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作者简介：陈莹，女，中南财经政法大学法学院社会治理法治学在读博士研究生，主要研究基层社会治理。
内容提要 ：常言道，“基层强则国家强，基层安则天下安”。依法治国基础在基层，农村是基层的神经末梢和最小单元，许多基层社会治理法治建设的事项都在农村场域落地实施。因此，农村基层社会的安全稳定事关重大，构建新型警务组织体系是重要保障。惠州“一村（居）一警”型构新型警务组织体系，重构警务组织机制以破解警力分布失衡的难题，构建弹性管理制度以破解“用力”不均的问题，扩展警务内容以破解警察“难亲近”的问题，从而扭转了农村社区结构性警力不足的境况，为农村基层社会稳定、群众安居乐业提供了有力保障，为提高基层社会治理能力、打造共建共治共享社会治理格局提供了新的路径选择。基于“一村（居）一警”型构的新型警务组织体系，是提升基层社会治理能力的重要措施。从其有效的经验做法看，把总体国家安全观放在首位，构建多元主体参与的公共安全利益供给机制，建立综合配置多领域资源工作机制，将有利于进一步推进基层社会治理现代化。
关键词 ：“一村（居）一警”；新型警务组织体系；农村社会治理
英语中的“治理”（governance）来源于拉丁文和古希腊语。20世纪90年代，西方各国为破解单向度、集权型管理模式引发的危机，有效地削减不断攀升的公共事务管理成本，更好地应对与日俱增的公众诉求及不断壮大的社会自治力量，开始了以政府职能市场化、政府行为法治化、政府决策民主化、政府权力多中心化为主要内容的治道变革。伴随着实践推进，理论界开始重新反思政府与市场、政府与社会的关系，提出了“治理”概念，并进一步丰富发展成理论体系。该理论经引介入中国，对推动我国改革公共事务治理方法产生了深刻影响。
近年来，以习近平同志为核心的党中央着眼于坚持和巩固中国特色社会主义制度，确保党长期执政和国家长治久安；着眼于完善和发展中国特色社会主义制度，全面建设社会主义现代化强国；着眼于充分发挥中国特色社会主义制度优越性，推进国家治理体系和治理能力现代化，立足于我国社会主义初级阶段基本国情的客观实际，根据“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”的现实需求，把推进国家治理体系和治理能力现代化摆在了更加突出的位置，提出了一整套新范畴、新命题、新论断。据此，社会治理的一切工作和活动都在中国特色社会主义制度理论范畴中展开，社会治理制度创新、实践创新和理论创新都在推进中国国家治理体系和治理能力现代化过程中展开，植根中国大地、厚植中华文化根基。根据现行法律对我国行政区划的界定，可以从省域、市域、县域、乡（镇）域、村（居）域五个场域，型构国家治理格局，实践中往往将县域及其以下场域视为基层，农村社区是基层的神经末梢和最小单元。中国农村社会治理素有“皇权不下县”的传统，《中华人民共和国宪法》赋予农村社会自治的权利，尽管如此，在实践中农村自治体系依然承接了大量事务，这些事务是通过“政权体系自上而下贯彻”的
，是以农村社会在国家基层社会治理体系中位置关键。它既是精准对接上级一系列社会治理体制改革政策措施并将之落实以滋检验校正的最有效的治理层级，又是将风险隐患化解在萌芽、解决在源头的最直接的治理层级；既有落实国家治理“规定动作”的普适性，又有基于法律赋权对自身所辖区域内的政治、经济、社会、环境等事务，履行一定的决策权、执行权、监督权，从而得以实施“自选动作”的独特性。
农村社会治理有其独特属性，但受新型城镇化与税收制度改革影响，农村治权在一定程度上弱化
，治理资源的统筹整合能力有所损减，特别是在安全治理领域，对农村具有管辖权的“市域”统合了管理权限，具有“城乡统筹发展”的意味，因此研究农村社会治理机制，不能孤立地、片面地仅从农村场域出发，应当略微放大，从其所属的“市域”范畴出发。这里所说的“市域”，既是一个地域概念下城市所蕴含的范畴，又是一个法律框架下地级市所辖制的范畴，即按照我国行政区划所确定的地级市区域范围，包括市及其所辖区域下县、乡、村在内的所有区域范围，依法享有选择治理公共事务方式、统筹辖区内的资源、解决重大社会安全稳定问题等方面的权力。近年来，许多地级市对治理模式、方法、机制等进行改革、重塑或者优化，努力改进和提升社会治理现代化水平，甚至探索出不少具有复制推广价值的实践经验或典型案例，如“街乡吹哨、部门报到”“民呼我应”等。这些治理模式在不同程度上体现了农村群众、基层治理单元与司法、执法等行政部门之间有益于促进基层社会治理的良性互动和密切配合。
当前，我国处于社会快速转型期，境外敌对势力渗透破坏形势严峻，境内社会治安形势不容乐观，特别是后疫情时期，收入锐减，失业率上升；互联网犯罪高发，新型作案手段迭出；基本公共服务体系不健全，社会突发事件不能及时得到妥善解决或引发群体性事件；无论是市域或农村，各种不稳定因素集中爆发风险增大，对“维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业”带来了极大挑战。以运动式、强制性为特征的传统行政管理模式在社会治理效能上产生了“边际递减效应”，与人民群众日益增长的民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求不相适应
，而防暴处突，化解社会风险，处理应急安全事件，确保人民安居乐业、社会安定有序，警察是其中的中坚力量。因此，公安部门及其队伍在维护城市农村社会安全稳定上发挥能动作用尤显重要，构建新型警务组织体系是推进社会治理现代化题中应有之义。
在此背景下，广东省惠州市深入分析当前自身基础以及优劣势，对市域范围内整体安全形势作出研判，因势利导在全市推行“一村（居）一警”，深化警务组织体系改革，大力加强农村社区警务建设，提高运用法治思维和法治方式维护稳定、化解矛盾、处理问题的能力和水平，促进基层社会治理现代化。这项改革在构建基层社会治理现代化制度和理论方面有何创新，是否科学有效，是否具备可复制推广性，可供他市学习借鉴，对推进基层社会现代化有何启示和价值，是本文研究讨论的主旨。
本文研究的样本源于广东省惠州。广东省是全国人口、农业大省，农村面积大、人口众多、东西部发展不平衡，从总体情况看，惠州发展情况与广东近似，是广东的缩影，具有代表性。
按照沃克理论标准测算，我国警力与人口的比例，是每1万人大约拥有10名警察；一线城市由于人口密度较大，警察密度达到了每1万人拥有20名以上的水平，中小城市则明显不达标，尤其是农村地区，一个派出所负责全乡镇几万人口及从十多个到几十个不等的下辖村庄，基层警力缺口很大。
惠州与大多数中型城市情况相同，农村人口基数大，公安基层基础工作底子薄。据了解，该市现有在编警察约7000人，每1万常住人口大约拥有警察14人，公安派出所资源不足、设置分散且警力分配不均。惠州外来人口本地化、跨域通勤的城市特质明显，是典型的“半熟人社会”，实践中，群众遇到问题困难、发生纠纷，大多依赖于“弱链接”关系解决，警民之间存在一定的关系缝隙，不利于及时解决不稳定因素特别是隐患纠纷。为解决好这一问题，从2018年起，惠州将构建富有活力和效率的新型警务组织体系，维护社会稳定，密切警民关系，夯实基层基础，打造一流警队，作为一项关乎全局、涉及全警、事关长远的战略任务进行部署，在全市实行“一村（居）一警”工作。改革后，基层夯实，基础做强，警务前移，警民亲密互动，治安隐患防范和矛盾纠纷化解作用明显；特别是新冠肺炎疫情防控过程中，“一村（居）一警”密切联系各方力量的机制优势得以充分发挥，重点区域、重点人员摸排核查和稳控隔离工作成效突出，甚至为“亦村（居）亦警”，赢得群众高度肯定的同时，受地方党委、政府及上级机关认可。
据调研了解，2020年1—9月，惠州公安机关在1281个村（居），派驻警力2063人，驻村（居）警力累计走访群众279348户、为群众办实事10984件，协助村（居）委排查化解矛盾纠纷8965起，消除安全隐患12128个。刑事、治安、盗窃警情同比分别下降25.12%、31.31%、40.11%,“两抢”零发案天数达到229天。
警务就是指警察行为。西方国家对现代警务制度研究起步早。1829年，英国内政大臣罗伯特·比尔提出组建新警察十二条原则，标志着现代警察的诞生，这也被视为第一次警务革命。此后，西方现代警察史上先后经历了四次大的警务改革。第二次警务改革始于20世纪初，以全面提高警察专业化水平为主要内容。第三次警务改革始于20世纪30—60年代，以警察装备现代化、快速反应警务风格为主要内容。第四次警务改革始于20世纪70年代，以警务返璞归真为趋势，以社区警务、主动提前警务风格为标志。
有学者认为，当前已进入第五次警务改革，以情报导向警务、反恐导向警务、危急警务为标志。但也有学者认为前述观点尚待观察，当前仍处于第四次警务改革阶段，因为从国内外实践看，当前警务改革的风格主要是围绕社区警务开展，社区警务的核心是“产生犯罪的根源在社会，抑制犯罪的主力军是人民群众；警察不仅是打击犯罪的战士，更是公仆”。
笔者认为当前世界仍处于第四次警务改革运动中，中国也不例外；社区警务好不好，关键在于深入农村社区、深入群众的程度，要科学合理布局警力，重构警务运行方式及其内部要素结构关系，通过这样的改革，促使公安机关及其队伍有效地向农村社区延伸警务触角，引导相关政府部门、社会组织、群众等多元主体参与到社区警务工作中，深化警民合作，形成防范和打击违法犯罪合力，更好地保护群众人身安全和维护群众合法权益。
西方国家开展第四次警务改革是基于对第三次警务改革的反思、否定与发展，第三次警务改革强调装备现代化、巨幅增加警力编制、强调以车辆巡逻为主的快速反应警务风格，但对抑制和预防犯罪没有起到必然效果，反而因此疏远群众，失去了人民的支持，不利于警务工作开展，进而引发了第四次警务改革，其警务发展经历了“重视社区——重视快速反应——重视社区”螺旋式发展历程。
与西方警务改革不同，虽然中国当前警务改革也置身于社区警务浪潮中，但社区警务得以推进的成因却与西方相反。首先，中国是社会主义国家，坚持人民主体地位，坚持以维护社会公平正义为生命线，是自身的制度优势。
为人民服务，密切联系群众，是中国警察工作的出发点和落脚点。其次，中国的科技发展进程比较缓慢，对于现代化、技术含量高的警务装备是近5年开始部署并逐步完善的。这种基于中国实践发展起来的独具中国特色、中国风格、中国气派的社区警务，是有别于西方的新社区警务模式。
惠州也不例外。从惠州实践看，制度优势以及先进技术装备，特别是“大数据分析+人脸、车脸识别技术”在警务实战中的广泛应用，有效减少以往一些低效重复工作，将部分警力释放出来并配备到农村社区中，使得原本坐在办公室的警察得以“走到群众中”。这种“一村（居）一警”模式，以行动践行人民主体思想，从实践和理论上丰富和发展了中国特色的社区警务，让西方社区警务找到中国化的着力点。
2019年，中办、国办印发了《关于加强和改进农村治理的指导意见》，明确把推行“一村（居）一辅警”警务机制写入其中。大抓基层、大抓基础，核心在于加强农村社区警务建设。2021年，在全国公安工作会议上，习近平总书记强调要加强和改进公安机关基层社会治理，推动完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，构建共建共治共享的基层社会治理格局。从地域划分看，农村社区是中国最小的社区范畴，社区警务即是村（居）警务。 “一村（居）一警”警务机制，并非起源于惠州，早在河南、安徽、云南、广西、湖北等地就有实践探索，但惠州在外省市经验基础上，根据自身实际和特点，丰富发展了“一村（居）一警”警务机制，促使社区警务这一西方警务哲学思想与中国社会治理现代化的实践经验深度融合，形成可复制、可借鉴的新型警务组织机制。
处于社会转型期，惠州两个“没有根本改变”情况突出，即公安基层基础工作底子薄、基础弱的状况还没有得到根本改变；农村人口基数大，农村地区社区警务还比较薄弱的状况没有得到根本改变。日趋复杂的政治安全、社会治安形势导致对社区警务及非警务警情处置产生大量需求，与之不相适应的是警力有限且配置不合理。究其根本，是警务组织和警察管理体制不合时宜，存在机构设置不合理、中间层级多、管理机构多、机关化倾向严重等问题，高素质、有能力的警员警力沉淀于“腰腹部”的中间管理层级中，大机关、小基层，造成警力隐性浪费，导致基层派出所结构性缺警。为有效破解基层派出所结构性警力不足、无法实现所有农村社区全覆盖的难题，惠州实施“一村（居）一警”战略工程，按照“惠城区（中心区）不少于50%、其他区（县）不少于40%”的比例，将警察充实到农村或社区派出所，将警力下沉到基层，使得社区警务在基层得以实化。
在警力配置上更趋于合理化，强调效率，突出人岗相适，即“人在干什么以及干得怎么样”。“一村（居）一警”工作实效最终取决于驻村（居）警力的责任心、使命感和执行力。在确保警力下沉到基层的基础上，注重选优配强警察队伍。按照“有利于工作开展”的原则，严格筛选2254名社区业务熟练、熟悉农村情况、群众基础扎实、工作能力素质优秀的基层民警和辅警人员，派驻到全市1281个农村社区，专职负责“一村（居）一警”工作。
在改革节奏上稳步推进，主张分类分级。选择在区域环境、人口分布、社会发展等方面具有典型代表性的区域率先试行，探索推行按红黄绿分级分类的“一村（居）一警”工作模式，即按照“红黄绿”划分农村社区治安级别，按治安级别配置驻村（居）警察力量，红色等级的行政村实行一村多警，黄色等级的行政村实行一村一警，绿色等级的行政村实行多村一警。在改革试点范围内顺利运作后再复制推广经验，以点带面促进“一村（居）一警”工作在全市全方位运行。
实行弹性管理制度是指在整体系统或关键环节上实行动态管理，使工作既有灵活性又兼顾原则性，管理对象既受到一定的约束，又具有一定的自我调整、自我选择、自我管理的空间，富有应变性。基层的公安派出所警察因岗位不同、处理的警务警情不同而“苦乐不均”。实行“一村（居）一警”警务机制后，大部分派出所警力下沉，警察深入农村时，就要去行政化去机关化，采取符合群众尤其是农民办事规律的方法来开展工作，做到真正扎根群众中、扎根在民间。
第一，坚持一定程度的刚性约束。刚柔并济，能有效避免弹性管理偏离正确方向，是弹性管理制度的典型特征。实行“一村（居）一警”警务机制时，坚持“以警为本”的刚性原则，明确“一村（居）一警”工作核心是警，驻村（居）警察代表派出所进驻农村社区，履行公安机关司法执法的职责，不对以村居“两委”为主体、负主责的事务大包大揽，不越界履行村居“两委”的职能，始终牢记警察身份，把基层派出所的职能延伸到一线，扎实做深公安业务。
第二，实行一定程度的自我管理。基于每个农村社区所辖区域治安特点，按照时间、地点、人群特性等具体情况，灵活地、理性地决定驻村（居）警察的警务工作，是惠州推进“一村（居）一警”的重要做法，也是社区警务的本质。村（居）警察在具体实践中因地制宜安排工作，采取“三不一刀切”：首先，工作时间不“一刀切”。在保证每周至少有一天时间在驻点农村社区开展各类治安要素信息采集和社情民意收集的基础上，警察结合驻点农村社区的社会特性，弹性安排走访摸排和驻村工作节点、时长，保证与派出所勤务不冲突，也满足了深入农村社区、密切联系群众的目标要求。其次，警力配置不“一刀切”。在按照1∶1比例全员配齐驻村（居）警力的基础上，根据农村社区人口基数、治安态势、辖区大小等因素灵活派警，分类定员、科学配警，把警力资源用到最需要的地方。对人口、治安、社情较为复杂的农村社区，通过在编警察与辅警搭配、多警联动、网格定责等方式配置警力，实行“一村（居）多警”；对人口、治安等状况一般的，实行“一村（居）一警”；对人口、警情较少、社情较为稳定的村居，采取一警多岗、辅警为补等形式配置警力，实行“一警多村（居）”。再次，工作任务不“一刀切”。围绕构建集矛盾排解、动态管控、基础防范、服务群众于一体的公安基层基础工作网络，明确和细化驻村（居）警察的职责任务。驻村（居）警察在权责范围内有针对性的开展工作，每月分析研判，突出重点，不面面俱到，专项攻坚解决辖区2—3个突出隐患问题，务求取得实效。这种具有理性的弹性管理制度，充分激发了基层警察队伍的活力，使其不墨守成规，不千篇一律，履行职责时更加精准聚焦、有的放矢。
不同时期的公安机关及其队伍在实战中所解决的矛盾和问题类型各不相同。从总体上看，公安机关每一次工作重心作出重要改变时，都是紧跟党的步伐，依据党中央对同一时期情况变化作出的准确判断而相应调整。改革开放初期，特别是党的十一届三中全会确立了解放思想、实事求是的思想路线，作出了把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来的重大决策，公安工作的指导思想和工作重心也随之从过去“以阶级斗争为纲”转移到了“保卫和服务社会主义现代化建设”上。党的十六大、十七大后，根据经济社会发展变化，公安机关把工作重心更多地放在有效提高社会管理水平上，工作成效更直接地体现在保障民生、改善民生上，重在维护和促进社会和谐稳定，维护和保障社会公平正义。党的十八大明确了新时代政法工作的总体思路，提出了履行好维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的“四大职责任务”。2020年8月，在中国人民警察警旗授旗仪式上，习近平总书记强调，我国人民警察是国家重要的治安行政和刑事司法力量，主要任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民人身安全、人身自由、合法财产，保护公共财产，预防、制止、惩治违法犯罪。
2021年，习近平总书记在中央政法工作会议上，寄语予警察，希望“以实际行动践行对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明，努力建设更高水平的平安中国、法治中国，为保障人民幸福、国家安全、社会稳定作出新的更大贡献”
。自此，公安机关工作更侧重于推动平安中国、法治中国建设，保护人民群众人身安全和维护人民群众合法权益，推进国家治理体系和治理能力现代化。
与工作重心转变同步，公安机关在实践中的工作方式方法与警务内容也发生了深刻变化。首先，是从“重打击”向“重防范”转变。公安机关及警察在较长一段时间里将突出严厉打击各种违法犯罪行为作为主要工作，重在违法事件发生后的控制管理。但随着经济发展与社会快速转型，仅偏重依靠打击并不能有效遏制或减少犯罪，特别是随着大数据、移动支付等先进技术的广泛应用，新型犯罪呈现出犯罪主体年轻化、成员团伙化、犯罪对象广泛化、犯罪手段隐蔽度高、犯罪形式多样化、产生后果危害性强等特点，动态变化度极高，控制、侦查、打击的难度更大，对农村社区社会安全稳定造成严重影响。产生犯罪的根源在于社会，抑制犯罪的根本力量也在社会。新时期新形势要求警察与群众、社会建立紧密联系，全面考察与农村社区安全相关情况，实行中国特色社区警务，从源头加大防范力度，如此才能有效减少犯罪，减少发案数。其次，警务与非警务之间边界更加模糊。实践中，警察的工作内容更多向保障和改善民生、提升社会治理能力方面倾斜。特别是随着地区经济总量增大，土地权属、征地补偿、房屋拆迁等方面的政策误解与矛盾纠纷增多，一些非警情容易激化成为警情。实践中社区警务运行效果好，在于将警力合理配置到农村社区后，对群众进行深度服务，凡民心民意民情所向皆可为工作重点，不拘泥于警务或非警务，旨在可能详尽的全面掌控所辖区域情况，科学研判分析，在第一时间化解矛盾、控制苗头隐患，从而达到预防犯罪的效果。并且警察在快速与当地群众“打成一片”，减少与群众距离感的过程中，引导群众积极参与到预防犯罪工作中，再造社会和谐感。与西方国家尤其不同的是，中国的警察是人民警察，以为人民服务为根本宗旨，群众利益是一切工作的出发点和落脚点。群众对警察的要求、对警务工作的需求，不仅仅局限于诸如治安户政管理、车辆交通管理、出入境管理、消防监督管理等传统内容，还增加了掌握社情民意、纠纷调解、法律法规政策宣讲、扶贫助困，后疫情时期，又增加了对重大突发事件、重点区域重点人员排查管控等新内容，警察在具体工作中紧扣群众需求、民生事项来优化和拓展警务内涵。
惠州驻村（居）警察，牢固树立“民意引领警务、警务保障民生”的理念，“相信群众、为了群众、依靠群众、保护群众”，在具体工作中对群众大事小事琐碎事统统牢记在心，主动为群众排忧解难，围绕掌握社情民意、收集基础信息、化解矛盾纠纷、收集违法线索、加强安全防范、排查整治隐患、便民利民服务、宣传政策法规、帮扶困难群众9方面履行职责任务，重点抓好“化矛盾”“保民安”“惠民生”这3项群众关注的事情，实行“精准化治理”，有效改善警察因代表公权力而天然具有威权性、与群众难亲近的形象，增进警民“鱼水情”。
一是致力于“化矛盾”。重点对农村社区不稳定因素深入摸底排查，定期走访约见农村社区各类重点人员，全面掌握思想动态，及时调处小纠纷，清除小隐患，侦办小案件，最大限度把矛盾纠纷解决在当地、化解在萌芽状态，“大头兵”“晓慧哥”等群众亲切的称呼深入民心，驻村（居）警察成为群众的身边人。如惠城区水口三联村的邻里张某和刘某因土地纠纷整整闹了二十年，2020年矛盾再次升级，驻村（居）警察闻讯立即着手，从法理、亲情、友情等方面予以劝说调解，双方最终冰释前嫌，签订《调解协议》。博罗县翠美园村紧邻的两兄弟因为屋边是否应当砌围墙而起争执，双方各执一词，驻村（居）警察掌握这一情况后主动服务，经多次调解及法律法规宣讲，兄弟俩终于握手言和、化解矛盾。
二是致力于“保民安”。通过宣传教育、指导帮助、摸排走访、定期座谈等，全面排查掌控农村社区各类治安要素，提升农村社区对违法犯罪和公共安全隐患的自防能力；研判并准确把握农村社区刑事案件发案规律，围绕直接影响群众安全感的现实治安问题和治安隐患，有针对性地开展专项整治，特别是有力打击了一批制假售假、电信诈骗、聚众赌博等容易藏匿于偏远农村地区的违法犯罪。例如，仲恺陈江派出所驻村（居）警察根据群众线索，快速准确及时救出一名用煤气自杀的男子。博罗县杨村的驻村（居）警察根据日常走访了解到的情况线索，查处一起制毒案。2020年疫情期间，惠州市发挥驻村（居）警察地熟人熟情况熟的优势，在短时间内完成重点区域重点人员排查登记、宣讲隔离防护注意事项和隔离方法、驱散违规聚集等工作任务；共派出驻村（居）警力8333人次，排查来自疫情发生地的重点人员4895名，劝阻外出群众9588人次，为防止疫情扩散起到积极作用。
三是致力于“惠民生”的事。坚持民意导向，广泛收集、及时反映群众建议和诉求，将一批便民利民各项政策举措延伸实施到农村社区。推行“两级联席会议制度”解决民生难题，建立农村（社区）、乡镇（街道）两级联席会议制度，围绕村（居）民委员会与民政、司法、人社、卫生、信访、综治等行政部门，构建一套完整的事务分流处置反馈机制，由驻村（居）警察主导，及时将需要多个部门联动参与的事务和问题分流处置，敦促责任单位解决问题，实实在在回应群众诉求。例如惠阳分局三和派出所驻村（居）警察辗转1年，为某村民解决因户口空挂外地，无法转回原居住地，进而无法享受农村低保等国家优惠政策的难题。博罗县湖镇镇响水村一女孩，因务农的父亲身患重病致贫，无法支付硕士研究生第二年学费，驻村（居）警察发动亲属、派出所和社会爱心人士募集了两万块钱助学金，并主动沟通协调相关部门，为女孩一家提供后续帮扶，获得群众盛赞。
惠州“一村（居）一警”模式，在人事管理机制上，从市级层面强力推进，将重心下移力量下沉，重构农村社区警力分配方式，扭转农村社区结构性警力不足的境况；在日常运行机制上，改革警务运行规则，实行弹性管理，以便于驻村（居）警察“走街串巷”深入民间，摸排情况；在具体工作职能上，科学研判社会发展形势，扩展警务内涵，将部分过去非警务事项纳入驻村（居）警察服务范畴，符合群众所需所盼，符合群众利益。这种警务模式汲取了西方社区警务哲学精华，融合了中国化的实践与探索，逐步构建新的组织体系、制度体系、功能体系、评价体系、保障体系，是一种有别于传统的新型警务组织体系。
基层社会治理承载着国家治理体系和治理能力现代化的中国化实践探索，具有独特特征。基层社会治理的核心是党的领导，价值取向是以人民为中心，治理主体多元化，治理方式是“五治融合”，目的是推进国家治理体系和治理能力现代化，打造“共建共治，共管共享”的治理格局，形成“党委领导、政府主导、社会组织担当、公众参与、基层响应、法治保障、科技支撑”的治理体制，确保国家政治安全、社会安定有序、人民群众过上美好日子。好的基层社会治理效果有赖于构建高效的公共安全利益维护体系。从地方实践经验看，在研析基层社会治理的内涵、特征及基本路径过程中，不能忽视对公安机关以及警察履职效能的研究分析，鉴于此，新型警务组织体系是基层社会治理体系的重要组成部分，离开公安的作用、警察的功能谈治理体系与治理能力现代化是有瑕疵的。惠州市基于“一村（居）一警”型构的新型警务组织体系，其所展现出来的基本要素与基层社会治理所蕴含的基本要素相一致，又因其市域范围内形成了以警察、警务为支点的综合治理机制，为市域辖区范围内的社会稳定、群众安居乐业提供了基础保障，为提高基层社会治理能力、打造共建共治共享社会治理格局，提供了新的路径选择。所以，笔者认为这一经验对基层社会治理现代化的理论构建及实现路径带来了一定启示。
第一，以坚持党的领导为核心。党政军民学、东西南北中，党是领导一切的，是最高政治领导力量。
加快推进基层社会治理现代化，根本是坚持和加强党的领导。中国稳定的最大压舱石是党的领导。公安姓党是公安机关的根本政治属性，是公安队伍永远不变的根和魂，构建新型警务组织体系也必须始终坚持党的领导。惠州实行“一村（居）一警”，是坚决维护党中央权威，把党的领导落实到国家治理各层级各领域各方面各环节的最直接表现，充分发挥党“统揽全局、协调各方”的领导核心作用。首先，党委全盘统筹。惠州市公安局党委根据中央推动重心下移、警力下沉、保障下倾的工作部署，针对该市警务工作存在农村人口基数大、农村地区社区警务比较薄弱的情况，多次组织班子成员深入调研、反复研讨论证并形成改革方案，谋定而后动。经市级公安部门党组会议审定后印发《推行“一村（居）一警”工作机制实施意见》《“一村（居）一警”警务机制工作规范》等“一纲六目一规范”系列纲领性、指导性文件，在警务工作日常运行、警察队伍日常管理等方面创新完善系列配套制度，明确人财物的配置标准，确保“一村（居）一警”具有可行性。其次，党委强力推进。成立市局“一村（居）一警”领导小组，由党委主要领导亲自挂帅，统筹推进相关工作。积极争取各地县区党委政府专项工作经费支持，争取村居“两委”为驻村（居）警察提供专门办公场所的支持，实现百分百建立村（居）警察工作室。再次，强化党建引领。实行党员驻村（居）警察兼任社区（村）党支部副书记、进党委班子等做法，发挥党员先锋模范作用。
第二，强调主体多元化。尽管截至目前，学界对于“治理”概念的界定尚未统一，但一致认为主体多元化是治理理论的主要特征之一。在这一话语体系下，社会治理的主体未必是政府，威权也并不为政府所垄断，治理效果也不一定非得依靠强制力来实现，而往往是通过国家与社会、政府与非政府组织、公共机构与私人机构、群体与个体等不同类型主体之间的合作、协商、互动来实现。因此，政府不必是一个全能型政府，但应该是一个有限并有效的政府。在市域统筹范围内之所以能取得好的社会治理效果，在于“共建共治、共管共享”，强调主体多元化，强调多元主体间的联动协同。笔者认为，新型警务组织体系亦然，强调“人人皆警”“群防群治”，公安部门不再“包打天下”，警察也是有限的警察。好的社会治安环境是通过在不同层次、不同性质、不同类型、不同行业领域的多主体之间，建立紧密协作的维护公共安全利益的综合治理机制来实现。党委、政府、社会组织、市场主体、第三方机构、个人等不同主体各司其职，分别在不同领域担负好维护公共安全利益的主体责任，各主体责任相互啮合而不推诿扯皮，维护公共安全利益“人人有责、人人负责”，形成社会治安齐抓共管的良好格局。一村（居）一警”在推行过程中，特别注重撬动多元主体活力，调动他们参与公共安全维护工作。一方面，精准定位“警”的职能范围，不越位、不缺位、不错位、不失位。明确要求驻村（居）警察牢记自身身份，切实代表公安机关进驻农村社区履行公安机关的职责和任务，不对村居“两委”为主体、负主责的事务大包大揽，不能越界干预村（居）自治。另一方面，注意发挥各级各类社会力量的作用，突出团结各类非政府组织、公共机构、私人机构、市场主体、个人等多元主体开展工作，通过密切与村居“两委”力量协作，密切与“两员两站”、村（居）治保主任等力量融合，密切派出所与村（居）群防群治、村（居）法律顾问、社区精防医生、志愿者等多股力量联系，共同开展村（居）治理、矛盾纠纷化解、法律法规辅导、便民服务等工作，为公安工作延伸拓展更多工作接口，赢得更广泛更可靠更牢固的群众基础。
第三，突出以人民为中心的价值取向。始终代表最广大人民根本利益，保证人民当家做主，体现人民共同意志，维护人民合法权益，是国家制度和国家治理体系的本质属性，也是国家制度和国家治理体系有效运行、充满活力的根本所在。
在国家治理体系框架下，社会治理始终着眼于实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，着力保障和改善民生，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。新型警务组织体系以维护人民根本利益为出发点和落脚点，其所彰显的人民公安为人民的初心和使命，与基层社会治理所涵盖人民中心主体地位相一致。惠州市实行“一村（居）一警”，牢固树立“民意引领警务、警务保障民生”的理念，重点抓好“化矛盾”“保民安”“惠民生”等社会焦点，多推便民之举，多施利民之策。驻村（居）警察深入各农村社区开展常态走访巡查，主动联系群众，贴心服务群众，精准帮助群众解决急事烦事难事，及时化解矛盾纠纷、消除治安盲点和安全隐患，“警在村居走、事在村居办”。
第四，运用“五治融合”的系统方法论。五治，即政治、自治、法治、德治、智治。这五种方法都是国家实施社会治理的重要手段，在社会治理体系不同的子系统中既发挥独特的功能，又相互作用，共同促进社会进步发展。基层社会治理方式不是单一的、扁平的，尤其在当国际形势日趋严峻并向国内政治社会稳定局面不断传导压力的情境下，若为更好地维护公共安全利益，以期警察仅凭法律实施社会管制的单一方式，在遏制、减少、预防、控制违法犯罪行为上发挥大作用，是不现实也是不可行的。换言之，在某种程度上，犯罪手段是社会发展程度的缩影，处于转型期的社会涌现出更多新兴技术手段或新型经济发展模式，而修订法律制度的进程往往相对滞后，新型犯罪手段花样迭出且处于不断发展变化中，如各式电话诈骗、套路贷等，具有团伙性、隐蔽性、数额大等明显特征，侦破和防控方式也面临多重挑战，需要从政治、自治、法治、德治、智治等方面建立立体化的系统治理方式。与传统警务模式不同，新型警务组织体系在具体实践中，五治在不同的治理子系统中发挥作用，深刻影响警务执行情况；当五治达到相互融合的最优状态，违法犯罪行为将得以有效遏制、减少、预防、控制，警察侦办案件的压力将得以减轻，继而得以向服务和保障民生投入更多精力，更好维护公共安全利益，实现社会良性循环、持续发展。“一村（居）一警”就是注重运用“五治融合”方式来达到预期效果。政治统领，即在政治、经济、文化、社会、生态等各个方面的建设中都必须坚持正确的政治方向，坚定不移地走中国特色社会主义的正确政治道路，坚决维护习近平总书记核心地位、维护党中央权威和集中统一领导，保持政治清醒和政治定力，对党中央决策部署的坚决贯彻执行。中央明确把推行“一村一辅警”警务机制作为大抓基层、大抓基础的一项重要工作，惠州市推行“一村（居）一警”就是以实际行动来坚决做到“两个维护”，坚决贯彻落实中央决策部署。自治为基，即社会自组织系统内部形成自我服务、自我管理、自我教育、自我调节、自我监督，这是基层正常运行的基本方式。特别是有效防止疫情扩散，很大程度取决于自组织的自治力量。村居“两委”是基层最主要的自治组织。在惠州，驻村（居）警察协同村居“两委”深入群众，挨家挨户开展防疫知识宣讲、摸排重点人群等工作，群众遵守规定、居家隔离，整个社会自组织系统良性运转，抗疫取得明显成效。法治为本，即法律是治理的根本依据，善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽症难题，让法治成为社会共识和基本准则。
除了自身“以案说法”外，驻村（居）警察还结合司法系统的村（居）法律公共服务室，推动治安调解与人民调解、司法调解衔接，联动村（居）法律顾问，共同开展矛盾纠纷排查化解以及普法宣讲工作，依法处理成为群众的第一选择。德治先行，即在日常生活中，促使传统美德、社会公德、行业章程等规范浸润人心，使人向善向好，自觉参与维护公平正义。驻村（居）警察在开展工作中将公序良俗、村规民约与法律法规有机结合起来，引导群众明是非、辨善恶、树正气，发现苗头及时向警察举报，及时消除化解安全隐患。智治支撑，即深度融合5G+、AI、大数据、区块链、云计算、物联网等手段，数据驱动、人机协同，通过智能化提高治理效能。惠州市依托“智慧新警务”建设应用，配齐驻村（居）警力移动警务终端，开通“掌上警务室”，可及时获取警情通报、警务动态、便民服务、信息登记等咨询，满足各种警务需求，让驻村（居）警察能够随时随地开展工作。
第一，推进基层社会治理现代化应把总体国家安全观放在首位。新型警务组织体系维系的是市域范畴下最小单元（基层）的社会安全稳定，每一个最小单元的稳定集结在一起构成整座城市的安定局面，进而构成国家层面的总体安全。维护国家总体安全离不开每一个良好的基层社会治理，良好的基层社会治理得以稳步推进离不开国家总体安全，二者相互支撑；只有同步实现国家总体安全稳定与基层社会治理现代化，才能实现“让全体中国人都过上更好的生活”的根本目标。习近平总书记的十九大报告指出，国家安全是安邦定国的重要基石，是全国各族人民的根本利益所在。党的十九大报告指出，坚持总体国家安全观，必须坚持国家利益至上，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全。
特别是当前世界处于百年未有之大变局，中国处于近代以来最好的发展时期，又适逢社会快速转型期，三者同步交织、影响，基层社会治理起着尤为关键作用。基层社会治理失控，必将撕开国家总体安全的口子；基层社会治理成功，必将很好地捍卫国家总体安全。
第二，推进基层社会治理现代化要构建多元主体参与的公共安全利益供给机制。党的十九届四中全会提出，加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。
社会治理共同体是“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一顶层设计落到具体实践中的重要抓手，构建公共安全利益共同体是对社会治理共同体的进一步解构。公共安全利益共同体的核心是公共安全产品，包括国家政治安全、社会大局稳定健康、人民群众生命财产安全有保障等。一如前述，公共安全的维护需要多元主体各司其职又紧密配合才能很好的实现。因此，公共安全产品的供给需要打破公安机关的垄断，建立党委领导、公安机关主导、其他政府部门紧密配合、社会组织担当、基层响应、企业团体及公民个人等不同主体广泛参与的公共安全利益供给机制。
在多元主体参与的公共安全利益供给机制框架下，各方对社会总体安全有一致的利益追求，警察基于法律赋予的强制力为社会主体提供公共安全利益保障，政府、社会组织、企业、个人等其他社会主体基于对社会安全稳定的需求而承担相应的义务，多方共同致力于预防、控制、打击违法犯罪行为和维护社会和谐稳定，最终多方主体都因享受到符合公认标准的公共安全产品而得到满足。
第三，推进基层社会治理现代化要建立综合配置多领域资源工作机制。实现基层社会治理现代化，必须从纵向、横向有力统筹配置不同空间、不同层级、不同领域的各类资源。从惠州市的经验看，新型警务组织体系之所以能在基层社会治理中发挥重要作用，关键在于实现“一村（居）一警”向“亦村（居）亦警”转变，建立农村（社区）、乡镇（街道）两级联系会议制度，及时将驻村（居）警察收集到的非警务且需要多个部门联动解决的事务进行分流、处置与反馈，驻村（居）警察成为有力的协助处理基层民生事务的重要支点，成为普遍利益与特殊利益冲突的缓冲带与溶解剂。当前，城镇化进程加快，致使人力、物资、资金等生产要素在城乡之间加速流动，产业结构、生产方式、城乡布局等随之发生变革，基于“整体大于部分之和”的原理，要使这些要素有机聚合起来释放出有益于促进基层社会治理现代化的能量，应找到一个有力支点，建立综合配置多领域资源工作机制。经笔者走访了解，在大多数群众看来，警察在一定程度上是政府的形象代表，在某种意义上是公权力的符号代表，警察因其职责的特殊性长期与群众建立最直接最稳定的联系，是众多行政机构所不能与之媲美的。因此，建立综合配置多领域资源工作机制，推进基层社会治理现代化，可以考虑从警察端发力。
Abstract: As we all known,“Competent grassroots units, guarantee a strong country. And the nation is secured when the grassroots units are in good hands.”Of which means, the foundation of pursuing the rule of law is at the grass-roots level. And countryside is always be regarded as“the nerve ending and the smallest unit”in the end of the grassroots level. Many law-based grassroots governance matters were constructed in countryside. Hence, it is significant to keep rural society secure and stable and one of the effective tools for this is to set up a new police organization system. Huizhou's“one village（residence）one police”constructs a new type of police organization system, by reconstructing the police organization mechanism to solve the unbalanced police force distribution,building up a flexible management system to solve the“unbalanced force”,and expanding the content of police affairs to solve the problem that the police are“difficult to get close to”. This pattern has reversed the structural shortage of police force in rural area,and provided a strong guarantee for the stability of rural society and the people live and work in peace and contentment. This pattern also has contributed a method in improving the grassroots social governance capacity and creating a joint construction, joint governance and shared social governance. To improve the ability of grassroots social governance,on account of“one village（residence）one police”then setup the new police organization system is s significant choice. Basic on such experience and practices, if to further promote the modernization of grassroots social governance,it should put the holistic national security architecture first, and build a public security interest supply mechanism which participated by multiple subjects,and establish amechanism for rational resources allocation.
Keywords:“one village（residence）one police”; new police organization system;village Social governance
[1] Gerring J., Case Selection for Case Study Analysis: Qualitative and Quantitative Techniques， The Oxford Handbook of Political Methodology, London: Oxford University Press, 2008, p.46.