第二节
灵活保障与支持性就业

一 灵活保障的概念

灵活保障（flexicurity），也有学者译作“弹性保障”，这一概念最早于2007年被欧盟提出，它被定义为一种旨在以同步、慎重的方式来增强劳动力市场、工作组织和劳工关系灵活性的策略，它是弹性安排和社会保障相结合的工作安排制度（European Commission，2007：7）。灵活保障被认为一方面能够增强劳动力市场外弱势群体的保障；另一方面，灵活保障能够支持劳动者在劳动力市场里—外的转衔，故灵活保障是支持性就业的重要工具（Cowi，2012：5）。但灵活保障并不意味着雇主可随意解聘雇员，不为雇员负责，不给予雇员足够保障，相反地，灵活保障是要给予雇员，特别是在劳动力市场处于脆弱地位的劳动者或潜在劳动者更好的就业机会，使他们的潜能和天赋得到更淋漓尽致的发挥（European Commission，2007：7）。欧盟把灵活保障分作两个层面：一是“内部弹性”这要通过雇主改善对工作的组织，愿意为雇员改进工作技能而投入资金来实现；另一个层面是“外部弹性”，意味着劳动者可以在就业和社会保障之间做灵活选择，他们也敢于调换工作，这需要通过有弹性的社会保障来实现（European Commission，2007：7）。欧盟对灵活保障的界定体现了其对灵活保障与支持性就业关系的理解。

传统上，人们对“就业”和“社会福利”的理解通常是两分而且是对立的，一个人要么进入公开劳动力市场就业，要么待在家里领低保或其他社会福利津贴，但灵活保障整合了这两个不同的面向，认为“就业”和“社会福利”是整合的而且是互相补充的，一个人可以在一定的社会支持措施下在劳动力市场就业，这可以帮助每个人在人生的不同阶段都能够留在劳动力市场，而无须担心因为就业而陷于比待在家里领低保更贫苦的状态（European Commission，2007：9）。当然，灵活保障中的“保障”有更广阔的含义，它还包括了积极的就业服务政策，帮助劳动者掌握新的技能，并跟上科技发展的步伐；帮助劳动者寻找适合他们自身特征的新工作；对处于从旧工作到新工作转换阶段的劳动者，提供比传统失业保障更充足的失业津贴，使他们在劳动力市场上的流动是“安全”的（European Commission，2007：9）。

欧盟认为灵活保障包括四个含义：（1）通过当代的劳动立法、集中安排和工作组织，实现建立在可靠协约基础上的对工作弹性的安排；（2）终身综合性学习；（3）为帮助人们应对社会快速变迁，减少失业和简单适应新工作的难度而采纳一系列有效的劳动力市场政策；（4）帮助人们获得充足收入，鼓励就业，保障劳动力市场流动的现代社会保障体系（Cowi，2012：36）。

欧盟指出残障人士进入劳动力市场对灵活保障的需要。欧盟列举了灵活保障的8大原则（European Commission，2007：20）。（1）灵活保障涉及灵活而可靠的合同安排，全面的终身学习策略，有效的劳动力市场政策和现代社会保障体系。它的目标是要加强和实现增长—就业策略，创造更多更好的工作，加强社会支持，为增加可适应性、增强就业和社会凝聚力提供新的灵活保障模式。（2）它意味着必须平衡雇主、雇员、寻找工作者和公共部门的权利。（3）灵活保障应当适应特定的环境、劳动力市场，它不是一种单一劳动力市场模式或者单一的政策措施。（4）灵活保障应当减少劳动力市场内部和外部的隔离，应当支持和保障劳工在工作与工作之间的转衔，而对于在劳动力市场外部的人士，无论他们是女性、年轻人、移民还是残障人士，他们需要容易进入的工作机会和稳定的合同安排。（5）应当提升劳动者在企业内部—外部流动的灵活性，并给予足够的社会保障。高质量的工作场所应具备有效领导、对工作的良好组织等特征，有劳动技能持续提高的机会。（6）灵活保障主张性别平等，同时讲求为残者人士、女性、新移民等就业提供工作和生活整合的机会，同时照顾他们的工作和生活照料需要。（7）灵活保障需要公共部门和社会组织之间的信任与合作，共同为变化做准备并制定平衡的“一篮子”政策方案。（8）灵活保障的政策是需要成本的，当追求稳固与可持续的财政政策，且要致力于分配公平，平衡成本和收益，特别是在企业、个人和公共预算之间更是如此。

弹性保障做得比较好的国家主要是北欧国家，包括丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典和荷兰，他们的共同特征是劳动保障的中度弹性和高度保障并存（Cowi，2012）。

二 灵活保障与支持性就业的关系

灵活保障的视角被引入残障人士就业，与对“残障”（disability）的理解从个体模式转为社会模式有密不可分的联系（Cowi，2012：38），从社会模式的角度出发，Barnes（1992，1996，1999，2003）、Oliver（1983，1986，1996a，1996b，2004）等残障研究的知名学者指出，社会政策缺位和失当所造成的制度性歧视（institutional discrimination）是残障人士遭受就业社会排斥的重要原因。当社会模式被广为接受的时候，对待残障人士的就业问题，包括传统上被认为难以就业的中重度残障人士、心智障碍者等的就业，不再被认为必须执行特殊的、带有隔离色彩的就业安排；而是主张让他们回归主流劳动力市场，回归普通人的就业模式，与非残障人士一道工作。支持性就业模式实质上回应了作为个体社会权利的残障人士就业问题。

灵活保障被视为是实施支持性就业的模式及其发展机制创新必不可少的关键影响因素，研究者认为两者是天然共融的（Cowi，2012：38）。如何创新支持性就业模式和发展机制是西方学界和务实界关注的重要议题，近年来欧盟国家的创新做法是引入“灵活保障”体系，使残障人士不用担心因为进入劳动力市场而失去残疾人社会福利，并在劳动力市场中获得更多的支持（Cowi，2012）。灵活保障使得劳动力市场更具开放性、回应性和包容性，它可以帮助残障人士克服碎片化的就业保障带来的弊端，过去残障人士要么就业，要么申领社会救助或仰仗其他社会福利项目，这种就业—社会福利的截然两分，不利于残障人士稳定的待在公开劳动力市场。而灵活保障的引入能够有效提升残障人士进入劳动力市场的意愿和动力，平衡了残疾人就业和社会保障的关系（Cowi，2012）。在欧盟国家，灵活保障的制度安排被视为实施支持性就业必不可少的保障措施，那些在过去原本要失业或者不稳定就业的残障人士通过灵活保障的制度安排能够获得更多、更好的稳定就业机会，而且在特定条件下能够继续享有社会福利的保障，不用担心就业或者失业会导致生活陷入困境乃至贫困，这事实上提升了各类残障人士进入劳动力市场的动机和积极性，也提升了残障人士的生活机遇。但灵活保障在国内尚处于理论和经验介绍阶段（于艳芳，2012；杨伟国等，2008；等等）。

欧盟成员国认为，灵活保障有助于克服福利依赖，让劳动力市场上的脆弱群体愿意就业而不用担心失去社会保障（European Commission，2007：7）。过去学者时常谈论社会保障，特别是社会救助对就业的排挤，即所谓的福利依赖和福利陷阱，认为贫困者申领福利可能导致其对福利的依赖。就业通常意味着贫困者必须放弃福利资格，故相当多的社会救助申领者不愿意就业。这样的结论同样适用于领取低保、社会救助的残障人士。灵活保障的焦点在于“就业安全”，它认为只有在建构了足够安全的保障网络后，人们才能做好足够准备应对劳动力市场的各种变化而更愿意投身劳动力市场（European Commission，2007：7）。灵活保障的这一哲学思想为推行支持性就业提供了扎实基础。

国内少量文献对支持性就业模式进行了初步探讨，指出灵活就业保障的必要性。有学者探讨了心智障碍人士支持性就业模式（卓彩琴等，2015），指出应把残疾人就业、社会服务和社会保障整合起来。另有研究提出要创新集中就业模式，为中重度残疾人提供更具支持和融合性的服务和政策体系（唐鑛，2008；童星，2011；等等）。这些研究虽未直接论及“灵活保障”，但实际上已触及“整合性就业”的精神，对推行和发展支持性就业有非常重要参考价值。但目前的研究大多是孤立地或研究官方领域的支持性就业（主要是福利企业），或研究社会组织提供的支持性就业现状，缺乏整合的视角。

研究者认为，要发展支持性就业，每个国家和地区都需要重新思考灵活保障和社会保障体系之间的关系，以适应支持性就业的需要和它的政策框架。应当同时从就业—保障的双重考虑来设计制度，使之更加灵活，以满足劳动者从领救济转向工作，或者从庇护工场进入更开放的支持性就业体系（Cowi，2012：11）。

三 与支持性就业相关的灵活保障体系

欧盟许多国家探索如何运用不同的灵活保障工具激励雇主和残障雇员，包括薪资补贴、配额制度（类似国内的残疾人按比例分散就业制度）、弹性的合同安排以及社会保障（见图2-2）。如何在不同国家不同的文化和社会环境下在支持性就业和灵活保障之间找到平衡点是关键问题，其中一方面是必须思考如何增加残障人士进入劳动力市场的途径；另一方面，则应探讨如何让残障人士能够稳定留在劳动力市场（Cowi，2012：9）。

灵活保障的政策构成主要由四个部分组成（Cowi，2012：36；European Commission，2007：11）。

（一）灵活而稳定的劳动合同安排，这主要是通过现代劳动法律制度、集体协商和工作组织实现的。

（二）具有竞争力的终身学习策略。

（三）帮助残障人士适应和处理职业生涯中经历的各种迅速变化，减缓失业的速度中或者使工作转换变得更加容易。

（四）能够提供更充足收入支持，鼓励就业并使劳动力市场的流动更便捷的现代社会保障制度。

研究者认为，对于残障人士，不能因为他们进入劳动力市场就不加考虑地剥夺他们原来享受的社会福利，而是应当考虑他们的伤残情况，他们就业的不稳定性等，采取更灵活的社会保障措施，为有需要者提供一定形式的保障，包括就业保障、收入保障和其他的保障，鼓励他们安心留在劳动力市场（Cowi，2012：36）。

威尔斯坦矩阵（Wilthagen matrix）揭示了灵活保障和支持性就业结合的各种情形，成为欧盟国家支持性就业的社会政策设计与制度设置的富有启发且具有应用价值的重要工具（Madsen，2008）。

表2-1列举了部分支持性就业和灵活保障相结合的社会政策的例子，研究者指出，实际的情形比表格中列举的措施更为复杂（Cowi，2012：41）。这些工具的使用促进了心智障碍者就业环境的包容性，帮助他们顺利获得就业机会且实现稳定就业。

综上所述，如何建立一个中重度和特定类型残障人士的支持性就业体系已引起学界和实务界的关注，相关研究也开始打破仅仅关注市场或就业单位的局限，开始从社会政策的视角，就政府、市场和社会等主体合作的模式提出初步的设想。但是，目前的就业模式难以有效支持这类残障人士就业的困惑尚未得到有效解答，未能从灵活保障的视角看待问题可能是主因；此外支持性就业体系是否可以有不同的模式、多元主体应采取怎样的模式合作、如何通过社会政策使得该模式更具弹性和灵活性等基本问题还缺乏系统、深入的研究。 HnXvs/Vxa+1BHZWFppm7ucB7J3GxQ9P+a0pVXGFtjU//hdvZWJnnkn4tXP8/Ij/o