一
选题背景

长期以来，我国环境立法并未就生态修复与损害赔偿法律责任予以明确规定，因而在众多环境要素领域中，政府无法通过行使其行政监管权对造成生态环境损害的行为人进行有效追责与充分索赔，难以实现“绿色发展”和“生态文明建设”之目标。 ^[1] 与此同时，我国环境司法也未能发挥其应有之功效，无法完整、有效地填补生态环境损害、维护环境公共利益。 ^[2] 由于缺乏必要、有效的行政管制与司法震慑，现实生活中频频发生的重大环境污染或生态破坏事件业已严重影响到我国环境、经济及社会的可持续发展。从理论上辨析，某一污染环境或破坏生态的行为既可能使民事主体遭受环境侵权损害，亦可能造成生态环境本身的损害。 ^[3] 其中，前一类损害是以生态环境为媒介而导致特定民事主体所遭受的人身伤害、财产损失或精神损害，其属于传统的环境侵权损害；后一类损害则直接指向生态环境本身，特指某一污染环境或破坏生态的行为已经造成或可能造成环境要素、生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统服务功能的重大退化。 ^[4] 对于前一类损害，特定民事主体可以依照我国传统环境侵权责任法律规范对其加以救济；而对于后一类损害，由于长期属于我国实然法调整的空白或模糊地带，因而无法在既有环境法律框架下对其进行有效填补与充分救济，由此导致实践中时常出现“企业污染、群众受害、政府买单”之困局。

以典型环境案件为分析对象，有助于更为全面地检视我国生态环境损害及其法律救济难题。2002年“塔斯曼海”案 ^[5] 则是研究该问题的典型范本。在“塔斯曼海”轮溢油污染系列案件中，“关联”的索赔案件总数达10个，索赔总金额逾1.8亿元。其中，天津市海洋局（经国家海洋局授权）代表国家向“塔斯曼海”轮船东及该轮油污担保机构索赔海洋生态环境损害金额9836.9307万元，天津市渔政渔港监督管理处代表国家提出索赔渔业资源损失金额1782.8万元，塘沽区、汉沽区、滦南县的渔民协会及相关渔民和养殖户主张其经济损失赔偿金额6750余万元。 ^[6] 从学理上分析与归纳，大体可将“塔斯曼海”关联案件中所欲救济的损害事实分为三类：（1）生态环境本身之损害，具体表现为船舶溢油污染所直接导致的海洋环境容量损失，以及海洋环境要素、生物要素的不利改变；（2）国家财产损失，主要体现为船舶溢油污染而间接造成的国家基于海洋自然资源所有权而产生的中长期渔业资源损失；（3）私人财产损失，具体指以船舶溢油污染为媒介而导致周边地区渔民、养殖户的个人财产损失。

“塔斯曼海”案为我们揭示出：某一污染环境或破坏生态的行为既可能导致国家所有或私人所有的财产遭受损失，还可能造成生态环境本身的损害。在该案中，就天津市海洋局向“塔斯曼海”轮船东及该轮油污担保机构主张的海洋生态环境损害索赔诉求（索赔海洋生态本身的损害9836.9307万元）而言，天津海事法院于2004年12月25日作出一审判决，判令两被告承担连带赔偿责任，赔偿原告海洋环境容量 ^[7] 损失750.58万元，以及相关调查费用、监测评估费用与生态修复研究费用245.2284万元。 ^[8] 不难发现，一审法院判决天津市海洋局所获赔偿额（995.8084万元）仅占其总索赔额（9836.9307万元）的10.1232%。据有关学者计算与研究，天津市海洋局最终仅获赔452.5万元，除去其已经支付的调查费用、监测评估费用及生态修复研究费用（245.2284万元）后，所剩赔偿额甚至不足以支付其为修复受损海域而开展的生物治理研究费用， ^[9] 而受损海域的生态修复与损害赔偿等费用最终实则是由中国政府及全体纳税人所负担。 ^[10] 这可谓是国家利益、环境公共利益的重大损失。倘若我国不尽快研究并建立针对生态环境损害的预防与救济法律机制，未来可能会不断重演“塔斯曼海”案的悲剧。上述案件已充分表明，在我国传统的环境法律框架下，存在着生态环境损害救济的“真空”。换言之，针对生态环境本身之损害，在传统的环境法律框架下，我们几乎难以找到明确的法律依据对该类损害加以有效填补与充分救济。为此，我国亟待建立健全救济此类新型损害的法律机制。

正是认识到建立健全生态环境损害救济法律机制的重要性与紧迫性， 2013年11月，习近平同志在党的十八届三中全会上明确提出：“对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度”，“建立生态环境损害终身追责制”。 ^[11] 2014年修订的《环境保护法》第5条 ^[12] 更是明确规定了“损害担责”的基本原则。2015年9月，中共中央审议通过了生态文明体制改革的“1+6”方案， ^[13] 提出建立健全包括生态环境损害赔偿制度改革试点方案、党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）在内的6项配套方案。2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》），在吉林、山东及江苏等7个省份率先开展生态环境损害赔偿制度试点工作。为巩固试点成果，加快探索建立长效机制，中共中央办公厅、国务院办公厅又于2017年12月发布了《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）。《改革方案》明确规定：“自2018年1月1日起，在全国试行生态环境损害赔偿制度。到2020年，力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。” ^[14] 2019年6月，最高人民法院发布了《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》[以下简称《若干规定（试行）》，后于2020年修正] 以及相关典型案例，力求探索与建立生态环境损害赔偿诉讼制度，并为司法实践工作中该类案件的审理提供明确、可操作的规范指南，向社会各界宣誓了我国全面推进生态环境损害赔偿制度改革的坚定决心。

从环境法治发展的整体视角观之，生态环境损害赔偿制度改革隶属于近年来我国生态文明体制改革，其以生态环境损害赔偿权利人（国务院授权的部委或省级、市地级政府）与赔偿义务人（违反法律法规造成生态环境损害的单位或个人）之间的磋商为前置要件，以新型环境诉讼类型的创设（生态环境损害赔偿诉讼）为后盾保障，力求实现对生态环境损害的有效填补与充分救济。从制度生成方式看，生态环境损害赔偿制度是为深化生态文明体制改革和落实“损害担责”原则，在缺乏明确法律依据的情况下，通过党的规范性文件（党的政策，即前述《试点方案》与《改革方案》）所创设的新型法律制度。 ^[15] 从制度演进路径看，对比《试点方案》《改革方案》以及《若干规定（试行）》即可发现，生态环境损害赔偿制度经历了一个演进与发展的过程，展现出“渐进型”的环境法治发展道路。从制度创新视角看，生态环境损害赔偿制度是对原有环境法律制度的革新与突破，主要体现为生态环境损害赔偿权利人的扩展（赔偿权利人从省级政府扩展到省级、市地级政府）、生态环境损害赔偿磋商协议法律效力的确认（磋商协议从无法律效力到经人民法院司法确认后具备强制执行力）等方面。 ^[16]

不难发现，目前我国正在推行的生态环境损害赔偿制度改革具有鲜明的中国特色与创新意涵，而行政机关提起的索赔诉讼（生态环境损害赔偿诉讼）乃该项制度改革之核心内容与司法保障。从应然层面讲，作为一项重大改革的司法保障机制，生态环境损害赔偿诉讼制度之创设与运行必须有明确的法理基础与法律依据。然而，现实情况却是，生态环境损害赔偿诉讼在理论渊源、法律依据以及实践运行中存在着诸多缺陷与不足。事实上，实务界与理论界对于该项新型诉讼制度之创设与运行也存在众多褒贬不一的声音，这已然严重影响到我国生态文明体制改革之进展，以及生态环境损害赔偿制度改革之成效。是故，在此背景下，对生态环境损害赔偿诉讼制度展开专项研究具有重大的理论价值与紧迫的现实意义。 Oeb31w36akkIkkbGho5malE4hzPKHLxJGFxguvkLxet5N4lf7ay1M2IsBo8nHx6y