下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
长期以来，军队对政治的介入与政局不稳定一直是巴基斯坦政治生态的主要特征。与此同时，民族、宗教等问题引发的复杂政治形势使恐怖主义泛滥，给政治稳定、市场信心、社会安全和外国投资造成了负面影响。在此背景下，巴基斯坦新政府的上台也给政治生态带来了一些变化。
军队一直在巴基斯坦的政治事务中扮演着重要角色。国家政治进程深受军人集团影响，使巴基斯坦经历了民主体制与军人政治的交替“洗礼”，三次制宪及多次修宪使政治制度在总统制、议会内阁制之间摇摆。在政治主体层面，军队及其所支持的政治精英“操弄”宪法，曾罢黜国家元首、国家总理、解散“民选”议会。军人干预政治一度成为巴基斯坦政治发展的常态现象。
在非军人政府执政期间，军队往往通过发动政变上台，再利用修宪议案与伊斯兰化政策等，担当国家安全与国家利益捍卫者的政治角色，从而巩固执政合法性。 [1] 巴基斯坦独立后，军方于1958—1971年，1977—1988年及1999—2008年执政，独揽内外大权。军方之所以能够如此，是内外因素共同造就的。
从内部来看：一是民族因素，巴基斯坦作为多元民族国家，
国内极端民族主义与分离主义的威胁一直存在，削弱了“民选”政权的向心力与治理能力，而在军队负责缓解民族冲突，平定地方分离运动的过程中，政治权力的重心容易向军队倾斜。
[2]
二是宗教因素，长久以来，政党体制内伊斯兰温和派与教义派势力此消彼长，体制外圣战主义者（Jihadists）、伊斯兰恐怖主义分子严重影响政治稳定和社会安宁。军人政府积极推动伊斯兰化政策，营造伊斯兰民族主义，将伊斯兰政党及极端主义作为巩固其执政合法性的策略工具。三是“民选”政府的治理失能，民主政治制度的孱弱及所带来的贪腐裙带关系导致政治动荡、经济停滞及贫富差距扩大，让民众对政府失去信任。如在穆沙拉夫军政府上台之前执政的布托政府与谢里夫政府治理绩效低落，导致国内政治、经济、社会秩序混乱，使军人政府有机会以稳定政局为由“登上历史舞台”。
从外部来看：一是国家战争因素，巴基斯坦独立后，仅与印度就因领土纠纷（即克什米尔问题）发生了三次战争（1948年、1965年、1971年）。第三次印巴战争直接造成东巴基斯坦独立成为孟加拉国。战争使军队地位越来越高，逐渐掌握政治话语权。二是对外职能因素，长久以来巴基斯坦军队被视为执行对外政策与参与国际事务的机构，加上反恐的现实需要，军队自然而然成为许多西方国家选择合作的伙伴对象， [3] 这使巴基斯坦军队得到国际势力的支持。比如“9·11”事件后，穆沙拉夫总统于2002年初宣布支持对美方反恐政策，配合美国清除伊斯兰政治极端分子，也因此得到美国的支持与大量资助。
近年来，军人干政问题有所缓解，民主制度得以巩固。终于在2013年非军人政府首次顺利完成执政任期，实现了“民选”政府的和平权力交接。这主要归功于：一是修宪对军人干政空间的压缩。2010年4月，巴基斯坦通过第18号宪法修正案，废除前总统穆沙拉夫颁布的第17号宪法修正案，将总统制重新转向议会内阁制，恢复宪法的民主精神，重新分配巴基斯坦政治权力，为巴基斯坦形成稳定的民选政府交接奠定了宪政基础。同时，为了防范军事政变，第18号宪法修正案规定总统必须在与总理协商后才有权任命军队领导人，并且任何人如果支持军事政变，都将以叛国罪被起诉。
因穆沙拉夫曾非法终止宪法，并下令实施紧急状态法，2013年11月巴基斯坦最高法院成立特别法庭以叛国罪起诉了他，这是该国首次对军队前领导人提出叛国控诉，并于2019年12月判处流亡海外的穆沙拉夫死刑，展现了宪政改革后的司法部门制约军队干政的决心和能力。二是巴基斯坦政党开始重视建立文官权威以制衡军队势力。相较于以前的竞选纲领，从2013年开始，巴基斯坦各主要政党的竞选纲领中开始纳入“文人领军”的政策目标。谢里夫派强调在内阁下建立国防与国家的决策机构，如主张建立内阁国家安全委员会（The Cabinet Committee on Defence and National Security），以加强政府对国家安全政策的影响；
巴基斯坦人民党在竞选宣言中提出将致力于国防预算透明化，推动国防预算提交议会审查，以更好地监督国防开支；
除了承诺推动国防预算透明化，正义运动党还承诺在内阁主导下改革国家反恐委员会（NACTA），使其获得行政和财政自主权，并成为整合军警、情报机构协同打击恐怖主义势力的核心机构，以组织化的方式制定反恐战略并监督国家安全政策的运行。
当前，巴基斯坦民选政府执政进入平稳期，军人集团逐步退居幕后，停止过往干预选举的政治传统，但在安全、外交事务中仍占据一定主导权。新上台的“民选”政权能否维系政局稳定，关系到巴基斯坦未来民主发展的方向。
巴基斯坦境内伊斯兰极端恐怖主义组织繁多，有的针对教派争斗，
有的针对民族分裂，有的针对克什米尔问题等，根据不同的恐怖主义目标和诉求，可以将主要恐怖主义势力分为五类：一是追求全面打击什叶派穆斯林，把巴基斯坦建成纯正的逊尼派伊斯兰国家的伊斯兰教派恐怖主义组织，以巴基斯坦圣贤军（Siphah-e-Sahaba Pakistan，SSP）和坚格维军（Lashkar-e-Jhangavi）为代表；二是以在巴基斯坦建立塔利班政权为最终目标的巴塔组织，具有代表性的分支武装有巴基斯坦塔利班运动（TTP）、“执行伊斯兰法运动”（TNSM）等；三是最初以推翻当时的阿富汗穆罕默德·达乌德·汗政府为目标，后期转而袭击北约联军的阿塔组织，以哈卡尼网络组织（Haqqani Network）、奎达舒拉塔利班（Quetta Shura Taliban）为代表；四是目标打击印控克什米尔政府以及印度军队，将克什米尔地区并入巴基斯坦，努力推动克什米尔地区伊斯兰化的反印度恐怖主义组织，以圣战者党（Hizb-ul-Mujahideen）、虔诚军（Lashka-e-Taiba）为代表；五是企图将非俾路支人赶出俾路支地区，实现俾路支省独立，进而建立大俾路支王国的民族分裂恐怖主义组织，以俾路支解放军（Balochistan Liberation Army）为代表。
巴基斯坦恐怖主义组织繁多及诉求的多样性，从侧面体现出巴基斯坦恐怖主义问题的严重，其中原因主要涉及内外两方面。从内部原因来看，主要是源于民族政策的偏颇导致的民族矛盾激化。英国殖民时期的分而治之的政策导致多元民族未能实现融合，各民族缺乏认同与互信。同时，英国对旁遮普族的扶持，使旁遮普族在巴基斯坦立国之初占据了文武官员中的多数，把控了政府和军队中大部分要职，形成了统治集团势力。独立后，旁遮普族统治集团为了维持其既得利益，不仅否认巴基斯坦为多民族国家，且逐步推行歧视和边缘化其他民族的大旁遮普主义。这种大民族主义加深了民族矛盾，导致被歧视民族使用极端手段反抗。民族矛盾的尖锐化使巴基斯坦恐怖主义问题难消。
从外部原因来看，主要在于美国反恐策略的影响。穆沙拉夫辞职后，巴基斯坦恐怖暴力事件的骤增显示出巴基斯坦政府无力维系内部秩序。如此一来，美国开始对巴基斯坦反恐政策进行调整：开始选择亲自“上阵”并强化美军驻阿富汗部队数量与攻击能力。由北约所领导的联军和美国特种部队在未获巴基斯坦政府同意的情况下，越过阿富汗边境对巴基斯坦恐怖组织发动直接袭击，造成多起平民伤亡。巴基斯坦议会谴责一系列袭击事件，并召回驻美大使以示抗议，反映出不断高涨的反美情绪。根据皮尤研究中心（PEW）2015年“美国全球形象”（America's Global Image）调查显示，美国以反恐为名对巴基斯坦的介入引起了该国人民极大反感。
反美热情高涨给巴基斯坦针对美国和本土亲美派的恐怖主义活动提供了一定生存土壤。由于巴基斯坦政府的反恐立场引起极端伊斯兰组织的仇视，使巴基斯坦政府也成为恐袭的重要目标。同时，美国政府的反恐策略“阿富巴政策”（AFPAK），将阿富汗与巴基斯坦的反恐议题绑在一起，实际效果不佳，巴基斯坦非但没有成为区域的稳定者，反倒滋生了更多的恐怖主义。针对阿富汗展开军事行动以来，巴基斯坦边境滞留了大量阿富汗战争难民。恶劣的生存环境、贫困悲惨的境况与绝望、仇恨的情绪等成为恐怖分子滋生的土壤，难民营逐渐成为恐怖分子的招募地与栖息地。
为了打击恐怖主义活动，尽管受到宗教政党的强烈反对，但巴基斯坦国会仍于2015年1月通过了第21号宪法修正案，允许设立军事法庭，对以宗教或宗派为名的恐怖主义行为进行审判。同时，国会还通过了《2015巴基斯坦军队法（修正）》，加速审判涉及恐怖主义、发动反国家战争或动乱的案件，为防范恐怖组织威胁国家安全提供了法律依据。
2017年，巴基斯坦通过宪法修正案，同意将特别军事法庭期限延长两年以继续审理涉恐案件。但总体而言，情势的复杂使巴基斯坦恐怖主义问题一时难以解决。
值得注意的是，恐怖主义是中国企业到巴基斯坦投资必须面对的不确定性因素。中方投资项目在地理位置选择上要有所注意，恐怖主义威胁较小的地区主要有：巴基斯坦北部到南部的中部地带，东部一带以及北部紧邻中国的巴控克什米尔地区；较高的地区主要在联邦直辖部落区和开普省的部分地区以及俾路支省的大部分地区，其中范围最大的就是俾路支省。就该地区的现状来看，地区的温和派政党更关注“中巴经济走廊”能否使对俾路支地区及民众有益，希望在斗争中追求利益最大化；而武装组织则持坚决反对的态度，认为联邦政府主导的开发活动会掠夺当地资源，以及联邦政府军队与警察的深入会影响俾路支独立。于是，表达不满、达到退却外商的目的，最极端手段就是对项目工地和工作人员发动恐怖袭击。巴基斯坦曾发生多宗针对“中巴经济走廊”项目的恐袭事件。比如“俾路支解放军”（Balochistan Liberation Army）在2018年8月曾向中国在巴基斯坦工作人员发动恐袭，炸死3名中国工程师；又在2018年11月，对中国驻巴基斯坦喀拉蚩（Karachi）领事馆发动恐怖袭击，自杀性爆炸造成7人死亡。该恐怖组织认为“中国抢夺俾路支资源”，且政府未将俾路支地方政党和组织等当地代表纳入“中巴经济走廊”项目的决策体系，担心这会导致当地对项目决策缺乏话语权，造成项目总体规划在地区间的不公平——俾路支只获得很少投资而旁遮普获益最多。
恐怖袭击事件对中国在巴基斯坦投资的建设项目产生了十分负面的影响，造成建设进度拖延、建设成本增加等；而且中方投资的很多基础设施项目本来就容易成为巴基斯坦恐怖袭击的重点目标，如医院、能源系统，供水供电系统、交通系统等，尤其是在一些公共场合，一旦发生恐怖袭击，造成的危害与损失更大。投资环境的安全稳定性严重影响着投资的回报与发展，在巴基斯坦恐怖主义短期难以消除的情况下，为顺利推进“中巴经济走廊”项目，两国必然得加强反恐合作、防务合作以及国际地区安全事务的配合。中国依据国家反恐办、公安部反恐怖局对反恐警务情报、侦查、应急及防范“四位一体”工作内容，积极推动反恐工作延伸至巴基斯坦，合作反恐成为中巴双边关系的新动态。
2018年，正义运动党作为新崛起的第三方力量，赢得大选，巴基斯坦政治格局因此发生了一定变化，主要体现在以下三个方面。
第一，政治主体新变化：打破两党轮流执政的趋势。
2008年，人民党在议会选举中挫败支持穆沙拉夫的党派，成为执政党，并与谢里夫派组成联合政府，在联合政府制造的弹劾危机中，穆沙拉夫宣布辞职。
随后人民党候选人又成功当选总统，使作为执政党的人民党首次同时拥有了治理国家的双重政治权力，巩固了“民选”政府的执政根基。可以说，2008年大选开启了巴基斯坦两党结构的基本格局。2008—2018年间，巴基斯坦又顺利实现了两届“民选”政府的和平交接。执政期间，人民党和谢里夫派在很大程度上实现了国内政治稳定，维护了社会秩序，防止了经济下滑，以绝对优势影响着政坛发展方向。加上两党背后力量皆是巴基斯坦传统政治家族，势力庞大，分别在信德省和旁遮普省拥有强大的选民基础，因此颇有形成两党轮替执政之趋势。尽管两党的政治地位稳定，但从2013年大选开始，正义运动党已崭露头角，成为第三大政党，并且凭借民心思变与领袖个人魅力等种种助力因素在2018年大选中获胜，没有联邦一级执政经验的正义运动党在议会中赢得了相对多数席位，打破了两党轮换格局形成的趋势，增强了巴基斯坦政党政治活力与多元发展。
第二，政治传统新变化：家族政治受到动摇。
独立后，巴基斯坦虽然一直实行多党选举，但受到社会传统的影响，宗亲关系、社会地位和民族等传统因素在巴基斯坦政治中仍发挥着重要作用。因此，巴基斯坦的主要政党一直以代表本民族利益的政治家族为主导，政党的发展在一定程度上由政治家族掌舵。
布托家族掌舵的人民党是一个以政治家族为主导的典型政党，自贝·布托的父亲阿里·布托成立人民党，其遗孀、儿子们先后担任该党主席。
布托家族在信德省拥有大量土地，主要代表信德族利益。
人民党的选票根植于信德省，该省作为全国人口第二重要大省使人民党在国民议会和省议会选举中占据优势。谢里夫派由谢里夫家族创立，其植根的旁遮普省是巴基斯坦第一人口大省，也是工农业最发达地区，主要代表旁遮普族利益。谢里夫家族掌握着旁遮普省的钢铁产业和农业，在该省累积了丰富的政治资源。家族成员纳瓦兹·谢里夫三度出任巴基斯坦总理。
与上述两党背后拥有强大的政治家族相比，正义运动党创始人伊姆兰·汗显得与众不同：他出生于普通的非政治家庭，这让他受到了底层人民以及思变的年轻人的支持。在2018年大选之后，正义运动党在联邦一级的掌权动摇了巴基斯坦政治中强大的家族政治结构。
第三，地方格局新变化：突破地方政治垄断。
地方选举对巴基斯坦政治生态有着重要影响。在2013年的省议会选举中，谢里夫派和人民党分别在旁遮普省和信德省获得了多数选票。正义运动党主要从开普省获得支持。但到了2018年省议会选举，正义运动党的“反现状运动”（The “Anti-status quo”）提出改变现状，反对裙带关系、腐败和特权阶级，
受到了选民的欢迎，在地方选举中产生了巨大影响。因此，正义运动党不仅巩固了在开普省的优势，而且在旁遮普省和信德省取得了显著成绩，从而改变了省议会席位的政治力量对比。特别是在旁遮普省，正义运动党赢得了159个席位，而谢里夫派则由313个席位减少到164个。在信德省，正义运动党赢得了30个席位，与2013年相比增加了26个，取得了很大进步，而谢里夫派在信德省却没有赢得席位。
谢里夫派和人民党对省级席位的长期垄断开始被正义运动党动摇。
在上述变化之下，正义运动党拥有了更大的施政空间，开始“改造”巴基斯坦的政治生态，贯彻其“变革”的理念。
在国内层面，正义运动党开始加强联邦与地方之间的行政与经济联系。如联邦政府在俾路支省开始了政治和解的努力，以确保当地最大限度参与“中巴经济走廊”项目和瓜达尔港项目的开发并从中获益；在旁遮普省进行行政改组并新任命了两个职位：特别首席秘书长（ACS）和特别警察总监（AIGP），以领导南部地区的行政和警察机构；
为了促进克什米尔北部地区经济发展，正义运动党政府已经开始为其提供“中巴经济走廊”项目合作的机会。
同时，正义运动党也在推动一系列联邦政府改革。如重建巴基斯坦的公务员体制。2018年9月，伊姆兰·汗建立了公务员制度改革工作组，负责公务员政策制定、公务员管理与聘任等，希望工作组改革重心在于减少官员任命中的政治干预，净化公务员队伍，建立举贤任能的良好风气，并通过改善公务员薪酬制度的不合理性，实现高薪养廉；
成立教育改革工作组和追回海外非法隐藏资金产工作组由总理直接监督，前者负责巴基斯坦国家教育体系的改革，后者负责追回巴基斯坦人非法藏匿外国资金，以实现金融反恐与反腐败。
在外交层面，正义运动党政府领导下的中巴交往稳定中有突破。尽管巴基斯坦的新政治格局对中国来说也是前所未有的，但无论传统大党还是新兴政党都很重视与中国的友好关系。2018年当选后，伊姆兰·汗明确表示与中国合作是新政府外交政策的重点，正义运动党政府也曾力挺“中巴经济走廊”项目，粉碎无良外媒对该项目的污蔑与质疑。
巴基斯坦政府还专门成立了中巴经济走廊管理局管理、监督和推进“中巴经济走廊”项目，可见其重视程度。
2018年11月，伊姆兰·汗（Imran Khan）首次访华，与中国签署了15份双边合作协议和谅解备忘录，涉及科技、农业、卫生、海关、司法等多个领域，进一步加强了中巴全天候战略合作伙伴关系，深化了“一带一路”倡议之下的“中巴经济走廊”项目合作。
2019年，巴基斯坦在正义运动党政府领导下，与中国签署了《中国与巴基斯坦自由贸易协定II》（CPFTA-II），双方将在原有自贸协定的基础上，大幅降低两国关税，进一步扩大贸易自由化程度，在取消税目方面由原先的35%提高到75%，共计313项，其中包括了巴基斯坦的主要出口商品棉纱、皮革水产品、坚果等，以减小巴基斯坦对华贸易逆差，同时两国承诺为投资者提供更稳定透明的投资环境，继续推动“中巴经济走廊”建设。
2020年新冠肺炎疫情暴发以来，两国依然保持了广泛的双边协调，为抗击疫情中国向巴基斯坦提供了最大的援助。疫情使许多国家的对外交往合作都按下了“暂停键”，但没有暂停“一带一路”倡议下的中巴合作和“中巴经济走廊”项目建设。
[1] Smruti S.Pattanaik，“Pakistan's Sustainable Democracy：Army as the Political Architect”， Strategic Analysis ，Vol.28，No.2，2004.
[2] Nasreen Akhtar，“The Upper Hand on Pakistani Politics：An Analysis of Seasonl Politics”， Virginia Review of Asian Studies ，Vol.14，No.2，2012.
[3] Nasreen Akhtar，“The Upper Hand on Pakistani Politics：An Analysis of Seasonl Politics”， Virginia Review of Asian Studies ，Vol.14，No.2，2012.