第一节 政治结构

宪法是巴基斯坦最高法律，确立了国家的政治制度，规定了巴基斯坦实行议会民主制、联邦制和三权分立，因而可以从宪法出发梳理该国的宪政发展与基本政治结构。

一 宪法

1956年，巴基斯坦政府正式宣布了建国后的第一部宪法——“巴基斯坦伊斯兰共和国宪法”。这部宪法仍然承认巴基斯坦是英联邦成员国的地位，保持了英国人过去所建立起来的官僚制度。根据宪法，巴基斯坦建立了一院制议会，即由300名议员组成的国民议会，东西巴基斯坦各150席， 但总统的权力过大。总统伊斯坎德·米尔扎（Iskander Mirza）在两年内免职了四位总理。这部宪法引起了巴基斯坦国内各种政治派别的强烈反对。1958年，东巴基斯坦危机发生，米尔扎实行军事管制法，宪法被终止。此后不久，阿尤布·汗（Ayub Khan）将军罢免了米尔扎，并宣布自己为总统。

1962年，在阿尤布·汗的主导下，巴基斯坦公布了第二部宪法。根据这一部宪法规定，巴基斯坦实行总统制，总统权力被进一步扩大了。新宪法的争议依然很大。1969年，阿尤布·汗迫于国内政治动荡将权力移交给陆军总司令叶海亚·汗（Yahya Khan），放宽军事管制并允许恢复政党活动。1971年，东西巴基斯坦就制定宪法意见不同，东巴基斯坦爆发独立运动， 第三次印巴战争爆发，叶海亚·汗辞职，由佐勒菲卡尔·阿里·布托（Zulfikar Ali Bhutto）接任总统。

1973年4月，巴基斯坦议会通过并公布了第三部宪法，包括280个条文，一共有前言和二十个部分，分别是简介；基本权利和政策原则；巴基斯坦联邦；省；联邦与省之间的关系；财务，财产，合同和诉讼；司法机关；选举；伊斯兰规定；紧急规定；宪法修正案；杂项。宪法规定，巴基斯坦废弃总统制，实行议会制，成为拥有两院制议会的伊斯兰联邦制共和国。 1977年，巴基斯坦举行大选，巴基斯坦人民党（Pakistan People's Party，简称人民党）获胜，佐勒菲卡尔·阿里·布托再次当选为总理。但选举结果遭到反对党抵制，要求布托辞职，并在军队监督下重新投票。巴基斯坦各派政治力量之间的斗争进一步尖锐化，政局陷入混乱。在这一背景下，陆军参谋长齐亚·哈克（Zia-ul-Haq）于1977年7月宣布接管国家权力，暂时停止实行1973年宪法，宣布在伊斯兰教义的基础上重建法律，停止政党活动，解散议会和内阁，建立起超党派的军人政府，出任军法管制首席执行官。1981年3月，政府公布了一部临时宪法，强调加强军事管制，并赋予政府解散反对党的权力。1985年3月，齐亚·哈克总统宣布开始恢复执行1973年宪法并取消军事管制，实行议会选举，齐亚·哈克连任总统。截至2020年，针对现行的1973年宪法，巴基斯坦共颁布过二十四次宪法修正案，对政治权力与制度做出过调整。根据现行的1973年宪法及其修正案，巴基斯坦实行联邦制、 议会内阁制，国家权力被分为行政权、立法权、司法权三部分。

二 行政权

根据1973年宪法及其修正案，巴基斯坦最高行政权属于总理及其领导的内阁，内阁对议会负责。总理是政府的行政首长，由巴基斯坦国民大会多数党领导人担任，任期五年，必须是年满25岁的穆斯林，无需总统任免。内阁由总理及各部部长组成，内阁成员必须是国会议员。

在职权上，总理和内阁以总统名义行使联邦政府的行政权力，主管全国日常事务； 向总统通报所有内外政策和立法建议；总理和内阁在总统行使职权时必须提供协助和建议；有权提名共同利益委员会（The Council of Common Interests） 和国民经济委员会（National Economic Council） 成员各3名；有权提名内阁部长（总统根据总理建议任命）；有权任免省督、三军参谋长和参联会主席以及最高法院法官等高级官员；有权解散省议会和省内阁等。任何更换总理的决定需要国会简单多数通过，同时在决议中提出继任人选。总理病故或自动离职时，总理和反对党领导人协商确定最有名望的部长履行总理职责，直到新总理选出。宪法第18号修正案取消了总统解散议会的特权，同时宣布解除总理不得担任超过三届的规定，同时规定总统必须在同总理协商后才有权任命军方领导人，宪法修正案将总统大部分权力下放给总理，扩大了总理权限。

三 立法权

根据1973年宪法及其修正案，巴基斯坦最高立法权属于国民议会（下院）和参议院（上院）。

国民议会由342名议员组成，议会席位根据地区分配：旁遮普省183席，信德省75席，开普省43席，俾路支省17席，联邦直辖部落地区12席，联邦首都地区2席。这其中根据宗教和性别分配：伊斯兰教席位272个，保留席位少数教派席位10个（基督教徒4席，印度教徒4席，锡克族、佛教徒和其他少数民族团体2席），保留席位女议员席位60个。伊斯兰议员选举采取普选制，少数教派席位与女性席位根据政党比例制选出，参选政党提前向选举委员会提交按优先顺序排列的候选人名单，选委会根据各党获得普通议席的比例分配保留议席。凡年满18岁的巴基斯坦注册选民，都有选举和被选举为国民议会议员的权利。在正常情况下，国民议会任期五年，任期届满时自行解散。国会每年开会两次，半年举行一次。国民议会的主要职能是通过法律和法令，制定宪法修正案，制定税收政策、审批提案和审批年度财务报表，选举或罢免总统等。

参议院有104个席位，议员名额按地区分配，并为妇女和技术官员保留的席位：伊斯兰堡首都地区4席，四省各23席，联邦管辖部落地区8席。参议员任期6年，每三年改选一半。四省参议员根据政党在省议会的席位比例分别选出，首都地区和联邦直辖部落区席位由总统制定选举办法选出。在职权上，参议院主要起咨询作用，如果它不同意国民议会的议案，只有把该议案退回国民议会请求重新考虑一次；有些议案则需要两院联席会议讨论以简单多数通过之；宪法修正案必须经过国民议会和参议院三分之二多数同意才能通过；参议院有权通过法案，提出除财政议案以外的一切议案；有权向内阁提出质询。

四 司法权

根据1973年宪法及其修正案，巴基斯坦司法权属于最高法院及其下级法院。

最高法院是巴基斯坦的最高司法机构，由一名首席法官、十六名大法官和两名特设法官组成。最高法院的主要职权是裁决中央与省、省与省之间的争议；受理高等法院上诉案件；对下级法院的判决进行审核；维护宪法保障的基本权利；提供司法咨询权，有义务向总统提供有关法律问题的意见等。

高等法院是最高法院下属司法机构，省级最高司法机构。由首席法官一人和法官若干人组成。在第18号宪法修正案实施之前，高等法院法官由总统在最高法院首席法官推荐下任命，在第18号和第19号宪法修正案通过后，巴基斯坦司法委员会（Judicial Commission of Pakistan）成立，与议会委员会（The Parliamentary Committee）一起行使任命法官的权力。高等法院的主要职权是对管辖区内的私人间及私人与省或地方政府间的民事案件、省内有关触犯法律的案件进行审讯并作出判决；宣布未经司法当局认可的条例、条规非法；有权撤销低级法院对任何民事和刑事案件的审理权，而改由高等法院审理；拥有上诉裁判权，对低一级民事和刑事法庭做出的判决、公告、命令和处罚等进行复审等。

省以下各地区均设有民事审判法院和刑事审判法院，有权对辖区内的民事纠纷和刑事案件进行审理，并对其下属审判法院拥有监督管理权。其中死刑和酗酒、偷盗、通奸和诬陷通奸案则归刑事审判法院审理，其余刑事案件归地方治安法院审理。

此外，巴基斯坦还设有伊斯兰教法院，常驻伊斯兰堡，但也在拉合尔、卡拉奇、白沙瓦和奎达设有巡回法庭。联邦伊斯兰教法院（The Federal Shariat Court of Pakistan，又称沙里亚特法院）由总统根据最高法院首席法官的建议任命的八名穆斯林法官组成，其中三名必须是伊斯兰教乌立马（Ulama）——伊斯兰教宗教知识，包括伊斯兰教义和法律的守护者、传播者和阐释者，法官任期三年。 伊斯兰教法院有权审查巴基斯坦所有法律是否符合伊斯兰教义（《古兰经》和“圣训”等），如果发现某法律“不合规”，可以裁决其无效；对刑事法庭关于酗酒、偷盗、通奸和诬陷通奸案件的判决，伊斯兰教法院有绝对权力做出自己的新裁决。 LNsexv1BOSjQywGOmOG0o2faOM1xA/orPJjH0FOyFh+yTifGw3O9XL2CKAtuCuhS