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得益于2015年《试点方案》、2017年《改革方案》以及2019年《若干规定（试行）》（后于2020年修正）的相继出台，生态环境损害赔偿诉讼制度在我国得以初创并加以推行。作为一项涉及行政权与司法权关系重大调整的本土内生的新型环境治理工具，生态环境损害赔偿诉讼制度具有鲜明的中国特色与创新意涵。但是，该项新型诉讼制度之创设与运行却在实务界与理论界引发了诸多争议。 [137] 在此背景下，我们有必要对行政机关提起生态环境损害索赔诉讼的制度设计予以进一步斟酌与探讨。对此，我们至少需要仔细思考如下问题：我国缘何要创设并适用生态环境损害赔偿诉讼制度？何谓本书所研究的“生态环境损害赔偿诉讼”？该项新型诉讼具有何种鲜明特征？本节试对以上问题探讨之。
行政机关提起索赔诉讼的制度设计隶属于我国生态环境损害赔偿制度改革，是该项制度改革的突出亮点与重大创新。为全面了解该项新型诉讼制度创设之背景与缘由，就必须将其置于我国生态环境损害赔偿制度改革之大背景下予以综合考量。如前所述，当前我国生态环境损害赔偿制度业已成为党中央、国务院所力推的一项环境法律制度，该项制度推行之成效直接关乎我国生态文明体制改革之成败。根据原环境保护部有关负责人的解读， [138] 我国中央层面力推生态环境损害赔偿制度改革，以及创设生态环境损害赔偿诉讼制度之背景与初衷主要有三：
其一，贯彻落实“损害担责”原则的基本要求。我国2014年修订的《环境保护法》第5条明确规定了“损害担责”的基本原则。从法教义学视角看，“损害担责”原则之确立表明了我国立法者对“环境危害行为”持绝对否定之态度，同时宣示了国家追究环境危害行为人生态修复与损害赔偿法律责任之决心，在法律原则层面增强了环境保护基本法的“硬度”。从对环境法制度体系之功能发挥视角看，“损害担责”原则为生态环境损害赔偿诉讼制度之创设，以及环境法律责任规则之细化提供了合法性与正当性支撑。 [139] 据此，即可将生态环境损害赔偿诉讼视为党中央、国务院为落实“生态有价”“损害担责”原则而进行的制度创新。
其二，政府履行其法定环境保护职责的客观需要。依照我国《宪法》（2018年修正）第26条第1款 [140] 以及《环境保护法》（2014年修订）第6条第2款 [141] 之规定，国家具有保护和改善生活环境、生态环境的义务，地方各级人民政府理应对其所辖区域内的环境质量负责。2017年《改革方案》以及2019年《若干规定（试行）》的出台，明确了省级、市地级政府作为本行政区域内“生态环境损害赔偿权利人”的主体地位，同时赋予了有关行政机关多种手段（赔偿磋商、索赔诉讼）来开展生态修复与损害赔偿工作。很显然，生态环境损害赔偿诉讼制度之创设与运行能够在一定程度上弥补政府传统行政管制手段之不足，有助于政府（行政机关）协同运用多种手段来更好地履行其环境保护职责，从而实现生态环境损害问责的“全覆盖”。
其三，弥补生态环境损害救济法制缺失的现实需求。根据我国《宪法》（2018年修正）第9条 [142] 以及《民法典》第246条之规定，国家所有的自然资源即为国有财产，应由国务院代表国家行使所有权。然而，在既有法律框架下，矿藏、水流、城市土地，以及国家所有的森林、山岭、草地等自然资源在遭受损害后，却缺乏关于索赔主体的规定。故此，中央层面是从“私权”意义上的自然资源国家所有权视角出发，将国务院视为自然资源国家所有权的代表者，由国务院通过授权或委托的方式明确将省级、市地级政府确立为本行政区域内的“生态环境损害赔偿权利人”，进而由省级、市地级政府及其指定的有关行政机关通过赔偿磋商和索赔诉讼的方式来开展具体的生态环境损害救济工作。
不可否认，生态环境损害赔偿诉讼制度之创设与运行，对于行政机关落实“损害担责”原则、履行环境保护职责、弥补传统行政管制手段之不足确实具有非常重要的现实意义。与此同时，我们也须认识到，依照行政法基本原理，省级、市地级政府不仅是本行政区域内的“生态环境损害赔偿权利人”，同时也是本行政区域内的生态修复与损害求偿工作的责任人、义务人（对本行政区域内的环境质量负责），其本身就有要求环境危害行为人修复生态之行政职责（职权）。 [143] 既然是一项职责，行政机关就不可放弃行使。那么，一个值得玩味的现象是，在我国立法业已赋予生态环境部门一定行政执法手段（行政处罚、行政命令、行政强制等）之背景下，缘何要将其“行政职权民事化”，转而提起生态环境损害赔偿诉讼？对于这一问题，目前中央层面的有关解读 [144] 似乎并未给出明确的、令人信服的答案。事实上，笔者认为，政府履行国家环境保护义务的现实需求、我国传统环境行政管制手段的固有缺陷，以及环境民事诉讼中所具有之填补性、救济性的环境责任承担方式等因素，乃是我国创设生态环境损害赔偿诉讼制度的重要成因所在。
具体而言，依照我国《宪法》（2018年修正）第26条第1款之规定，国家具有保护环境、防治污染和其他公害的义务。基于法律授权原理，国务院授权的省级、市地级政府及其指定的有关行政机关具有填补生态环境损害、维护环境公益的公法义务。 [145] 同时，依照“权责相称”之原则，法律层面理应赋予各级政府及其指定的有关行政机关（生态环境部门）相应的行政监管权力。 [146] 一般来说，上述行政机关通过行使其行政管制手段（行政处罚、行政命令、行政强制）即可实现对环境危害行为人违法行为（损害自然资源生态价值行为）之惩戒与规制。但是，对于违法行为所导致的生态环境本身之损害，传统的行政管制手段却很难对其进行有效填补与充分救济。 [147] 在此背景下，《改革方案》以及《若干规定（试行）》设计了一条新的路径：赋予国务院授权的部委或省级、市地级政府及其指定的有关生态环境部门以索赔诉权，意即由上述行政机关通过提起生态环境损害赔偿诉讼的方式来填补与救济受损自然资源中所蕴含的环境公共利益。依照中央层面的有关解释， [148] 此种救济路径之本质即在于借助“自然资源国家所有权”将有关行政机关从公权主体转换为公益维护主体，进而借助民事救济机制来实现填补生态环境损害、维护环境公共利益之目标。必须明确与澄清的是，此种方式（行政机关提起索赔之诉）并非我国生态环境损害救济的常规路径与优先方案。换言之，作为我国依法行使国家权力、执行国家行政职能的机关，行政机关理应优先运用其行政管制手段来处理生态环境损害问题，倘若传统行政管制手段能够有效填补与充分救济受损生态环境的，则行政机关提起索赔诉讼并不具备正当性基础。 [149] 从这一意义上来说，唯有传统行政管制手段无法有效解决生态环境损害问题时，才存在行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼的制度空间。
何谓“生态环境损害赔偿诉讼”？笔者以为，在对这一概念进行剖析之前，有必要先就“生态环境损害”以及“生态环境损害赔偿”等相关概念进行合理界定，此乃科学认知生态环境损害赔偿诉讼基本意涵之前提与基础。
诚如前文所述，从概念上辨析，“生态环境损害”与“生态环境损害赔偿”具有不同的意涵。其中，“生态环境损害”是一种有别于传统环境侵权损害（对特定民事主体的人身伤害、财产损失或精神损害）的客观存在，其特指生态环境本身之损害， [150] 是一种事实概念。而“生态环境损害赔偿”则是一种新型的环境法律责任承担方式，其具体指在生态环境损害事实出现后环境危害行为人所应承担的一种生态修复或损害赔偿法律责任。需要说明的是，尽管《试点方案》《改革方案》以及《若干规定（试行）》中使用的是“生态环境损害赔偿”之表述，但从实践中环境危害行为人所承担的环境法律责任来看，赔偿并非其主要责任承担方式，更非唯一的责任承担方式。 [151] 就生态环境损害赔偿责任的承担方式而言，其主要包括生态修复（行为责任）与损害赔偿（金钱责任）两种。为贯彻落实“保护优先”“损害担责”的环境法基本原则，我们理应将生态修复作为首要责任承担方式和救济目标，而金钱赔偿则须退居其次。
此外，从我国应对大规模侵权损害救济制度的有关实践看，我国传统的环境行政管制手段（行政处罚、行政命令、行政强制）存在其天然缺陷与固有局限，无法实现对生态环境本身损害的有效填补与充分救济。 [152] 鉴于上述公法救济模式的局限与弊端，以及司法能动理念之兴起， [153] 立法者与司法者开始将生态环境损害法律责任规则的实施权授予特定的环境公共利益代表者（行政机关、检察机关、环保组织等），并试图依托私法框架追究环境危害行为人的生态修复与赔偿法律法律责任。
从广义上来说，在上述私法框架下，但凡在客观上能够起到填补生态环境损害、维护环境公共利益功效的环境诉讼均可称为“生态环境损害赔偿诉讼”。具体而言，主要包括以下四种诉讼类型：（1）由特定民事私主体（环境受害人）所提起的间接发挥了救济生态环境损害功效的环境私益诉讼；（2）由符合法定条件的环保组织或有关检察机关所提起的环境民事公益诉讼；（3）由检察机关所提起的具有填补生态环境损害功效的环境刑事附带民事诉讼；（4）由国务院授权的部委或省级、市地级人民政府及其指定的有关行政机关所提起的生态环境损害赔偿诉讼。需要特别说明与着重强调的是，本书所界定与研究的“生态环境损害赔偿诉讼”仅采狭义理解，特指第四类诉讼，即由《试点方案》《改革方案》以及《若干规定（试行）》所规定与设计的由有关行政机关作为原告，对违反法律法规造成严重生态环境损害后果的行为人所提起的生态修复与损害赔偿之诉。 [154] 下文将紧扣这一核心概念与中心议题，拟分别从实践检视、法理阐释、与相关环境法律制度之间的适用关系，以及法律构建与完善之策等多重维度就我国生态环境损害赔偿诉讼制度展开专项研究。
作为一项新兴的环境诉讼类型，生态环境损害赔偿诉讼呈现出不同于传统环境诉讼的独特性与创新性。本书认为，从起诉主体、适用条件以及诉讼目的等维度出发，大致可将生态环境损害赔偿诉讼的特征归纳为公权性、程序性以及公益性三个方面。
所谓“公权性”，即指生态环境损害赔偿诉讼是由公权机关（行政机关）所发起和推动的一项诉讼。 [155] 根据《改革方案》《若干规定（试行）》的有关规定，生态环境损害赔偿诉讼是指：由特定的公权主体（国务院授权的部委或省级、市地级政府及其指定的有关生态环境部门）作为原告，对违反法律法规造成严重生态环境损害后果的行为人所提起的生态修复与损害赔偿之诉。这种特殊的制度设计使得该项诉讼呈现出其他环境民事诉讼所不具备的公权性特征。据此，有论者明确指出，生态环境损害赔偿诉讼乃是行政机关监管权（行政权）在环境司法领域之延伸， [156] 公权主体提起索赔诉讼的制度设计无疑强调了我国行政机关在环境公益维护场域中的主导地位。
就生态环境损害赔偿诉讼的“公权性”特征而言，其表现具体有三：（1）在生态环境损害结果确已发生且需要进行生态修复与损害赔偿之情形下，有关行政机关应当及时组织生态损害调查、环境鉴定评估以及制定修复方案等工作，旨在为后续赔偿磋商与索赔诉讼工作之开展奠定基础。显而易见，行政机关在生态修复与损害赔偿工作之前期准备阶段占据着绝对的主导地位。（2）在双方无法进行磋商或虽经磋商但难以达成一致意见之情形下，行政机关应及时向人民法院提起生态环境损害赔偿诉讼，并可视具体情形主张让环境危害行为人承担生态修复、损害赔偿等法律责任。这一阶段，则体现出行政机关与司法机关在尝试进行互动，力求以合作之方式实现填补生态环境损害、维护环境公共利益的共同目标。（3）在法院作出生效判决后，有关行政机关应当及时组织实施相关的生态修复工作，并对生态修复效果进行后评估，以确保将生态修复与损害赔偿工作落实到位。此阶段则体现出行政机关与环境危害行为人之间的支配和被支配地位。综上可见，行政公权色彩始终贯穿于生态环境损害赔偿诉讼之全程，这无疑凸显出我国行政机关在环境保护场域中的公权主导地位。
所谓“程序性”，乃指行政机关提起索赔诉讼必须以赔偿磋商为前置程序。质言之，唯有磋商未达成一致意见或因客观原因无法进行磋商时，行政机关方可作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼。其实，仔细查阅2017年《改革方案》的有关规定 [157] 即可发现，生态环境损害赔偿磋商兼具“行政主导、平等协商、损害赔偿、公益维护”等多重特性， [158] 其实质上是一种具有弱权性、协商性的行政执法行为。
就生态环境损害赔偿诉讼的“程序性”特征而言，实则应围绕着其前置程序（赔偿磋商）的主要特征来进行理解。具体而言，可将其特征整合并归纳为如下三点：（1）公权色彩显著。从磋商启动至磋商终结，行政机关一直是以占据绝对主导地位的公权机关之身份出现，故磋商全程均渗透着强烈的行政公权色彩。 [159] （2）私法精神贯通。笔者曾专门撰文指出，就其本质而言，生态环境损害赔偿磋商乃是行政机关为实现公法领域之维护环境公共利益的目标，而借用私法领域之平等协商方式的协商性行政执法行为。 [160] 事实上，赔偿磋商制度所蕴含的协商精神，要求我们在关注垂直型法律关系构造（行政机关—行政相对人）之同时，也需观察到平行式法律手段（平等协商）之运用。（3）司法力量保障。2017年《改革方案》以及2019年《若干规定（试行）》均明确规定了“磋商前置、诉讼御后”的制度设计。 [161] 就环境危害行为人而言，其在磋商过程中必然会受上述规定之震慑而慎重地对待磋商过程，力求通过平等磋商换取有利于自己的生态修复或损害赔偿方案，以免于后续的司法制裁。应当明确的是，在行政法治理念下，当生态环境损害事件发生时，行政权理应第一时间依法作出积极反应，而司法权则应退居二线，扮演好最后一道屏障之角色。 [162] 换言之，唯有在穷尽行政管制手段仍不能实现对生态环境损害的有效填补和充分救济时，行政机关才具有提起生态环境损害索赔之诉的制度空间。由此可见，生态环境损害赔偿诉讼仅为特殊情形下（传统行政管制不能）行政机关履行国家环境保护义务、实现生态环境损害问责的一种“补充方式”与“兜底手段”。
所谓“公益性”，是指行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼之根本目的即在于填补生态环境损害、维护环境公共利益。事实上，本书导论部分中的“塔斯曼海”案已向我们充分表明，生态环境损害特指生态环境本身之损害，这种损害是一种关涉环境公共利益损害的特殊的新型损害类型，其明显有别于传统侵权责任法上的人身伤害、财产损失或精神损害等环境私益损害。在该案中，天津市海洋局向“塔斯曼海”轮船东以及该轮油污担保机构所主张的生态修复与损害赔偿费用之最终目的亦在于填补海洋生态环境损害、维护环境公共利益。
其实，笔者归纳之生态环境损害赔偿诉讼的“公益性”特征，还可从最高人民法院的有关司法解释以及相关典型案例中得以印证。例如，最高人民法院于2019年6月5日发布的《若干规定（试行）》就曾向人们释明，生态环境损害赔偿诉讼所救济的环境公益并非传统环境侵权责任法所救济的环境私益损害。又如，2018年12月21日，山东省济南市中级人民法院就备受社会各界关注的“山东省生态环境厅诉金诚重油化工公司、弘聚新能源公司生态环境损害赔偿诉讼案”作出一审判决，判令上述两被告公司承担应急处置费用、生态服务功能损失、生态环境损害赔偿费用等共计2.3亿余元。 [163] 这一判决所救济的正是生态环境本身之损害，而并非传统的环境侵权损害，其判令被告承担生态服务功能损失、生态环境损害赔偿等费用之目的即在于督促环境危害行为人有效填补与充分救济生态环境损害，以确保维护环境公共利益目标之稳步实现。由此可见，生态环境损害赔偿诉讼具有典型的“公益性”特征。