下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
基金项目：马工程重大项目《打造城市社区共建共治共享社会治理格局经验研究》（编号：2018MSJ017）。作者简介：彭庆军，男，博士，中南民族大学公共管理学院教授，博士生导师，主要研究族群政治、城市社区治理。朱厘，男，中南民族大学公共管理学院研究生，主要研究城市社区治理。
内容提要： 近年来，随着《民法典》的颁布、新修订《物业管理条例》的实施和城市社会治理重心的下移，受政府的政策“引力”和业主群体的积极参与的合力推动，城市小区业委会运行实践越来越呈现出“体制化”特征，但其“体制化”程度强弱不一。基于深度访谈和参与式观察的多案例比较分析发现，制度必须与人事相配合，影响其“体制化”强弱程度的关键因素在于业主委员会行动精英的社会网络，主要取决于他们与业委会内部成员的关系和谐度以及他们自身所拥有的体制内关系网络。
关键词： 业委会；体制化；社会网络
自1991年深圳天景花园成立中国大陆第一个“业主管理委员会”开始，已到而立之年的业主委员会的发展依然阻力重重，除了最初的“成立难”以外，运行难、换届难、备案难、监督难等问题也愈发突出
。在业主与开发商、物业的矛盾冲突过程中，城市社区居委会及基层政府往往疲于应对，有时甚至被动卷入，自身反而成为冲突对象。
近年来，为了应对不断增长的城市社区治理矛盾，补齐城市基层社会治理短板，国家开始强力推进基层治理重心下移，业委会也被纳入城市基层治理的整体框架之中。2018年，新修订的《物业管理条例》明确要求业主大会及其业委会应支持配合社区居委会的工作，听取其建议，接受其指导和监督。2019年5月，中共中央办公厅发布的《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》指出：“推进在业主委员会中建立党组织，符合条件的社区 ‘两委’成员通过法定程序兼任业主委员会成员。”业委会作为城市基层社会自治组织，开始呈现出越来越多的“体制化”特征。
有研究认为，“业主自治的 ‘体制化’是基层政府的行政吸纳和业主群体的认同接纳共同作用的结果”，是居委会主导下的社区治理模式对业主自治的制度传递
，即这种 ‘体制化’主要是一种通过自上而下的行政压力所产生的“吸纳”。但在业主自治实践中，情况可能更加复杂。即使在制度环境、政策执行等都相同的背景下，业主自治的体制程度也可能因人事因素而不尽相同。因此，本文尝试通过多案例比较分析，探究业主自治体制化程度不一的人事影响因素。
有关业主自治的研究，目前主要有两种学术路径：一是“维权”组织视野下的业委会抗争研究，二是“治理”主体视域下的业委会社区参与研究。
作为“维权”组织的业委会研究，学界主要是将其置于宏大的国家与社会关系的叙事之中。一方面，许多学者认为业委会作为草根社会组织，其可能衍生出“公民权”
，并具有“公共空间”的特征及权利维护的积极功能。
另一方面，随着业委会运行难、换届难等问题的突出，越来越多的研究意识到，在中国特定的国家与社会二元关系中，业委会作为自治组织依然受制于“行政吸纳社会”
、“行政吸纳服务”
、“行政吸纳治理”
等特定的中国国家与社会关系体制，“维权”最终会被“维稳”所吸纳。然而，无论是将其看成是自下而上的维护权利的一种社会力量，还是将其看成是自上而下的国家对社会组织的吸纳，都是将业委会与基层政府、业委会与开发商或物业看作是二元对立的双方。一方面，这一研究路径过于强调业委会与外部（特别是国家与政府）的冲突，与近年来社区治理实践中主要存在的矛盾即业主与开发商、物业等市场力量之间矛盾并不相符，且业委会与开发商或物业共谋而导致小区群体性事件也并不鲜见。另一方面，随着基层治理重心的下移，基层政府不再将业委会视为主要的“抗争”力量，而是将其逐步纳为基层社会治理主体之一。因此，作为“治理”主体的业委会运行研究开始受到重视。现有相关研究显示，就发展趋势而言，当前业主维权过程正朝向理性化和组织化维权的方向发展
，且维权并不是业主委员会面向的全部，从趋势来看，从维权走向治理是业主委员会发展的必由之路。
近年来，已有研究开始注意到小区业委会在从“维权组织”到“治理主体”这一转变过程中的体制化现象，且认为这种“业主自治的 ‘体制化’是居委会主导的社区治理模式对业主自治的制度传递”。
不可否认，业主自治的体制化过程显示了党建引领的强大动力，但仅用制度传递还无法解释其内在机理。因为制度与人事是一体两面的，制度需与人事相配合才能有效发挥作用。若忽略“人”的因素单看制度，即使在相同的制度环境、政策执行背景下，业委会的运行仍可能会产生不同结果。新时代国家的制度传递可能并不仅仅依赖于行政压力，更多地还需具体的“人”去推动。因此，对于业主自治体制化程度差异的解释，还有待从人事角度进一步探究。
目前有关业主自治“体制化”的研究，大多采用“吸纳—接纳”的宏观制度分析，而对于微观的体制化过程研究相对较少。宏观层面上自上而下的制度传递，需要中观层面的过程机制与微观的参与主体来推动实现。
首先，从宏观政策背景来看，“党建引领”成为城市社区治理的主流。在当前社区治理中，社区居委会作为居民自治组织，其运行不可避免具有较强的“行政化”色彩，实际上成了国家基层政权的辅助组织和政府部门的延伸机构。
从以往的“维权”视角与“维稳”逻辑来看，业委会作为自治的社会组织往往游离于体制之外。特别是“居业关系”，由于他们同处于“小区”这一块狭小的土地上，也就难免“抬头不见低头见”，想不打架都难。
然而，随着近年来城市基层社会治理的转型，行政吸纳视角下政府对社会的“维稳逻辑”正逐步让位于“党建引领”下的“国家助推社会”，即“政府以 ‘助推’的方式来激发居民的人格化社会交往动机，提升邻里社会资本的存量，促成现代熟人社区的形成”。
小区业委会从针对体制的“维权”开始转向参与体制内“治理”，这正是业委会从维权施压策略转向“体制化”策略的宏观政策背景。
其次，从中观过程来看，在社区治理和业委会的运行过程中，国家、市场、社会三方权力与利益不断进行重新分配，在重新分配的过程中往往呈现出不对称的非均衡性博弈。
一方面，随着党和国家不断推动社会治理重心下移，社区既获得了大量的下沉资源，也获得了大量的合法化权力。另外，社区工作人员待遇的提升也鼓舞了社区工作者的积极性。社区在面对市场化物业与小区业主的矛盾纠纷时，在属地责任的压力下，社区有了更多的资源、更强的能力和更大的意愿来支持业委会维护居民自治权益。另一方面，在“党建引领”下，更加重要的变化是越来越多的业委会在遭受市场主体侵权后，开始主动亲近体制，通过寻求政府资源支持、参与社区治理、积极认同社区治理绩效等途径以增强自身合法性和能力，最大限度地维护小区业主共同利益。因此，在市场力量这一外部压力基本不变的情况下，作为政府延伸的社区与作为社会自治的业委会双方的互动不再是单纯的“吸纳—接纳”体制化过程，而是具有更多“引领—参与”的“体制化”特质。
最后，从微观行动来看，业主自治的体制化过程主要涉及两大群体：一是社区居委会干部，二是小区业委会成员。在小区业委会仅仅作为一个自治社会组织的法定地位有时甚至连备案都困难的背景下，影响小区业委会的“体制化”程度的关键因素，还得从微观的业委会“行动精英”的关系网络中去寻找。
在中国这样一个关系社会中，“亲密关系的纽带可以建立归属感与身份认同感。社会网络的联系可增进资源的整合与优化配置，在共建中提供互惠机制，增进多元主体参与”。
业委会能否发声的关键不仅在于社区自身是否拥有基本的社会资本存量，也在于是否存在一个或若干个民间领袖或精英，他们能够有效地影响社区内其他成员的态度和行为。
总之，业委会“行动精英”的行为受政府、市场、业主、业委会内部成员等多方主体的影响，通过社会网络关系与各主体产生的合力，来参与社区治理，从而决定业委会运行的“体制化”程度。
当前，已有的宏观政策背景研究与中观过程机制研究都相对成熟。因此，本文试图从微观层面的参与者视角，着重通过业委会“行动精英”的社会网络分析，探究业主自治体制化程度差异的主要影响因素。值得注意的是，我们与传统的业主维权研究框架也有所区别。因为一般的业主维权是否成功，往往取决于体制外“维权骨干”“业主精英”“积极分子”“维权领袖”之间及其与一般行动者之间的社会关系网络。
而基于“行动精英”社会网络的业主自治“体制化”现象研究，则更主要集中于分析业委会成员内部关系的紧张度及其“行动精英”与现行体制的“体制内”关系网络。因此，本文的基本假设是业委会内部成员和谐度与业委会“行动精英”的体制内社会关系网络，是影响业委会“体制化”程度的关键变量，并借此尝试建立理解当前我国小区业委会“体制化”的分析框架（如图1所示）。
图1 业委会“体制化”分析框架
为进行准确因果推断，并更好控制案例，即控制住案例的其他特征以最大程度排除相关变量对于被解释量的影响，从而精准地观察解释变量的作用 [1] ，本文运用“最不同案例”选择方法，进行多案例比较研究。具体而言，为了控制市场因素、地方制度环境等因素，选取同一个城市的多个小区进行比较更为合适。H市位于我国中部，多年来，一些社区治理创新经验获得国家肯定并在在全国推广。H市现有1400多个社区，各类小区近1万个，但规模不一。为了实现控制相关变量又同时兼顾案例的代表性，我们选取了规模不同、区域不同、类型不同的 A、B、C 三个小区（具体情况参见表1），通过参与式观察和深度访谈，以三个小区的业委会运行过程为主线，探讨业委会成员的内部关系和谐度、业委会“行动精英”的体制内关系网络强弱度对业委会“体制化”程度的影响。
表1 H市案例小区基本情况
A小区建成于2004年，但迟至2013年小区业委会才成立。与全国大部分小区一样，A小区业委会的成立也经历了一个艰难过程。物业的侵权和开发商在小区中盘根错节的关系使得小区业主既面临强势的市场主体的压力，也面临自身集体行动的困境。此时，在所属市区武装部工作的D先生等入住小区，在遭遇侵权后，D先生等挺身而出，在社区指导下，小区业委会成立。业委会成立后，开发商物业针对业委会采取各种手段维护既得利益，包括殴打、恐吓、寻求社会人员介入等手段，但最终业委会主任D先生凭借其自身的关系网络，与当地公安部门取得联系，通过公安部门施压终止了市场主体的极端行为。此次事件后，D先生在小区树立了较高的威信。在D先生的号召下，小区业主成功解聘了开发商物业。随后，A小区的第二家物业入驻。但新物业以物业费过低为由，仅提供基本服务，导致小区存在安全隐患等诸多风险。而鉴于业委会短时间内联络全体业主的困难，2018年11月，D先生主动寻求社区支持，借助社区网格员联系A小区所有业主，一夜之间挨家挨户将小区更换物业的投票完成，成功更换了第二家物业公司。A小区业委会之所以能成功更换两次物业，与业委会的体制内关系网络和业委会的内部和谐度有关。
首先，A小区业委会成员的内部和谐度高。一是A小区业委会的成员均为体制内在职工作人员。业委会共7人，其中4人为转业军人，且7人均为体制内在职公务员，包括公安局、检察院、司法局、武装部等工作人员。他们的个人特质使业委会具有相当强的组织力和行动力。而且其身份背景的一致性克服了其他业委会集体行动困境的难题，也能充分利用体制内资源和渠道并遵从体制内运行规则，主动向社区亲近。二是业主对业委会的信任度较高。由于体制内的工作性质，业委会成员对自身要求较高，积极杜绝任何性质的以权谋私现象，故业主对业委会的工作较为满意。且在业委会带领业主多次解聘侵权物业后，业委会在小区树立了较高的威信。在之后的自治工作中，业委会开展的动员工作，业主都会积极响应。
我们这边跟社区配合的很好。首先我自己是个党员，社区是党委，我们这个业委会7个人，6个人是党员。我们业委会一直会在社区党委的领导下工作，我们把这个态度先表出来，不管怎样说你必须在党的领导下工作，业委会平常也没有什么矛盾跟社区去闹，跟社区关系很好。我们跟社区有什么事情都在联系，社区有什么事情跟业委会说了，业委会要做好，跟物业说了物业也要照着要求做好，有时物业有什么要求不好直接跟社区说，就通过我们业委会去跟社区说。（D先生，20200821）
其次，A小区业委会成员拥有较强的体制内关系网络。其一，业委会“行动精英”可借助其体制内的强关系维护小区自治权益。D先生为区直武装部中层领导，其个人行政级别也较高，他所拥有的体制资源也非其他大多数小区业委会成员所能及。故在遭遇市场主体的强势侵权后，业委会可借助其自身的关系网络，通过当地公安部门的协助终止侵权行为，维护小区业主权益。其二，业委会主任与社区书记之间联系互动密切。A小区业委会成员在行政级别上均高于社区居委会，虽然小区业委会与社区的互动不可能建立在这种行政级别关系之上，但中国传统的科层官僚制思想会在双方的交往过程中起到助推作用，使得社区书记和业委会主任之间成为了很好的朋友，他们无论公务上还是私下的往来均较为密切。故在该小区业委会需要帮助时，社区都会积极伸出援助之手。其三，业委会与社区之间建立了良性合作关系。在A小区更换第二次物业之后，社区网格员成为了业委会与业主之间的联络人，业委会与社区合作也更为紧密。同时，业委会成员与同属体制内工作的居委会有着相似的一套话语体系及工作方式，强化社区大党建、党员下沉社区等政策实践，又为双方的强互动特别是业委会成员主动向社区亲近提供了强大动力。
社区跟我们小区隔得很近，我们走到社区门口30米的距离，业委会和社区的关系最关键就是业委会主任和社区书记之间的关系，我们处的非常好。前天消防日做消防演习的时候，社区要找居民参加演习，我就作为代表主动去了。我们都是互相配合的，基本上可以说各个方面社区对我们都很支持，不管是宣传、卫生、治安、防火等都给了很多帮助，因为平常人与人之间的关系处理融洽了，做什么工作都很好开展。（D先生，20201111）
纵观A小区业委会的自治运行过程，我们会发现，A小区之所以能将“业主自治寓于居民自治之中”，呈现出“强体制化”特征，关键在于A小区业委会“行动精英”的强体制内关系网络和较高的内部成员和谐度。从最初成立背景来看，并非是代表政府具体管理的社区居委会压力传导所致，在很大程度是政府的政策“引力”和在业主遭遇侵权及小区治理乱象后，以D先生为主的业委会成员挺身而出，主动参与治理的合力作用的结果。从业委会成立后的运行来看，该小区业委会成员能充分利用体制内社会网络资源和渠道并遵从体制内运行规则，主动向社区亲近。且小区业主对业委会的信任度较高，会积极响应业委会参与社区治理，这都强化了A小区业委会运行的“强体制化”。
与A小区不同，B 小区业委会是在政府的推动下成立的。2015年，在国家政策推动下，H市大力推进小区业委会的组建，探索将小区业委会纳入社区治理之中。该年H市推动成立了1500多家小区业委会，B小区业委会即属其一。为有效推动社区、物业、业委会“三方联动”，按当时H市政策建议，小区业委会须有一名社区居委会成员兼任。通过选举，社区居委会成员（该社区离退休人员党支部书记）X女士担任B小区业委会主任，当时年届60的自由职业者L先生担任副主任，业委会委员多为体制外退休人员。与A小区相比，B小区业委会的成立相对顺利。但与A小区一样，在业委会成立之前，开发商及物业与业主之间的矛盾纠纷不断。特别是B小区各楼栋一楼为开发商所属商铺，开发商为方便对外出租拆除小区围墙，并且物业收费混乱，遭到部分业主极力反对，多次向社区、街道寻求协调，甚至向市信访局投诉，问题均未有效解决。B小区业委会成立后，开发商及物业想方设法拉拢业委会成员，如给业委会成员赠送大量生活物资等。对于此种行为，小区业委会主任X女士不过多追问， L先生则坚决反对，并当众指责X女士。此后，两人在诸多小区事务上意见不合，并且矛盾不断外溢，不仅和开发商及物业之间关系紧张，而且与社区居委会之间也沟通不畅。
首先，B小区业委会成员的内部和谐度低。这主要与B小区业委会的成立背景有关。B小区业委会是在政府推动下成立的，业委会成员人数更多，身份复杂，拼盘痕迹较为明显。一是小区业委会主任X女士与副主任L先生之间的意见和矛盾，成为影响B小区业委会和谐度的关键。X女士本是所属社区居委会工作人员，由她来兼任小区业委会主任，这种制度设计旨在增强小区业委会与社区之间的“引力”，但当X女士与身为自由职业者的副主任L先生发生重大意见分歧后，相反会进一步弱化小区业委会与社区之间的联系。在业委会主任X女士选择不辞职更不理事的情况下，业委会与社区居委会的联系沟通更少更难。二是业委会其他委员之间也经常意见不合，业委会经常陷入议而不决，议而难决等困境。三是小区业主对业委会的信任度较低。因为小区业主成员身份复杂，对于在政府推动下成立的拼盘式业委会本身的认可度低，更使业委会成员的积极性严重受挫。
现如今，B小区业委会不仅与开发商物业之间的矛盾无法缓解，小区乱象也无法得到有效治理，而且还面临换届难等新的难题。按照相关规定，本届业委会任期已满，即将换届，L先生本人也计划退出，但由于与社区领导的关系紧张，业委会换届工作并不顺利。他于2020年3月已向社区街道递交了换届报告，但至今未获任何答复。
其次，B小区业委会行动精英的体制内关系网络较弱。一是业委会少有体制内在职工作人员。除了X女士和另一位担任小学教导主任的委员以外，其余人员均是退休人员。业委会主任X女士作为社区工作人员，并非社区主要领导，资源不多，权威不够。而另一位体制内的委员由于工作原因少有闲暇顾及业委会工作。其余退休人员退休后拥有的关系网络资源更是有限，故在遭遇市场主体侵权后，很难借助其体制内关系网络维权。二是行动精英业委会副主任与社区领导关系紧张。在“四资” （资产、资金、资源、资料）交接问题上，业委会副主任L先生认为社区书记不作为，与市场主体有合谋之嫌，而社区书记T先生则认为以L先生为代表的业委会做事过于坚持原则，缺乏弹性，不配合社区工作。业委会主任X女士作为社区工作人员，则是左右为难，最后只能选择“不辞职更不理事”。
主要就是当时交接“四资”的时候，社区跟我们产生了矛盾，那物业交的东西不全，公共收益不给我们，怎么签字呢？然后X女士退了以后，我们跟社区的联系就更少了，更加不关心我们了，完全得不到他们的一点支持。（业委会委员J女士，20210203）
纵观B小区业委会的运行过程，相较于A小区，其较低的体制内关系网络和较低的内部和谐度，使B小区业委会与社区之间形成一种“此恨绵绵无绝期”状态，呈现出“弱体制化”特征。业委会虽成立时有基层政府的推动，且有社区居委会工作人员兼任小区业委会主任，其成立初衷完全符合“引领—参与”的互嵌式社区治理逻辑，但却事与愿为。究其原因，还在于业委会成员本身的“关系网络”。B小区业委会成员不仅体制内关系较弱，资源较少，而且由于社区居委会工作人员兼小区业委会这一关键人物X女士的体制内关系不多，权威不足，且业委会成员内部关系紧张，还因“四资”问题与社区“交恶”，这都大大阻碍了业委会的顺利运行，弱化了其“体制化”程度。
与A、B小区一样，在C小区业委会成立前，也存在业主与物业或开发商之间的大量矛盾。但与B小区不同的是，C小区业委会的成立不是“乘政策东风”，不是政府自上而下的推动，而是自下而上的推动；与A小区不同的是，C小区业委会的成立，不仅是业主与开发商或物业冲突的结果，还与业主利益与社区的冲突有关。
作为新建商品房小区，2015年业主入住时小区环境较好。由于前期物业服务质量差，致使小区环境逐步恶化。业主们因此拒缴物业费，物业则以断水断电催交，由此引发了大量业主维权。为此，C小区上过三次本地电视台专栏节目，物业也因此换了三任物业经理，但矛盾并未彻底解决。2018年6月，业主们发现所属社区居委会办公大门开在C小区内部，外来办事人员自由进出引发业主对小区安全的担忧，再次引发维权，只不过此次维权对象变为所属社区。双方多轮协商未果后，业主们开始组织联名上访。在此过程中，以C先生为代表的部分业主认为需要有一个合法组织才能更合理维权，维权诉求逐步转变为成立业委会的诉求。在向社区递交申请后，社区居委会因势利导，立即采取了一系列措施协助C小区成立业委会。由于业委会主任Y女士为私企老板，常年出差，故C小区业委会的工作主要由就职于国企的副主任C先生主持。此后，C小区业委会运行较为顺利，但也存在一定困难。一方面，业委会主动加强了与社区的工作联系与沟通；另一方面，业委会在遇到与开发商及物业产生利益纠纷时，社区居委会的支持相对有限。双方之间有强互动，但实质性效果有限，呈现出一种君子之交状态。
首先，C小区业委会成员内部和谐度一般。一方面，C小区内部和谐度相较于B小区较高，相较于A小区较低。C小区业委会原有9人，但由于部分委员自觉业委会工作过于繁杂，精力有限，选择退出。其后，仅剩包括C先生在内的3名国企职工和1名街道办工作人员及1名私企老板等5名业委会成员，致使C小区业委会运行难度增大。但因业委会多为体制内的在职工作人员，身份背景的一致性使他们在面对外部压力及业主故意刁难时也能一致对外，其内部和谐度仍高于B 小区但弱于A小区。另一方面，小区业主对业委会的信任度并不高。相较于A、B小区，C小区的人口基数更大，业委会因无法面面俱到地满足多方业主诉求，导致部分业主对业委会极为不满，企图改选业委会，故小区时常谣言四起，降低了业委会成员工作的积极性，一定程度上造成小区内部的集体行动困境。A小区业委会的矛盾主要来自市场主体的侵权，B小区业委会的矛盾不仅与市场主体侵权有关，也与社区的冲突有关，更与业委会的内部矛盾分不开，而C小区最主要的矛盾则来自小区内部业主的不信任。
其次，C小区业委会成员的体制内社会网络不强不弱。其一，C小区业委会成员部分来自体制内，部分来自体制外。一方面，业委会委员H女士是小区所属街道办工作人员，体制内关系强于B小区作为社区工作人员的X女士，但弱于A小区里与众多实权部门有紧密联系的D先生。另一方面，尽管包括C先生在内的3名来自国有企业的业委会成员体制内网络关系不强，但强于B小区业委会中大量的退休人员。其二，主持业委会工作的C 先生是一名国企技术员工，并非是一名党政机关干部，也没有行政职务，所在企业也非实权部门，但他平时热心时事政策，且经常自学相关法律法规，对业委会、物业等相关政策法规十分熟悉。在遭遇市场主体在与相关各方交往过程中，C先生能够熟悉运用国家政策和法律法规为小区业主争取合法权益。2019年1月，在C先生的带领下，业委会与物业公司多次合理合法沟通，最终收回了小区地面停车位的权属和收益。其三，业委会副主任与社区领导关系良好但私人关系一般。在筹备成立业委会时，因其他筹备组人员业务知识匮乏，业委会的议事规则等文本均由C先生起草，其间他与社区党委书记多次交流，其过硬的专业能力和公益热心获得了社区党委书记的高度认可。故在业委会选举时，社区书记极力推荐C先生。而C先生也很感激社区书记给予小区业委会成立时的大力支持，双方时常就工作上的问题互相沟通，虽公务上往来较多，但私下却少有交集。
社区对我们支持比较大的就是当时成立业委会，社区确实出了比较大的力。整个都是社区帮着一起张罗成立起来的，没有社区的话，业委会估计成立不起来。但是后来的话基本上就靠我们自己，社区的人业务能力有限。（C先生，20201112）
综上观之，C小区业委会与所属社区之间，关键行动精英之间有较多的工作上的联系，但并无较强的私人社会网络关系的介入。在业委会成立之初，社区给予了大量支持，但成立后则少有干预。业委会遇事会与社区积极沟通，但由于社区工作人员业务知识能力有限，也不并完全指望社区的有效支持。C小区业委会的体制内关系网络与内部和谐度，既没有A小区那么高，也没有B小区那么低，这种业委会与社区“若即若离”的状态，是一种“中体制化”的业委会运行特征。
通过以上3个小区业委会的比较（参见表2），我们看到，作为社会自治组织的业委会，其运行都有某种程度上“体制化”，既使没有完全被“吸纳”进入体制内，也随着城市基层社会治理的转型，呈现出某种程度的“体制化”特征。从宏观环境来看，这种“体制化”既可能是城市基层社会治理转型的一种“凭借机制”，也可能是党和政府社会治理重心下移“助推”的副产品。但仔细比较以上案例，从微观行动者视角来看，则治理结构的变迁或制度的传递还要靠具体的“人”去推动。
表2 小区业委会“体制化”的微观影响因素比较
一是在相同的制度环境、政策执行、寻求社区支持方式等背景下，业主自治的体制化程度是存在差异的。相较而言，A小区业委会成员都属体制内，而且小区业主身份背景相对一致，业委会成员都具有强大的体制内关系，尽管是商品房小区，但实际上是原有单位小区的另一种延伸，因此，体制化程度更强，这与小区的自然基因是分不开的。B小区业委会在成立之初，按相关政策要求，“社区工作人员兼任小区业委会主任”本是一种“强体制化”初衷，但由于这一关键人选与业委会其他强人的意见分歧而陷入集体行动困境，最终内部的“派别”之争外溢，影响到业委会与社区甚至街道之间的关系，“强体制化”的制度安排，因为业委会组成人员的关系网络而最终导致了“弱体制化”的结果。C小区业委会的成立是直接针对社区“维权”的结果，但在业委会成立之后，却一改成立前业主们的“维权”逻辑而转向参与的“治理”逻辑。这一方面是社区在收到成立业委会诉求后“借坡下驴”的结果；另一方面主要还是成立后的业委会成员大部分是体制内在职工作人员，特别是在业委会与社区之间良好的工作互动关系起了关键作用。当前，我国城市社区治理已由“维权”与“维稳”逐步转向“参与”和“治理”，小区业委会属于“强体制化”或“弱体制化”的均是少数，大部分业委会都处于这二者之间，只是程度不同而已。
二是业主自治体制化程度差异的关键在于业主委会行动精英的社会网络差异。具体而言，业委会“行动精英”的体制内社会网络关系和业委会内部成员的和谐度，则会对自上而下的“引力”起到促进或阻碍作用。通观以上三个案例，业委会作为重要的参与主体，其运行的“体制化”程度不仅受制于宏观的制度变迁与政策变化，更受制于微观视角下业委会内部成员和谐度与业委会“行动精英”的“关系网络”，特别是业委会中具有体制内身份和关系网络的行动精英，是影响业委会体制化强弱的关键变量。
三是业主自治“体制化”的发展趋势，将重塑城市基层社区的治理格局，体制内的业主精英会越来越多地参与到小区业主自治的过程之中，借助体制资源引领小区业主自治，提升业主自治的能力，促使国家、市场、社会三方权力与利益的非均衡性博弈更加趋于平衡稳定，完善基层社会的治理格局。但值得注意的是，对业委会成员做“体制化”政策安排，也应防止“行动精英”对关系网路的过度利用，产生“寡头政治”“准派系斗争”及“以权谋私”等现象。
因此，提升业主参与小区自治的积极性是业委会运行“体制化”发挥作用的前提。
宏观的城市基层社会治理变迁，置于微观的具体案例比较后，我们发现国家、市场与社会三者的关系要更加复杂。在全面迎来商品房住宅小区时代后，“房权”成为城市基层社会治理的焦点。业主自治是国家承认并保护人民“房权”的一种制度化安排，但其实际运行则会随着制度变迁和政策法律变化而异。当前，城市基层治理重心下移，社区治理相关法律法规和政策不断完善。特别随着社区治理已由“行政吸纳”为重心转向以“党建引领”为中心，在业主委员会中建立党组织，“符合条件的社区‘两委’成员通过法定程序兼任业委会成员”将成为趋势。
一方面，推动常态化党员干部下沉社区，推进业委会中建立党组织，其目的不是为了要将业委会“体制化”，而是要通过党员干部的引领作用，通过“关键少数”和“关键群众”带动居民多数，通过“引力”而非“压力”巩固党的执政基础和基石。社区是社会治理的基本单元，小区是人民群众安居乐业的家园。因此，在国家、市场与社会三者关系互动中，作为社会一方的业委会“体制化”绝不是政策目的，相反，党和政府希望将业委会作为一个独立的治理主体，参与到社区治理之中，完善基层治理。打造以基层党组织为领导核心的共建共治共享社区治理格局才是政策目标。
另一方面，“党建引领”也离不开科层体系，出于科层制运作的惯性，在实际运作过程中，社区居委会可能更倾向于将小区业委会纳为直接下级，成为科层中的一个层级。因为对于基层政府特别是社区而言，业委会不成为其“麻烦制造者”的最好途径就是将其纳入自身的科层化管理体系。但小区业委会完全被科层化的纳入体制内，也是当前我国基层社会治理体系在财力物力上所不可承受的，而且也偏离了共建共治共享的社区治理目标。
总之，对小区业委会成员做“体制化”的制度化安排，无疑有利于完善城市基层社会治理，但我国政府是一个高度科层化的压力结构，我国社会是一个高度人情化的差序社会，人们的交往过程充满了非制度化的互动规则和关系网络。无论是社区居委会还是小区业委会，人际关系的“差序格局”格局依然存在，固有的“人情”“面子”等“非正式”关系对业委会的运行产生极大的影响。
因此，在现有的法律制度安排下，推荐什么样的“符合条件”体制内在职工作人员通过法定程序兼任小区业委会成员，是关键中的关键。诚如钱穆先生所主张，制度必须与人事相配合，“人事比较变动，制度由人创立亦由人改订，亦属人事而比较稳定，也可以规定人事；限制人事。”但“若离开人事单看制度，则制度只是一条条的条文”。
Abstract:In recent years, with the promulgation of the“Property Law”, the implementation of the newly revised“Property Management Regulations”and the downward shift of urban social governance. Under the combined effect of government policy attraction and the active participation of owners, the practice of urban owner autonomy has increasingly reflected the characteristics of“institutionalization”. But its degree of“institutionalization”varies. A comparative analysis of multiple case studies based on in-depth interviews and participatory observations found that,the system must be coordinated with the personnel. The key factor affecting the strength of its“institutionalization”is the social network of the elites of the owners committee, which mainly depends on the lie within the harmony of the members of the owners' committee,especially the social network of the“organizers and leaders of owners' rights protection”within the system.
Keywords:Owners Committee;Institutionalization;Social Network