国家垄断一切社会生活之时代背景下，国家理所当然地将环境问题处理纳入国家议程之中，“主张防御并维持环境公共善乃是国家的任务，并认为环境公共善是无法通过市场力量来维护的。在执行的主体上，由较小及较低层级的主体来运作将可以更有效率” [85] 。在此情形下，公部门理所当然地扮演了污染管制的主角，也因此可以认为以处理公害问题为起点形塑环境法制并进行环境治理。第二次环境问题对国家任务的冲击体现在对自然资源的保护上。日本在1993年环境基本法中，将环境政策明确为综合防止公害及自然保育的体系，除了沿用传统管制工具之外，基于自然资源保护与地域空间的概念，采取了包括划定特定水域、野生动植物保护区，自然保留区、国家公园等。北美及欧洲国家也差不多于这个时期在环境保护基本法的框架下制定了相关的针对自然资源保护的法律与政策。第三次环境问题对国家任务带来挑战是环境风险的发生。环境风险带给我们生活诸多的不确定性，环境风险最为有效的因应措施是在不过度管制的总体要求之下，避免许多已知和未知的风险。 [86] 这就要求应对风险的决策主体应当多元化，除了公部门可以伸展权力触角之外，私部门也可以在社会领域中从事许多经济与非经济性的事务，不管是对于公共事务的关怀，还是单纯个人的营利行为，这让社会领域呈现出既公且私的情形，开启了国家与社会进行沟通的大门。 [87] 在立宪主义国家，国家任务的发生与进展必须在合法性及合宪性的控制之下，此等控制的场域主要在于议会或民主投票之中，此程序正是强制要求国家与社会进行对话的机制。吉登斯认为，“风险的积极与消极的两个方面在现代工业社会的早期就已经出现了，风险是一个致力于变化的社会的推动力” [88] 。环境风险对于国家任务也提出了更高的要求与新的价值追求，要求国家在风险社会之下因势而为，将环境风险规制视为其正当性的权力范围。在“对传统社会发展模式、制度规范、社会伦理和文化心理结构彻底反思的基础上” [89] ，重新谋划经济社会发展蓝图，以国家任务的逻辑规制环境风险，推进环境风险治理转型，保障环境安全和公民的环境权利。
环境治理的目标是达致生态文明，治理主体有国家公共机构、市场等私人机构，通过使相互冲突的不同利益得以协调并采取联合行动而进行生态环境保护政策的制定和执行的良性互动。 [90] 基于我国体制性的特点，我国当前的环境治理实施的是政策动员型的环境政策。 [91] 具体来说，是“中央政府动员型环境治理模式”，以中央政府为主导，地方政府迫于压力提供协助，其核心为“危机应对”和“政府直控”，环境治理的法律与政策工具依靠自上而下的行政管理体系并调动财政资源，相关社会群体配合政府行动而采取社会动员机制。 [92] 这一治理模式是在中国现代化进程中发生的，并且与中国传统的治理权力模式相适应。在一定程度上被称为积极性国家任务，国家信奉或致力于一种美好生活的理念，政府在社会中以实现其所信奉的价值或计划为目标，政府负有改造、引导社会的任务与功能，是父爱型的表现。如果按照韦伯的支配性基础，则属于传统型统治模式，而非法理型的统治理性。根据社会行动理论，持续不断的行动构成社会结构，同时，这种行动又被结构所重塑，社会结构有制约和促成人类行动的双重功能。人们生活于其中的生活知识、文化背景、社会规范等对环境行动具有十分重要的作用，我国社会转型并基于国家任务变迁的制度结构，构筑了我国社会中环境行为的模式，亦即社会行为所体现和表征的是阶段性变迁着的社会与国家间的关系。 [93] 法理型的统治理性是以社会合作为基础的，以权利义务为基础的社会关系是统治的基础，社会个体为自己的利益而奋斗，并且把社会的组织力量制度化，把民众的利益诉求内化为制度性参与。
国家任务的变迁与社会运作有很强的关联，市场与市民社会扮演着极为重要的角色，影响国家任务的因素包括对自由主义的信奉力度、时代潮流、社会文化及政府体制等。同时，政治决策体系与社会系统间的对话不再仅仅是国家与社会间线状的方式，而是呈现出网络式的交互方式。在自由主义国家与福利主义国家时期，行政法治的原理建立在国家与社会分立的基础之上，公共行政完全由公部门行使，没有私人参与的空间。风险社会的来临，风险治理的难题与挑战促使多数国家开始打破公部门对于行政与社会事务的垄断，出现了国家公共行政任务社会化的趋势，“现代的行政扩张模糊和淡化了把国家作为一种单一的、无区别的公共权力的概念” [94] ，即国家将部分公共行政事务交由私人或社会组织来行使。 [95] 当国家面对环境风险时，在决策上要面对的问题包括：采取预防措施来避免损害、为了正当化一些可以接受的风险设计一些负担条款于具体风险之上、处理污染源、促进科技进步来处理环境问题、在诸多选择方案中进行成本效益分析、污染者对其所造成的损害负责、严肃地看待环境正义并考量未来等。 [96] “人民对于风险的恐惧和对安全的需求与日俱增，自然期待国家能采取相关行动，政府的行动也逐渐转向以风险预防为主。” [97] 从具体的执行面向来看，预防环境风险包括的范围相当广泛，国家的管制任务除了损害的事后恢复及填补外，还包括损害的事前预防。因此，当国家面对环境风险问题时，所处理的国家任务既多且杂。在环境与科技发展议题上，邻避抗争以及越来越多的草根行动正挑战政府的治理能力以及对公民身份与民主的理解，治理涉及参与主体与范围的扩大，以及让利害关系人能共同对公共事务的管理负责，不仅包含国家角色，同时能容纳私部门与公民社会于决策过程之中。政府不再是国家唯一的权威中心，各种公共和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为各个不同层面上的权威中心。 [98] 环境风险治理是具有多重面向并涉及多元行动者的风险过程，是合作、网络、伙伴、协商的权力向度过程，必须考量制度设计、政治文化、社会经验与不同风险认知等相关因素。
纵观环境立法的历史，从污染防治推进到生态保育与自然资源保护，在面对诸多不确定性的环境风险时，可以预期，民众对于国家任务提出新的要求，公部门必须妥善地处理此等风险问题。传统的环境规制是以禁止、命令、许可等行政权力为主要方式与手段，即“危险（损害）排除”范式，这是基于污染者负担原则的规制根据，具有正当与合理性基础。面对环境问题，在种种因素影响下，如果公部门执行法规达不到预期目的，致使社会权力受挫时，民众会通过社会运动促使公部门重视环境问题。 [99] 当环境风险随着科技进步和“知识的不确定性”而带来对经济社会生活的困扰时，国家的任务则从自由秩序的“守夜人”和公共福利的提供者转变为加载了风险规制功能的复合体。 [100] 这也是合作的国家理念对于现代法律体系，特别是环境法律体系提出的新调整要求。从环境法的角度来看，近年关于环境风险治理的讨论集中于行政法制的公共性，并以此为基础推动行政组织的改革，在具体运作方向上，则是以自由市场补充甚至取代公部门的管制及给付。基于这样的发展，环境风险将形成环境领域中国家任务的第三次变迁，这一次变迁对社会的影响层面之广，对不同专业部门的联动之强，所牵涉的领域横跨公部门与私部门，都显示出国家任务在环境风险的背景下将大幅扩张，“进而对行政主体、管制模式、具体行政行为方式的变迁产生了深刻影响” [101] 。
改革开放以来，中央将大量权力下放在很大程度上推动了中国的快速发展，促使地区政府之间展开了经济竞争。然而，这种方式的后果之一就是生态的逐底竞争，“中国虽然基本建立了社会主义市场经济体制，但这个体制没有体现生态文明理念和原则” [102] ，在发展至上的原则下，“大量的环境法被有意或无意‘悬置’起来变成‘一纸空文’” [103] 。经济规模的扩张带来环境压力的增大，深受其害的民众直接向邻避设施下达“驱逐令”，而矛头则直接指向地方管理方，要求其履行环境监管义务。 [104] 在邻避中，厂商的逐利行为、环境维权者的集体行动、政府与技术专家的态度，拷问着社会的伦理底线。“邻避最重要的影响是扩张了中国人的环境意识，促使人们重新审视经济增长的代价，也唤醒了中国的地方意识和抗议精神，苏醒的地方意识可能改变利益分配格局，让地方政府和投资者不得不把部分收益用于补偿当地的环境损失。” [105] 人们也将在抗议中学习，在抗议中对话，直到达成公平的妥协。
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[6] 仇立平、刘博、肖日葵、张军：《社会转型与风险控制：回到实践中的中国社会》，《江海学刊》2015年第1期。
[7] 郑杭生：《改革开放三十年：社会发展理论和社会转型理论》，《中国社会科学》2009年第2期。
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[11] 仇立平、刘博、肖日葵、张军：《社会转型与风险控制：回到实践中的中国社会》，《江海学刊》2015年第1期。
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[20] 孙立平：《转型与断裂：改革以来中国社会结构的变迁》，清华大学出版社2004年版，第6页。
[21] 参见曹正汉《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》，《社会学研究》2011年第1期。这种权威治理是“以中央权威为核心，以地方政府的逐级任务分包和灵活变通为运行机制的权威型社会治理体制”。参见周雪光《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期；渠敬东、周飞舟、应星《从总体性支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009年第6期。
[22] See Richard Baum，“The Limits of Authoritarian Resilience”， Journal of Democracy ，No.1，2003。或者可称为“国家能力”，从中央集权政府的角度看，即“实施官方目标，尤其在克服强大社会集团实际或潜在的反对、或者面对反抗性社会经济环境时实施官方目标的方式”。参见Theda Skocpol，“Cultural Idioms and Political Ideologies in the Revolutionary Reconstruction of State Power：A Rejoinder to Sewell”， The Journal of Modern History ，Vol.57，No.1.1985。
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[24] 高全喜先生认为，中国法治的现代性之路，不仅尚未成功，甚至还处于转折的紧迫时刻；不仅要着眼长远，更要充分面对其中存在的复杂性。以法治之变迁来总结中国现代性的历程，还在于确立现代法治观念、健全法律体系、构建现代模式的法制框架等百年中国法治变革的一系列关键问题。参见高全喜《变法图强与保守的现代性》，《法学研究》2011年第5期。
[25] See Max Weber， Economy and Society：An Outline Interpretive Sociology ，trans.by E.Fischoff et al.，Berkeley：University of California，1978.
[26] 曹正汉：《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》，《社会学研究》2011年第1期。
[27] 参见周雪光《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期；渠敬东、周飞舟、应星《从总体性支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009年第6期。
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[47] 陈德敏、杜辉：《环境维权群体性行动的法制化探讨》，《清华法治论衡》2013年第3期。
[48] 生态秩序关注自然本身以及人类集体的福祉，更强调人类社会、人类个体切实的生存与发展权利，追逐人类集体公共利益和个人利益的协调统一，其实质意义在于对后工业时代人与自然之间日趋激烈的对立冲突进行消解，维护人类的集体福祉进而实现人与自然的协调与可持续发展。参见董正爱《社会转型发展中生态秩序的法律构造》，《法学评论》2012年第5期；[加]彼得·哈里斯-琼斯《“风险社会”传统、生态秩序与时空加速》，周战超编译，《马克思主义与现实》2005年第6期。
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[77] 陈德敏、杜辉：《环境维权群体性行动的法制化探讨》，《清华法治论衡》2013年第3期。
[78] 参见杜健勋《环境利益：一个规范性的法律解释》，《中国人口·资源与环境》2013年第2期。
[79] 李永展、陈柏廷：《从环境认知的观点探讨邻避设施的再利用》，《台湾大学建筑与城乡研究学报》1996年第8期。
[80] 关于“环境正义”的相关论述，参见杜健勋《环境正义：环境法学的范式转移》，《北方法学》2012年第6期；张金俊《国外环境抗争研究述评》，《学术界》2011年第9期；王全权、陈相雨《网络赋权与环境抗争》，《学海》2013年第4期。
[81] 参见肖唐镖《当代中国的“群体性事件”：概念、类型与性质辨析》，《人文杂志》2012年第4期。
[82] [美]凯斯·R.孙斯坦：《风险与理性——安全、法律与环境》，师帅译，中国政法大学出版社2005年版，第45页。
[83] See J.D.Ruhl & James Salzman，“Climate Change，Dead Zones，and Massive Problems in the Administrative State：A Guide for Whittling Away”， Cal.L.Rev .，Vol.70，2010，pp.103-106.
[84] 这方面尤其值得关注的是德国学者布乔恩·阿尔佩曼（Bjorn Alpermann）依据“社会中的国家”（state-in-society）方法对中国环保组织近年来发展状况的理论阐释。在他看来，单纯的“以社会为中心”方法和“以国家为中心”方法都不能充分解释当代中国的环境行动主义。参见Bjorn Alpermann，“State and Society in China's Environmental Politics”，Kassiola J.J.，Su Jian Guo， China's Environmental Crisis：Domestic and Global Political Impacts and Responses ，New York：Palgrave Macmillan，2010，pp.123-151；Maadam D.，Tarrow S.，Tilly C.， Dynamics of Contention ，Cambridge：Cambridge University Press，2001；Tarrow S.， Power in Movement：Social Movements and Contentious Politics ，Cambridge：Cambridge University Press，1998.
[85] See David E.DeCosse，“Beyond Law and Economics：Theological Ethics and the Regulatory Takings Debate”， B.C.Envtl.Aff.L.Rev .，Vol.23，1996，pp.844-845.
[86] Rob Courtney，“Evolving Hazardous Waste Policy for the Digital Era”， Stan.Envtl.L.J .，Vol.25，2006.
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[89] [德]乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社2004年版，第15—57页。
[90] 王树义、蔡文灿：《论我国环境治理的权力结构》，《法制与社会发展》2016年第3期。
[91] 参见荀丽丽、包智明《政府动员型环境政策及其地方实践——关于内蒙古S旗生态移民的社会学分析》，《中国社会科学》2007年第5期。
[92] 王树义、蔡文灿：《论我国环境治理的权力结构》，《法制与社会发展》2016年第3期。
[93] Bjorn Alpermann，“State and Society in China's Environmental Politics”，Kassiola J.J.，Su Jian Guo， China's Environmental Crisis：Domestic and Global Political Impacts and Responses ，New York：Palgrave Macmillan，2010，pp.123-151；Maadam D.，Tarrow S.，TillY C.， Dynamics of Contention ，Cambridge：Cambridge University Press，2001；Tarrow S.， Power in Movement：Social Movements and Contentious Politics ，Cambridge：Cambridge University Press，1998.
[94] [美]P.诺内特、P.塞尔兹尼克：《转变中的法律与社会：迈向回应型法》，张志铭译，中国政法大学出版社2002年版，第115页。
[95] 杨登峰：《国家任务社会化背景下的行政法主题》，《法学研究》2012年第4期。
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[104] “无处安放的民意”，往往会由最初的“反技术因素”，升级到“反官商勾结”“反专家政治”等多种情绪并存的抗争格局。参见吴畅畅《去邻避化、素朴的自由主义与中产阶级的“表演式书写”》，《新闻学研究》2012年第112期。
[105] 夏佑至：《邻避事件给中国带来了什么？》，《中外对话》，https://chinadialogue.net/zh/7/42367/，2017年10月26日。