下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
分析我国的邻避事件的影响因素与形成原因，会发现在邻避事件中，其诉求不仅涉及环境保护问题，更涉及经济发展、社会正义、法律制度等诸问题。对于邻避风险成因的解释，学界有行为主义、结构主义和折中主义等研究路径，行为主义将研究的重点放在各行为主体的角色与相互关系方面。结构主义则强调风险产生的社会、经济与文化背景，特别是制度因素对于行为主体的行为塑造。折中主义则试图结合行为主义和结构主义来论述。总体说来，封闭的环境风险决策模式，并以此造成信息的扭曲和异化，其结果是公众参与不能，邻避决策得不到公众的理解和支持。综合来看，有学者归纳为直接原因和社会深层次原因。 [21] 邻避设施自身的负外部性对于公众的社会风险感知形成不确定性，包括环境污染、房产贬值、社区形象等是邻避抗争的直接原因，社会观念与意识形态变化，公民自主性增强，基层权威削弱与司法救济不畅，社会整合机制滞后等则是其深层次的原因。以下从政治、经济、社会与心理四个影响因素层面分析邻避冲突发生中的风险认知差异、利益分配不均、信息传播异化等。
政治因素是邻避事件发生与解决的决定性因素。在治理现代化国家中，邻避事件中行动主体成为重要的政治力量，而通过政治方式进入邻避风险议题的决策。在权威主义的治理模式中，政府的封闭决策天然地被认为具有合法与正当性，一旦邻避发生，则视为“一小撮”“别有用心”“不明真相”等。 [22] 抗争民众狭隘的地方主义与自私自利的标签总脱不了身，不顾全大局与社会公益的道德绑架，这使得管理方将因自身决策的问题成功引向民众的自身利益问题，为其决策提供正当性基础。决策困境是引致环境维权类群体性事件的根本动因。就其邻避本质来说，邻避事件应当是民众与资本企业对于环境污染的社会对抗，以及地区与政府间的涉及公益行为的冲突，而现实的表现则是管理方经常与企业、专家机构形成的所谓“铁三角”结构。 [23] 以公益之名实现的邻避设施修建理所当然地要求少数民众作出牺牲，其决策模式便是“内部决定—公开宣布—受到质疑后再辩护”，即“政府运用专家辅助决策的合法性不足”， [24] 有学者通过研究美国的邻避抗争认为美国政府的决策体制和机制不健全导致邻避冲突。 [25]
公众的政治参与需求不获重视，公众要求知的权利和决策进程参与的权利受到抑制，公众的环保与健康诉求被排除在决策过程之外。 [26] 更进一步加深了管理方、专家和企业联合的猜疑。这种政治性的操作与权利剥夺造成严重的猜疑和不确定性想象。概括来说，这种封闭行政决策就是将邻避设施地公众排除在决策之外，由技术官僚通过技术专家决定选址于何处建造邻避设施，在地民众对此决策提出质疑，官僚机构借专家证明对民众无影响，以科学合理否定民众的诉求，直至激起邻避事件。很显然，权利意识和政治开放性增强提升了邻避冲突的意愿和能力。因此，弱势的行动主体将矛头直接指向当地管理方及其部门，而非涉事工商业资本集团。 [27] 其问题在于，决策形成之前，没有和民众进行沟通，决策形成之后，民众被动接受，并指出民众的质疑不理性，是自私的表现，对反对者污名化是常用的处理手法。正如有学者论述的，“中国目前的政治系统体现了松散和流动性，地方多样性和自主空间很大，地方政府优先发展经济的压力巨大。因此，环境法律法规的执行非常有限，环保部门处于以短期经济发展而非长期可持续发展为目标的地方政府的领导之下” [28] 。“对上级政府来说，保持经济增长是国家战略、政治任务；对地方政府来说，实现经济增长，才能在与其他地方竞争中保持领先优势；对于当地民众来说，保护经济增长与他们的就业和生活水平的改善有着直接关系，因此，经济增长成为一种社会共识。所以，尽管需要解决经济增长带来的各种问题，但经济不能停滞，必须保持增长。” [29] 也即环境法律与政策在很大程度上与地方政府的考核体系相冲突。
封闭行政决策常常伴随的是信息的不透明。邻避设施选址的信息不公开，邻避设施建造的决策过程不公开，邻避设施运行及其影响的信息也不公开。公众最为关心的邻避设施环境影响评价过程与结果往往作隐匿处理后进行部分公开。公众对于邻避设施的信息缺乏了解，因此对其风险也无从了解。在四川什邡反对钼铜项目事件、江苏启东反对排污项目事件以及其他反对PX项目事件中，在立项时都没有把环评作为决定项目是否建设的根据。环评中一个重要的方面是公众参与的程度。什邡事件信息公示：“本次公众参与的范围主要为四川宏达钼铜有限公司钼铜多金属资源深加工综合利用项目所在地的和与本项目有直接或间接关系的企事业单位和个人。”有媒体报道：“除了当地居民反对之外，一些在当地投资建厂的企业，比如蓝剑集团以及长城雪茄卷烟厂对此也很有意见，甚至政府内部对此也有不同的声音。” [30] 秦皇岛西部生活垃圾焚烧发电项目虽然没有酿成邻避冲突，但环评造假却是触目惊心，环评报告中写道：“通过建设项目环评信息公告、发放调查表、召开公众参与等形式，调查结果表明，100%公众支持本项目的建设和选址。”报告后还附上了100份公众意见调查表，这些调查表的“填写者”全都表达了赞同的意见。但维权村民核实发现，100名被调查者中，有15人“查无此人”；有1人在填写调查表时已死亡；有14人常年在外；有1人因故意伤害他人已潜逃8年；有1人重复填写两份调查表；有1人在镇政府工作，有1人未找到，有2人未核实。其他64份调查表虽然与村民名字相符，但均表示：“此前未见过该调查表，调查表不是本人所写，且不同意在该地建设垃圾焚烧项目。” [31] 有学者研究发现，邻避设施决策公众参与比科学规划和严密的技术标准更重要，也就是说不能用合理的科学规划与技术标准代替公众参与。 [32] 如果“项目决策过程完全保密、决策者不与当地居民进行任何协商或考虑地方居民的想法和需求，居民抵制一定会发生” [33] 。在众多的反对PX项目事件中，环评程序推延，公众参与环节推迟，民主领域的供需失衡，引发民众对邻避设施选址决策的正确性产生怀疑，直至邻避冲突发生。 [34]
因此，在项目选址、环评和审批等环节的信息隐匿就成为常态，当民众要求知情的权利时，采用一种渐次“透露”的策略，如此形成一种“漏斗”机制，即“告诉你所不想知道的，隐瞒你所想知道的” [35] 。管理方封闭行政决策往往声称是基于公共利益的考量与大多数人的利益，“多数决策原则意味着多数人能够代表全体作出决策，但是这种决策往往与少数人的利益是相悖的” [36] 。“公众参与长期处于一种被动、局限、单一和‘事后’状态，造成公众知情权、表达权和参与权虚化，是导致环境风险演化成社会风险的根本原因。” [37] 感知风险放大成社会风险之后，风险沟通的缺乏与能力贫困，即管理方与民间互动的方式单一、单向与匮乏，进一步强化了感知风险和不信任。
在这个风险链条生成过程中，公众被视为自私自利的无知者，不同的利益主体都为私益进行精打细算。邻避设施周边的民众自会认为该设施为公共福祉负责或是为某些企业的私人利益，而自己同其他受该设施影响的人比较起来，自己获得的利益较少，却要负担相当的环境与健康成本，这是不公平的。同时，对民众而言，进行邻避行为至少能满足帕累托改进，环境与健康的诉求不涉及政治问题，风险较少，若抗争成功便可以将环境风险降低，即使抗争失败也是维持现状而已。这是“经济人”理性思维的惯性。其一，邻避设施具有负外部性与不确定性，且寻“最小抵抗路径”建造。大多邻避设施都与污染排放有关，在健康越来越成为人们关注的现代社会，这种对环境与健康的损害，以及其可能带来的未来损害的不确定性，作为理性经济人不会容许其发生，“当居民生活环境受到邻避设施负外部性的威胁时，居民会本能地产生情绪化的反应，进而导致冲突发生” [38] 。其二，邻避设施带来的收益与成本和风险分配的不均衡。即使以公共利益为名建造的某些邻避设施，如垃圾焚烧厂等，设施周边民众和其他民众收获同等的社会利益，却付出了比他人多得多的健康与环保成本。邻避设施建设可能会影响了所在地的经济发展，导致房价下跌、投资减少，冲突也就不可避免， [39] 这会造成民众心理上的相对剥夺感。有学者认为可以通过嵌入式市场理论解释中国的邻避事件，即这是因为忽略环境保护的经济发展模式所致，作为企业，谋取最大经济利益是其根本，但同时，应当兼顾社会利益与公共需求，工商业资本集团不顾社会的需要和期待，这就使得本处于弱势地位的社会更加孤立无援，导致邻避事件经常发生。 [40]
环保与健康利益关切，但利益诉求渠道不畅，利益表达受挫。其一，合法理性的利益诉求表达渠道利用不够。其二，邻避设施建造涉及规划部门、国土部门、环保部门等多部门，政府各职能部门可能相互推诿，致使利益表达困难。其三，司法救济社会正义防线受到多因素制约。利益表达不畅带来参与不能，或是参与时机滞后，参与方式单一，利益攸关者对于涉及自身利益的邻避设施不知情，利益无法获得保障，“讨说法”，抗议成了直接反应。“民意如水，总要有奔泻的方式和渠道。” [41] 于是，在可能与可行的情形下，以弱者的武器进行弱者的抗争就具有了社会与经济基础，群体性反对便产生了。
邻避事件是环境正义理论在社会层面的展开。 [42] “最小抵抗路径”是学者经常援引的说明环境不正义的原因，即将废弃物丢弃在没有立即受害者或社会成本低的偏远地区，是种族歧视的环境政策所致，是一种“制度性的种族歧视”， [43] 甚至有学者称这已构成一种“生态殖民主义”。 [44] 环境正义的核心关怀是环境损益的分配。环境正义研究提供环境损益分配的根据，唯有解决环境损益的正义分配从而减轻对自然环境的压力才能使环境恶化问题得到有效的改善，达致社会秩序的稳定和谐与人际同构的秩序实现。 [45] 如此看来，邻避设施多选址于社会经济弱势者地区，这是一种环境歧视的政策导向，是一种带有强烈主观行为的制度性歧视（institutional discrimination）。基于某些邻避设施的社会公益性，我们得考虑，这种不公平的社会与环境成本分配方式是否具有正当性，某一群体是否有义务承担借公益之名或其他较大社会群体产生的社会与环境成本。如果这样的回答是否定的，则对于邻避事件的性质就应当重新定位。
我国正处于社会转型过程中，这一转型以工业化、城市化、市场化为主要特征，对社会观念与社会意识形态构成巨大冲击，工业化经济发展与环境恶化之间具有一种持续的互动关系，这是中国邻避事件的社会大背景与中国环境问题具有特定的社会特征。 [46] 有学者通过对英国废弃物管理政策的研究，得出结论为邻避事件不一定是以个人私利追求为结果的。 [47] 而在污名化的标签下，邻避被视为社区居民只顾自身，而不考虑整体社会的自利行为。如果只聚焦于少数人的反对，而不观照社会结构与背景，无法植入普遍性的权利概念，也无法对于邻避事件作全面的梳理与解释。这样看来，基于公共机构与私人之间的信任与沟通在邻避风险产生与规避中发挥着重要的作用，邻避冲突“从无到有”的变化并不只是“利益—风险”分配不公的结果，政府信任和风险沟通在一定程度上影响其变化逻辑。 [48] 环境正义的革新与公民环保意识的增强相关，在公共话语空间不断扩大的影响下，邻避冲突便从小范围的分歧发展为大规模的抗议行为。
邻避风险的专业壁垒导致了专家与公众在风险认知与风险评估中的巨大差异。也就是说，公众的风险认知远比专家复杂，不能认为公众是无知的、非理性的和感情用事的，比起单纯的计算、统计、分析，人们更愿意相信经验的因果关系分析，对于邻避风险判断，“这是一个经验性的主观处理外在信息的过程，并非客观世界的镜像反映” [49] 。即“公众对风险的认知并不取决于现实中具体发生了什么，它与人们的记忆、情感等潜意识相关，反映的是现实事件的个人主观印象” [50] 。“如果受众有着强烈的关切或者负面的印象，那么在给他们新的信息之前首先聆听，这是至关重要的。”“人们除了想被告知实情之外，还想得到尊重。” [51] 因为“风险认知是所有参与者的信息、意见和价值互动的复杂过程，并需要利益主体间的相互尊重与信任” [52] 。“只有当人们认为他们的关切受到重视，他们才愿意接受新信息或者其他观点。” [53] 公众对于决策与工商业集团的利益行为不信任是邻避产生的心理基础，环境污染、健康威胁、未来预期不确定、丧失对自己生活的控制能力等这种心理感受都会经由实在风险到感知风险的社会放大。也就是说，公众是基于个人主观价值来建构风险过程，并通过对于风险信息的沟通建立信任来维系对风险的界定和认知。一般将这种认知称为邻避情结，“邻避情结的产生不需要任何经济面、技术面、行政面的理性认识，仅仅是一种情绪性的反应” [54] 。有论者认为当地民众感知到的邻避设施可能给本区域带来的利益和风险大小是影响其对邻避设施接受态度的主要原因。 [55] 也就是说，如果民众认为邻避设施给当地带来的潜在风险高于潜在利益时，便会产生抵抗行为，反之，则会有较为温和的态度和行为。对于公众来说，邻避风险是一种心理感受，是一种通过以往的风险经验，感觉、联想的反应，与社会价值和文化相关，这不同于技术专家的风险评估，通过放大的邻避社会风险对于公众来说刺激不小，为邻避效应的发生提供了心理基础，进而加大了邻避事件发生的可能性。
基于这样的判断，公众对于邻避设施可能带来的环境与健康风险高度敏感，因此，“宁可信其有，不可信其无”，在关乎污染的风险感知中，社会价值判断常常会超越科学理性判断。公众会将邻避风险放大，而政府会将公众的邻避反对放大，“每个人都有某种价值期望，而社会则有某种价值能力。当社会变迁导致社会的价值能力小于个人的价值期望时，人们就会产生相对剥夺感……” [56] 而且程序的不公正比结果本身更能激怒人们。 [57] 焦虑等群体成员的心理特点以及成员之间的情绪感染和模仿会在短期内影响此类事件的发生和发展，“恐惧、公平、不信任以及对社区环境和资产价值的方面的担心是居民反抗行为的诱因” [58] ，通过情绪感染和模仿，借助现代网络传媒，在情境、态度、社会价值、社会地位等相似的条件下， [59] 便有了集体行动。 [60] 因此，风险认知伴随着风险交流的每个步骤，是一个动态的过程。具有差异性的个人的风险知识判断体系决定了人们的风险认知。 [61] 因此，应当打破专家的风险话语垄断，不能通过艰涩的专业术语和复杂的数据来阻止公众的参与。 [62]
由此可以看出，邻避事件产生的原因往往不只是单一的因素，常常牵涉其他相关的议题，是由多个因素影响的综合结果。 [63] 经济科技理性独大和政经一体化的发展机制是最重要的影响因素。同时，公众对于政府及工商业集团的信任程度，对于邻避设施风险的了解，以及公众在事件中的情绪性反应等都是重要的因素性作用。另外，公众对于环境保护利益表达的障碍，还包括政绩考核对地方政府的压力，还有地方环保部门的非独立性等。 [64]