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除传统的海洋、陆地、天空和太空外，网络空间被视为人类的第五空间。网络空间并非是自然造物，而是人为产物，人类的智慧和理性贯穿于网络空间始终。与网络空间的重要性相背离的，是网络空间的治理模式仍处在早期探索的无秩序状态中。解决互联网治理的前提应回归到界定网络空间的属性上，与海洋、天空等相似的，网络空间是国内私域和全球公域共同构成的全球混合场域。基于此，通过回溯海洋、天空等场域的国际治理机制的形成机理及治理元素，对互联网的治理应在明确国家主权的基础性作用下，通过对国内私域和全球公域的界定，对两种不同属性的场域实施有针对性的制度与规则。 [1] 具言之，在互联网的国内私域中，国家具有基于属地管辖和属人管辖的排他性主权，但应给予其他国家信息或数据的无害通过和传播权；在全球公域中，各国应回归到主权的合作参与性上，通过联合国机制对网络空间共有物实施共管，并对网络空间犯罪采取集体行动，以确保全人类共同的安全与发展。作为世界上最大的发展中国家和联合国安理会的常任理事国，我国应反对网络大国以任何形式为之的霸权主义，为谋求稳定、平等、公正的国际秩序做出应有贡献。
除传统的海洋、陆地、天空和太空之外，网络空间被视为人类的第五空间。网络空间并非是自然造物，而是人为产物，人类的智慧和理性贯穿于网络空间始终。根据劳伦斯·莱斯格关于互联网的经典论述，互联网自下至上分别由物理层、规则层和内容层所组成。 [2] 物理层包括电缆、光纤、发射塔、卫星等基础设施；规则层主要包括互联网的各项标准和协议，如互联网名称和代码分配机构（以下简称ICANN）负责创设和分配的域名设置规则，以及互联网工程任务组（以下简称IETF）负责制定的互联网相关技术规范等； [3] 内容层则通过制定详细的法律或规范体系，管理网络上储存、发送和接收的信息和数据，包括对网络犯罪等治理机制。 [4] 网络空间的良性运作，与上述三个层次协调与发展息息相关。基础设施架构起互联网运作的物质支持；规则层突破跨越时空通信的技术难题，并使互联网在全球实现一体化；内容层则保障了公民的权利和国家的安全。正基于此，互联网得以成为全球公民的生活空间之一，互联网的治理也宜从其基本架构着手。
最初的互联网雏形为旨在服务军事目的的美国高等研究计划署网络（APPANET），该技术直到20世纪80年代才进入商用和科学研究领域，并改名为互联网（Internet）。 [5] 随后，互联网的影响力迅速扩大，逐步成为人类生活的重要场域之一。由此，各国政府开始纷纷关注互联网治理。该过程被形象地称为网络空间的“再主权化”（re-sovereignization）或“网络的威斯特伐利亚时代”（a cybered Westphalian age）的来临。 [6] 时至今日，理论上，国内层面上，互联网治理存在多种模式，归纳起来，可分为自我管理模式（self-regulation model）、单一政府干预模式和全球主义模式（globalism model）。
在互联网产生之时，自我管理模式曾一度是网络治理的主要形式。该模式认为互联网社区具有自我管理的能力，其无须任何国内法或国际法的约束。 [7] 自我管理模式理念建构于网络中性原则（network neutrality），该原则被定义为“使用者在互联网上使用内容、服务和应用程序的权利不受网络经营者或政府的干预”；同时，“网络经营者的权利将合理地免除其传输被第三方视为是非法的或不当的内容或程序的责任”。 [8] 基于网络中性原则，主张自我管理模式的专家认为互联网是没有疆界的，其建立起一个独立而完整的全球社区，在该网络社区内，由网民自发地形成一套公民道德体系（civic virtue），而无须通过使用法律规范和国家管辖权的外部方式介入跨国或国际网络空间的管理。 [9]
随着网络战略地位的提高，各国开始逐渐认识到进行网络治理的重要性。单一政府干预模式主要是指通过互联网过滤或审查、登记备案等行政行为由政府进行网络上的信息控制，以此保障互联网的稳定发展和国家安全之目标。 [10] 在实践中，政府干预也有程度之分，主要有两种类型，一是将新重商主义（neo-mercantilism）的观点引入互联网治理，该派观点主张互联网管理的方式应是自由放任的（laissez-faire），政府只确保自由的信息流动以及消除互联网的负面影响； [11] 二是强调政府的主动性防御功能，该观点认为网络上的内容并非中性的，而是服务于信息来源国的利益， [12] 基于此，政府应主动介入互联网的管理。
第三种管理模式提倡全球主义共同进行网络管理。该模式依赖于国际条约或公约实现多国在政治、经济、技术和文化领域的合作。 [13] 全球主义模式在互联网上的知识产权保护和反儿童色情领域已有所发展。 [14] 除上述模式外，在实践中，特别是在联合国框架下的信息社会世界峰会（WSIS）中，多元利益共同体主义（multistakeholderism）的互联网治理方式被倡导，具体而言，其指通过多元主体的参与，包括政府、私人部门和网络市民社会，共享塑造互联网发展的权利。 [15]
网络空间治理的模式之分与互联网的属性紧密相连，回应互联网治理模式之选应回归到明确两大问题之上。 [16] 其一，互联网是否能够免于国家主权管辖；其二，互联网是否能够免于国际机制的合作。
在互联网发展初始阶段，网络空间被视为是免于主权管辖的，因为政府管制将会限制获取信息、自由表达等权利。 [17] 然而，随着网络日益深入人们生活之中，其已然告别最初的内部“自成一体”的状态，而拓展至国家管辖的范围之内。
免于主权管辖的观点多由技术专家所支持，然而，互联网的架构均无法脱离国家主权而单独存在。在互联网的物理层中，所有关于信息和通信网络的组成部分都是财产权利，毋庸置疑，相关设备及设施需要主权国家的保护； [18] 其次，在规则层中，建构其互联网的ICANN最初是由美国建设并运营的，即使后来依美国法改组为非营利组织，如今也受到美国的资助， [19] 因此，互联网的规则层根本无法脱离主权国家的影响；当前，最重要的原因在于网络空间传递的信息对现实世界产生重要的影响，其不仅体现在信息地发送、接收和储存过程中，需符合既有国内规则，而且体现为国家对网络空间的交易行为等商业行为进行安全保障，同时，网络空间的信息流动与国家安全更是休戚相关。 [20] 因此，网络空间豁免（cyberspace exemption）说并无实现的可能，与海洋、天空等现实空间相同，国家主权也适用于网络空间。
界定网络空间的治理模式，必须以确定互联网的属性为前提。目前，绝大多数国家已实质接受无法对互联网进行单边管辖的观点。以互联网技术为代表的信息革命改变了国家对其与国内相关的资源的排他性管辖权，具体体现为：第一，信息革命削弱了国家机构控制信息流动的能力，国家不允许出版发行的印刷品及相关信息极易通过网络或卫星通信而获得；第二，信息革命实现了在国家境内建立起（虚拟的）平行社区（parallel communities），网络社区在一定程度上不受该国的管辖，这与传统的领土属于国家的观念相冲突；第三，信息革命使国家权威和安全受到威胁。 [21] 综言之，在技术层面上，互联网无法成为独立的国内私域。
假使互联网在技术上可实现国内私有化，然而，最大的问题是国内私有化将导致互联网的巴尔干化（cyber-balkanization），互联网将由全球网逐步变成一系列更小的、以社区为基础的使用者群， [22] 进而可能丧失互联网的根本宗旨——信息自由和便利地流动。更深入而言，在明确互联网无法免于主权管辖的前提下，国家的非集体合作必然形成互联网管理的单边主义倾向，即一国的法律具有了域外效力。特别是，一国将其价值进行立法，而这些立法对互联网上的他国公民与居民产生行动限制，而这些公民与居民并未共享上述价值，也并未参与该国是否进行行动限制的决策。 [23] 互联网管理的单边主义产生法律适用上的正当性和合法性困境，因此，互联网的国内私有化和单边主义均将产生国家主权间的冲突，显然不利于维持互联网的稳定与发展。
在西方体系中，对网络空间属性的颇为时兴的说法为：互联网构成全球公域（global commons）。 [24] 虽然对全球公域尚不存在统一的概念，但在国际组织中，对全球公域的理解大体相似，具体而言，全球公域为“海洋、外层空间及南极洲等处于国家管辖之外的区域和资产”。 [25] 换言之，全球公域是指不能被特定国家所控制的，并向所有国家、组织和个人开放的领域，由于它们的存在超越了任何国家主权，管理必须通过国际条约或协定达到。 [26]
虽然网络空间在某些层面上与全球公域具有相似的特征，但是互联网并不具有完全的全球公域属性。支持互联网发展的基础设施都是由私人企业或国家所拥有或运营的，不是完全脱离国家主权的约束，因此，互联网并非居于国家管辖范围之外，所有的信息和数据都需落地到服务器上，即使是在云计算兴起的时代。在实践中，晚近以来，越来越多的国家开始实施互联网过滤（Internet filtering）机制，实行互联网监管政策。 [27] 即使是大力倡导“互联网为全球公域”的美国，也通过《美国爱国者法案》等实现行政行为对网络空间进行审查和监管。 [28] 由上可知，互联网并非完全的全球公域。
由于互联网既并非完全的国内私域，亦非完全的全球公域，因此有学者认为互联网构成了不同于完全的国内私域或全球公域的全球复合场域——公共池塘资源（common pool resources）。 [29] 然而，公共池塘资源的特征在于非排他性。 [30] 然而互联网却能够具有部分的排他性，如国家可对位于本国内的基础设施进行管辖。实际上，定义网络空间的困难在于互联网本身是个结合国内私域和全球公域的混合场域，而当前的研究都企图用一种模型定义网络空间。
正如约瑟夫·奈所言，将网络空间描述为“公共产品”或“全球公域”并不完全准确。具体而言，“公共产品”是指那些所有人都可获益的非排他性产品，虽然其可以用来描述一些互联网的信息协议，但是却无法描述物理形态下的基础设施，其时常成为设施所在的主权国家的财产资源；同时，网络空间也并非为类似于公海的场域，因为其部分受到主权的控制。 [31] 为解开互联网的属性之谜，应回归到排他性的国家主权所能及之范围。
需要明确的是，互联网与国家主权是相符的。虽然有学者认为互联网摧毁了国家边界并导致国家主权的终点， [32] 但是，该说法并不准确。本质上，互联网通信都是从一个固定的场所节点到达另一个固定场所的节点。2011年“阿拉伯之春”中，埃及和利比亚关闭了本国的互联网准入端口。首先，从实践中，当前的过滤技术已经在网络空间中创造出电子领土（E-borders）。 [33] 其次，在存在国家疆域的互联网中，必然会面临主权的冲突与合作。冲突与合作是国际关系中无法回避的两大主题。因此，存在电子疆域的国家合作必须确定私域和公域的界限。概括而言，在互联网的管理中，一国享有的排他性主权的场域为国内私域；任何单一国家所不能享有排他性主权的场域即为全球公域。最后，在实践中，各国纷纷以立法的形式确定了其实施排他性主权的场域，但也同时承认单一主权所未能企及之处。基于此，笔者认为互联网的本质属性是国内私域与全球公域的混合场域。
我们生活在一个相互依赖的时代， [34] 互联网的形成与发展亦如斯。全球化与相互依赖的现实产生了全球公共问题，而全球公共问题的治理需要国际机制。因此，下文拟对与互联网相关的全球公共问题的治理机制进行分析。在场域的治理上，全球公共问题主要包括：其一，传统的国内私域的僵化理念将导致各国政府治理的碎片化，继而引发国家间的管辖权冲突。 [35] 其二，在新兴的全球公域理论中，如何防止因不存在激励结构而引发的负外部性，导致一国对公域资源的过度使用，进而形成“公地悲剧”。 [36] 上述两个重要问题贯穿于国际治理机制的始终，解决超越国家层面的跨国或全球问题的有效途径应包含两个层面：一是明确私域和公域的界限；二是分别规定对私域和公域的治理方式。大体而言，在私域中，治理机制以国家的主权权利为核心，但需为其他国家提供适当的信息或技术便利，如外国船舶在本国领海的无害通过权；另一方面，公域是人类共同居住空间，主要包括海洋、天空和太空，也包括人类共同关切的事物，例如环境、气候等。对公域问题，主要是建立起完整的国际机制，以集体行动对全球问题进行治理。
如前所言，网络空间是人造之物，其复杂的机制与框架决定了其难以用单一的标准进行衡量。然而，网络空间也反映出公域和私域的混合特性。即使是被美国称为“全球公域”的海洋和天空，也并非表现出完全的公域特性。 [37] 以海洋为例，正如苏长和教授所述，鉴于技术的限制，在近代以前，对海洋资源的使用不存在对抗性，但是随工业化革命和远程贸易的发展，各沿海国都对海洋提出一定的主权要求，于是，虽然海洋具有自然的非排他性，但是其对抗性的局面导致海洋并非纯粹的公共物。 [38] 因此，国际海洋治理机制的目的在于回答：沿海国在海洋中的特别权利是什么，它们应从何处终止，真正的共有物又从何开始？ [39] 最终，《联合国海洋法公约》确定了以国家主权管辖为主的私域和以集体治理机制为主的公域两个平行的治理机制。不仅在海洋治理上，天空也体现出公域和私域的结合。有鉴于此，为寻求网络空间治理的有效方式，可以对现有的海洋等空间的国际机制进行分析。如表1—1所示，笔者列叙了在海洋、空气空间、外层空间及其他区域的主要国际治理机制，其中，以海洋和空气空间为主。
表1-1 全球场域的国际治理机制 [40]
表1-1 全球场域的国际治理机制续表
对海洋、天空等区域的国际机制研究，应首先回归到其形成背景。针对海洋国际治理机制而言，早在公元前，罗马法就将海洋规定为人类共同之物（communes omnium naturali jure）。然而，在罗马帝国瓦解之后，各国在事实上行使了在海滨地区的主权。囿于当时科技水平，人类对海洋资源的索取并未发生冲突。然而随着航海技术的提高，不同国家开始主张对海洋资源的单边管辖，甚至有国家主张海洋应是封闭的。 [41] 为应对海洋国际治理的无秩序状态，国际法鼻祖格劳秀斯在《论海洋自由》一书中，首次系统地论述了“海洋自由”的观念，并将自然国际法引入到海洋治理之中。 [42] 随后，在承认国家主权的基础上，海洋自由原则逐渐被各国实践所认可。为进一步将海洋治理机制化，以联合国为平台的海洋法编撰历经三次会议，随着第一次和第二次联合国海洋法会议的无果而终，历经9年磋商和讨论，《联合国海洋法公约》终于在1982年12月得到通过。该公约随即成为海洋国际治理机制的核心，其成功之处在于实现了海洋自由和适当照顾沿海国之间的利益平衡。
根据古罗马法谚所述：谁拥有土地，谁就拥有土地上方的天空（cujus est solum, ejus est summits usque ad coelum），上层空间秩序的形成与国家领土密不可分。上层空间开始成为国家主权所及范围。然而，随着飞行时代的来临，人们开始认识到若秉承空域私有权的制度，将对航空飞行等造成严重的障碍，因此，私有权在上层空间某个界限消失的事实便得到多数国家的承认。 [43] 晚近以来，对上层空间的治理都围绕着国家主权和飞行自由的协调而展开。当前，空气空间法律制度众多，其中，最重要的国际机制当属国际航空法，主要的航空法包括1919年的《巴黎公约》和1944年《芝加哥国际民用航空公约》。《巴黎公约》确认了关于空域主权的习惯国际法的地位，同时也规定了其他国家的无害通过权。然而，随后制定并经多次修订的《芝加哥公约》虽明确规定了空域主权，但却摒弃了给予缔约国航空器的无害通过权。
人类对外层空间的探索从不止息。伴随火箭技术的发展和发射卫星技术的成熟，国家主权也相应地拓展至外层空间。但是，相比于海洋和空气空间，人类对外太空控制能力相对较弱，现代科技无法改变行星运动的轨迹，也无法实施对外层空间的有力影响。但是，在冷战的“星际大战”期间，美国和苏联纷纷主张主权可拓展至包括月球在内的所有外层空间。庆幸的是，全人类的理性最终战胜了主权狂热徒的冲动，国际机制确定了主权不能无限地拓宽至外太空的观念，并最终在1967年《外层空间条约》中规定，外层空间免于主权约束的法律地位，并要求主权国家对在外层空间的国家行为负责。 [44] 在其他领域，如南极洲、防止气候变化、生态环境保护等，经过历史实践也均建立起相应的国际机制，并在国际机制中明确国家主权是合作的前提，以此为基础，建立起平衡主权和全球公益平衡的治理框架及实施路径。 [45]
1.国家主权
国家主权贯穿于当今所有国际机制之中，其是国际集体行动的前提。《联合国海洋法公约》序言中就明确“各缔约国认识到有需要在妥为顾及所有国家主权的情形下，为海洋建立一种法律秩序”。现代国家主权不仅体现在陆地领土，也拓展至与其陆地领土及其内水之外相邻的领海，同时，沿海国的主权权利还进一步拓展至公约所确立的毗连区和专属经济区。 [46] 类似地，《芝加哥公约》在第1条中规定了“各缔约国承认每一国家对其领土之上的空域具有完全的和排他的主权”。
即使是相关国际组织以“处于国家管辖之外的区域和资产”来定义全球公域，然而不应忽视的是，即使是公海、外层空间及南极洲等全球公域也并非脱离于国家的管辖。全球公域与国家主权概念是相辅而成的。直至现今，国际法的主体仍主要是国家，所有的国际法律秩序都是基于国家主权为前提条件的，只有通过主权国家的承认与批准，全球治理框架才具有合法性与正当性。基于此，公域治理机制的首要要素为国家主权。
2.公域与私域的界分
正如西方谚语所言，好篱笆结交好邻居（good fences make good neighbors）。在确定国家主权为国际机制的治理要素后，国际治理机制在各国的国内私域间筑起“篱笆”。在国内私域内，国家享有完全的主权，并有尊重他国主权的义务；同时，在单个国家所不能完全控制和管辖的区域便构成全球公域。在国际协定中，多对私域与公域进行界分。《联合国海洋法公约》将不包括国家的专属经济区、领海、内水或群岛国的群岛水域的全部海域确定为公海。 [47] 实践中，公约确定了距离沿海国领海基线200海里的界限，在该领域之外为公海，即全人类的共同财富，在该公域内，各国可以共同使用相关资源。 [48] 除此之外，国家对上层空间的排他性主权也并非是完全的。根据国际惯例，国家领空一般都限定在其陆地和领海以上100公里以内。 [49] 因此，在国家领空之外的所有空域即构成了全球公域。基于不同的性质，全球治理机制均需对国内私域和全球公域进行界定，进而适用不同的合作机制。
3.关于国内私域的规定
根据科斯经济学，界定各国私域的重要意义在于确定各国的“产权”，即一国排他性的主权所及范围。 [50] 然而，全球化促进了各国间的联系，更不可避免地产生国家管辖权冲突，进而形成治理的碎片化。有鉴于此，国际机制也部分涉及具有域外影响力的国内私域部门。在《联合国海洋法公约》中，就有专门对他国船舶通过沿海国领海的相关规定。海洋国际治理机制允许，在不损害沿岸国的和平、良好秩序和安全下，所有国家的船舶享有无害通过其领海的权利。 [51] 在航空领域，《芝加哥公约》区分了民用航空器和国家航空器，在遵守公约规定的条件下，其给予各缔约国的一切不从事定期国际航班飞行的航空器飞入或飞经他国领土而不降落的权利；而对国家航空器而言，未经特别协议或其他方式的许可并遵照其中的规定，则不得在另一缔约国领土上空飞行或在此领土上降落。 [52]
4.关于全球公域的规定
全球公域之概念树立于以国家主权为前提的国际秩序中。在公域中，一方面，国际条约在不同程度上激励着国家主权的行使，避免陷入“公地悲剧”；另一方面，其也对国家主权行使限制，从而实现全人类的共同利益。《联合国海洋法公约》第80条明确规定，公海不构成任何国家的领土。该公约还对沿海国、船旗国及所有国家设定了具体的义务，如救助服务、禁止贩卖奴隶、合作制止海盗行为等。 [53] 同时，公约也明确给予国家军舰、军用飞机等在特殊情形下的登临权，也给予沿海国军舰、军用飞机等紧追权。 [54] 国际机制也影响着外层空间的正常运行，以援救宇航员为例，国际协定要求宇航员发生意外事故或遇难时，各国应向其提供一切可能的援助。 [55] 晚近以来，国际条约的发展更为精细化，在全球公域中规定了更为复杂的合理分配空间及使用相关自然资源的机制，例如对捕鱼、卫星静止轨道和电磁频率等的规定。 [56]
回溯海洋、天空等的治理机制的形成历程，全球公共问题的形成可得出普遍性的特征。技术革命与工业发展使人类的触角拓展至最初所未能企及之处，在国家逐步拓宽的空间中，均由最初的非对抗性的状态走向了对抗性的状态，全球混合场域的治理机制的实质意义为解开国家主权间的对抗性矛盾，最终实现基于国家主权的合作状态。相应地，在场域的性质上，海洋、天空等经历了从全球公域到国内私域的过程，并最终成为国内私域和全球公域的混合场域。在国际治理机制中，相关国际条约均明确了国家主权在全球秩序中的根本作用。基于此，条约进一步明确国内私域和全球公域的界限，确定国家管辖权所及范围，并针对私域和公域分别规定符合其属性的规则体系，该模式被称为解决全球公共问题的无秩序状态的良方。人类利用海洋已逾数千年，大气空间100年，太空60年，网络空间不足30年。 [57] 关于海洋、天空的国际治理机制，毋庸置疑，能够为治理网络空间提供借鉴意义。
在技术上，互联网是个庞大而复杂的工程，其涉及信息技术、域名系统、基础设施和法律规范。总体而言，互联网的基本架构可分为三个层次。目前，这三个层次均有不同的管理情形。不同于海洋、天空等现实空间，互联网被称为虚拟空间，其主要原因在于其是人造之物，而非现实物、自然物。有鉴于此，互联网的国际治理机制也有其独特性。
首先，互联网中物理层主要为支撑互联网的基础设施，其可以分为两种类型：其一为国家及个人的私有物，如光纤、电缆等，该实在物的目的在于实现数据流通，国家或个人对上述基础设备有所有权，正好比航行在海洋中的船舶；其二为支撑整个互联网的基础设施，主要为根服务器、数据交换中心等，其本质上不属于任何国家及个人所有，而属于全球公域的范畴。全球互联网根服务器有13台，唯一的主根服务器在美国，其余12台辅根服务器中有9台在美国。目前，互联网名称和代码分配机构（以下简称ICANN）负责对根服务器的管理。
其次，在互联网的规则层中，如表1—2所示，存在众多的非政府公益组织进行规则制定。其中，最为重要的两个非政府组织为ICANN和互联网工程任务组（以下简称IETF）。ICANN是专门为创造和分配域名设置规则的非政府机构，IETF主要负责互联网相关技术规范的研究和制定。 [58] 上述两个非政府机构共同架构起互联网的基础，其也通过创设行动计划、技术性规范等给服务商提供指导和借鉴。需要明确的是，由于ICANN等非政府机构曾由美国政府进行管理，机构的独立性也饱受争议。 [59]
表1—2 当前互联网的规则层治理机制
最后，在互联网内容层的治理上，目前并未形成统一的国际规范体系。对互联网的内容治理多以各国的国内法为主，如《美国爱国者法案》（USA Patriot Act）中规定在法院令状许可下，美国联邦调查局可以强制要求美国互联网服务提供商提供所有储存在其服务器的记录。同时，我国《国家安全法》第11条也规定国家安全机关为维护国家安全的需要，可以查验组织和个人的电子通信工具、器材等设备、设施。当然，在区域层面也形成了互联网规则的统一化，如欧盟倡导的《网络犯罪公约》。
1.美国主张ICANN为主的物理层和规则层治理
美国政府官员，甚至是其国内学者，纷纷主张全球以ICANN为主的物理层和规则层治理的现实性和正当性。 [60] 然而，问题是以ICANN为主的物理层和规则层治理已经突破了技术规范，已然对人类共同利益产生重大的影响。具体如下：第一，虽然最初ICANN仅旨在完成网络技术工作，如互联网地址和域名的管理等，然而，该非政府组织董事会的决定已经脱离了技术层面。 [61] 其受到了利益集团的影响，甚至可以威胁一国的网络稳定和安全。第二，ICANN管理机制的权责不对等。ICANN具有全面的管理和政治权利，却没有提供任何公众参与的、负责任的制衡机制，也没有其应向联合国等国际机制或任何国家负责的规定。ICANN也缺乏规定行政管理法中的基础原则——利益攸关方对决定的质疑的权利。第三，最重要的，作为全人类共同利益所在的根服务器、网络规则标准的控制和管理者，ICANN 中鲜少有发展中国家的声音，在ICANN下，北美代表占据了主要的领导地位。 [62] 本质上而言，推行以ICANN为主的治理机制，与美国所倡导的“互联网自由”理念一脉相承，其主要宗旨在于美国能利用自身的经济和技术优势，实现对互联网资源和市场的“先占”事实与利益。作为网络发展的后进国，发展中国家的利益明显受到忽视。
正因为如此，在国际法层面上，美国所主导的以 ICANN 为主的控制根服务器和管理互联网基本技术问题的自治模式缺乏正当性和合法性，而美国所倡导的无非以牺牲全人类共同利益为代价，换取美国在互联网中的霸权地位，甚至于利用美国与 ICANN 等组织或公司的暧昧关联，实现便利对其他国家数据和信息的窃取与控制。 [63]
2.欧盟国家主张《网络犯罪公约》的规则层治理
在规则层治理层面，目前，国际合作仍处于秩序形成的元状态。在多边层面，联合国安理会和联合国大会通过了多份涉及恐怖主义或网络恐怖主义的决议；西方八国集团最高政治领导层的议题经常包括网络安全；俄罗斯建议在联合国框架下制定互联网空间的行为规范。然而，上述成果并未具有完全的法律拘束力。在国际合作中，欧盟国家绕开联合国而签署了单独的《网络犯罪公约》。欧盟开始在区域或全球层面积极倡导推广该公约。
然而，《网络犯罪公约》也不能胜任治理互联网的重任。首先，《网络犯罪公约》定义了与计算机相关的犯罪、内容相关犯罪等， [64] 相比于庞大的互联网治理内容而言，该公约的适用范围过窄。其次，在该公约规定中，其对于网络犯罪管辖权的规定削弱了国家主权。人们可能被指控犯了计算机犯罪，即使其所在国并不认为其行为构成犯罪。 [65] 毫无疑问，这混淆了互联网为全球混合场域的属性，试图在国内私域中以全球公域的方式进行管理。最后，该公约绕开了联合国等国际机制，如表1—1所示，海洋等全球混合场域的空间治理均应反映发展中国家广泛参与的事实，其是国际治理机制获得成功的必要条件。而《网络犯罪公约》由欧盟、美国等一手包办，内容体现了网络大国的利益，缺少民主性，偏离了国家主权合作的互利原则。基于此，欧盟国家主张《网络犯罪公约》的规则层治理无法体现正当性和合法性。
正如奥尔森所述，除非一个集团中人数很少，或存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集体的利益。 [66] 这同样是当前互联网治理中的“无秩序状态”的症结所在。现阶段的互联网治理仍是以少数网络大国为中心，以致网络空间在国家间形成巨大的“数字鸿沟”（digital divide），并时常爆发国家间的冲突。通过借鉴海洋、天空等全球混合场域的治理历程和经验，破解当前互联网治理的冲突，需要国际合作机制，具体宜从以下几点进行考量：
1.明确国家主权在互联网治理中的首要作用
近代以来，国家的实践发展与主权密不可分。自1648年成形《威斯特法利亚合约》之后，通过马基雅维利、卢瑟（Luther）、布丹和霍布斯等学者著书立说，主权观念深入国内和国际政治体系之中。 [67] 在所有国际合作机制中，甚至包括月球和外太空的相关条约都是建立在主权国家治理的基础之上，现存的国际秩序本身就是国家主权的产物。即使在全球公域，网络空间也无法免于主权国家的治理。相应地，国家主权也内在地要求各国平等地参与国际决策与合作。 [68] 任何试图超越国家主权治理互联网的主张，或者以少数国家意志为主的治理机制，都与现行的国家主权观点相悖。
2.明晰互联网的国内私域和全球公域的界限
确定产权是避免个体冲突的前提条件。在国际社会中，界定国内私域是国家走出冲突的基础。在互联网中，国家已有能力进行域内的监管和控制。同时，通过互联网的进入点和出去点控制。 [69] 在实践中，国家也可以通过客户端定位（client-side geolication）或服务器端定位（server-side geolication），辨别出个人所处的地理位置。 [70] 本质上，在网络空间中已经存在电子边界。
具体而言，根据互联网的现有分层，其一，在物理层中，支撑起整个互联网的基础设施属于全球公域内的范畴，如根服务器、数据交换中心，其需要基于国家主权的全球治理，而非现有的非政府组织控制的状态。而针对各国连接互联网的设备等则属于国家或个人的私有物。其二，对规则层而言，由于关涉整个互联网的有序运作和未来发展，其本质上构成全球公域内的范畴，因而应在保证各国平等参与下进行治理。其三，针对内容层，最重要的是厘定国家管辖权所及范畴。参照海洋、天空等治理机制，治理的主要难点在于保障国家主权和全人类共同利益的平衡，国内私域则是国家在内容层中享有完全的主权之处。
从传统的国际法视野出发，国家被视为不可分割的整体，其对领土内的所有个体负责，或至少为他们的行为负责。 [71] 相应地，决定适用法的管辖权框架及其主体的权利和义务都是基于人所在地（in personam jurisdiction）或者是物所在地（in rem jurisdiction）。 [72] 国家主权与治权的密切关系，使一国不可能对其不能够掌握的人或物实施管辖权。因此，国内私域的范围应以属人和属物管辖为限。而互联网中，国内私域之外的地方为全球公域，如网络恐怖犯罪、人权保护等领域。
3.绝对的公域行动自由与相对的私域行动自由
作为人类生存和生活的空间，海洋、天空等全球混合场域均规定了绝对的公域自由和相对的私域自由，网络空间亦应如此。互联网是发布、传送和共享信息和数据的场域，信息权甚至被称为是人类的基本人权之一。 [73] 绝对的公域行动自由应得到保障，任何国家均平等地参与全球公域的治理，在不违反相关条约和国际强行法下，非国家行为体应获得信息或数据在公域中的自由流动。在国内私域中，为实现数据或信息的跨国正常流动，各国应给予非国家体的行动自由。申言之，在不损害该国国内私域的和平、良好秩序和安全下，所有国家的信息或数据均享有无害通过并传播的权利。在私域中国家的主权干预应满足三个最低的标准：合法性、正当性和比例性。 [74]
4.互联网治理的实施路径：以联合国为平台
与联合国的相关组织提供给其所有成员国平等的、受保障的表达权迥异的是，当前的互联网治理中，一些重要的不可获取的管理职能是由非营利的、美国主导的私人企业——ICANN 所控制。同时，互联网治理的其他重要内容，诸如互联网犯罪、电子商务、征税和互联网污染等问题则并没有得到规制，而这致使发展中国家处于明显的技术和经济发展的劣势。 [75] 不管是非政府组织，还是区域层面的《网络犯罪公约》，当前互联网治理的机制均主要在现有的、已成熟的国际合作机制之外。从深层次而言，在现有国际治理之外，寻求解决互联网治理规则的统一性和协调性的根本动因在于发达国家企图排除广大的发展中国家参与的可能性。这无疑进一步加大了南北国家共享互联网治理权力的难度。同时，虽然信息社会世界峰会、网络空间会议等试图建构起互联网治理的国际机制，但是收效甚微。
网络空间治理涉及所有国家利益，以部分网络犯罪行为为例，其直接与恐怖主义相关，直接威胁到全人类的共同安全。同时，互联网治理需要重视发展中国家的利益，给予发展中国家更多的发言权。因此，为解决复杂的互联网治理难题，建立网络空间在全球公域中的集体安全机制实属必要，而少数发达国家缔结并强制推广的形式和程序与国家主权的理念相悖。更深层次而言，现有对海洋、天空的治理机制几乎都在联合国框架之下，以主权国家合作为基础而形成的互联网治理机制应在联合国及其安全理事会框架之下，以现有联合国决议为出发点，建立起完整的联合国网络空间行为规范，并由联合国及相应部门为发展中国家和最不发达国家提供技术支持和资金援助，共同提升维护国家安全的能力，这亦是全人类的福祉所在。同时，其他内容层的治理，如网络知识产权、互联网电子商务等，也应回归到如世界知识产权组织、世界贸易组织、经济与发展合作组织、国际电信联盟等多边渠道。
路易斯·亨金在追述海洋法发展状况后，指出海洋法发展朝着两个方向：一是赞成沿海国享有的独占权对共有物的实质减损；二是国际社会的共同努力使共有物从国家间竞争的场所变为国际共同事业的基础。 [76] 互联网治理也正朝着上述两个趋势：平衡主权国家的利益与全人类共同利益；同时，通过制度化将主权国家间的无秩序状态转为国际合作治理，这是互联网治理的终极目的。鉴于此，作为世界上最大的发展中国家和联合国安理会的常任理事国，我国应在网络空间的国际治理机制构建中把握发言权，坚定立场。具体而言，第一，建议建立国际机制维护我国人民利益，并实现全人类的共同利益；第二，我国坚持在联合国框架下，明确互联网治理的国际机制，构建起全面的网络治理的国际法规则，并为进一步发挥联合国作用提供理论支持；第三，作为网络发展的新兴国家，我国应在技术上寻求突破，并坚持发展中国家立场，反对网络大国的任何形式的霸权主义，为谋求稳定、平等、公正的国际秩序做出应有贡献。