新冠肺炎疫情下欧洲的经济表现及政策应对

丁纯 罗天宇

一 欧洲疫情与抗疫措施回顾

2020年暴发的新冠肺炎疫情给欧洲经济和社会带来了严峻的挑战。就疫情规模而言，欧洲疫情的严重程度在全球范围内仅次于北美。根据欧洲疾控中心（European Centre for Disease Prevention and Control，ECDPC）的数据显示，截至2021年2月18日，在欧盟、欧洲经济区（EEA）及英国范围内（包括欧盟27国、英国、列支敦士登、挪威与冰岛，计31国）累计确诊新型冠状病毒感染病例21113083例，死亡515119例，占全球确诊病例的19.3%。

在不到一年的时间里，欧洲先后经历了两波疫情的冲击，世界卫生组织于3月13日和10月26日两度宣布欧洲处于疫情“震中”。欧洲的两波疫情特点略有不同：第一波疫情自西欧国家开始传播——1月24日，法国境内首次报告新冠肺炎病例。此后疫情主要集中于西欧国家，中东欧国家受疫情冲击较小，疫情总体上呈现出“西重东轻”特点。第二波疫情则在欧洲范围内全面暴发，几乎没有地域区别，多国单日确诊人数远远高于第一波疫情期间，对全欧洲构成严峻挑战。

面对来势汹汹的疫情，早期欧洲的应对并不理想。尽管早在2020年1月17日，欧盟下属健康安全委员会（The Health Security Committee）就召集各成员国与欧盟疾控中心评估了疫情风险，并启动了危机综合响应机制。 但是，此时欧盟及成员国并未意识到疫情的严重性，一方面欧盟及各成员国认为疫情未必会蔓延至全欧洲，另一方面它们也自信于欧洲的公共卫生能力。 即使在2020年3月初，意大利疫情已成“暴点”后，欧盟委员会和理事会的工作重心仍在土耳其边境的难民涌入问题上。欧盟对此的轻视也源于公共卫生领域并非欧盟传统上的核心权能。 欧盟本身就缺乏在该领域约束与惩戒成员国的能力。在这样的心态下，第一波疫情袭来之时欧洲整体缺乏协调，各国表现得各自为战，甚至部分成员国的政策还有以邻为壑之嫌。德国禁止出口医用口罩和呼吸机，法国干脆简单粗暴地扣押了境内的口罩。也正是因此，欧盟委员会主席冯德莱恩在向意大利致歉的时候表示：“刚开始时确实没有人真的（对这场疫情）做好准备。”整体而言，在疫情之初欧洲各国囿于分散制衡、效率有限的权力结构和追求自由、厌恶限制的民众心态，都只能在有限的社会动员范围内，尽力减少医疗系统的压力，而难以真正压制乃至消除域内新冠肺炎疫情。

但是，随着欧盟认识到顶层设计、跨国协调的重要性，渐渐开始采取一系列行动以应对窘境。切断疫情的传播渠道是应对疫情必须采取的措施，因此欧洲各国无不把封锁边境作为应对疫情的首要措施。欧盟亦很快出台边境管理措施指导方针，2020年3月17日，欧盟成员国同意在最初30天内限制前往欧盟的非必要旅行。欧盟委员会随后建议采取三次延长限制，直至6月30日。 3月19日，欧委会决定建立一个欧洲民防医疗设备储备（European civil protection stockpile of medical equipment），其中包括呼吸机和防护口罩。欧盟最初的储备预算为5000万欧元，随后增加到8000万欧元。这些医疗设备的分发将在欧盟一级进行管理。4月2日，欧盟委员会提出了一个立法方案（该法案自4月15日开始实施）。该法案旨在激活和扩展紧急支持工具（Emergency Support Instrument）的范围。欧盟准备从预算中划出30亿欧元直接代表成员国购买医疗设备，并为医疗设备的运输、跨境病人的输入等协调措施提供财政支持。 同时，欧盟还利用“地平线计划”等现有科技框架积极研究疫苗，并在美国退出世卫组织等单边行为下积极倡导多边合作。这一系列行为有效缓解了第一波疫情，同时也展现了欧盟的“韧性”。第一波疫情在2020年4月之后逐渐趋缓，随着疫情逐步好转，欧洲国家开始分阶段、分人群谨慎渐进地解除相关限制性措施，推动复工复产，逐步放开内部与外部的边界。2020年6月11日，欧委会建议自7月1日起逐步放开边境限制，标志着欧盟对第一波疫情的成功应对。

但因为疫情长期化和防控常态化而使一些欧洲民众滋生疲惫和懈怠情绪，防疫松懈以及人们出于压抑和麻木而不愿遵守防疫规定，导致疫情迅速反弹。 这也直接催生了在某种程度上更为严重的第二波疫情。可以预计的是，欧盟既无法承担再次实施严格封锁措施的经济成本，也不可能完全对疫情加以放任自流，再如在第一波疫情发生之时英国、瑞典等以“群体免疫”的说法来掩盖自身在应对疫情上的失职是令国民难以接受的。如西班牙《国家报》报道所言，第二波疫情的致死率已然超过了第一波，尽管疫苗的出现可能会带来希望，但是欧盟需要正视这个问题。 在这种矛盾的心态下，欧盟需要在维持经济发展与控制防疫之间找到最合适的平衡点，可以预计，欧洲政治经济在很长一段时间内仍然需要将疫情问题一并考虑。疫情常态化极有可能成为欧洲必须面对的现实。

二 新冠肺炎疫情下欧洲的经济特征

2020年，新冠肺炎疫情在全球暴发，本有望实现小幅增长的欧盟经济遭遇了20世纪30年代以来最为严重的衰退，经济、贸易、投资均受重挫。尤其是第二季度以来，各国普遍实施控疫封锁政策，制造业和服务业停摆，失业率飙升，多国GDP遭受创纪录的下跌。

新冠肺炎疫情并非导致欧洲经济疲弱的唯一因素，欧洲经济的疲软可以追溯至2019年，而2020年暴发的疫情又将欧洲往深渊中狠踹了一脚。就2020年而言，尽管因为及时应对，欧盟经济第三季度实现小幅回升，但第二波疫情复燃使其再次遭受重创。自第二季度以来，欧盟经济整体呈现“四负”“四高”的发展特征，即负增长、负利率、负收益率、负能量；高强度、高杠杆、高强度政策刺激、高风险。可以预见，欧洲经济社会将在较长一段时间内承受疫情及相应措施所带来的压力。

回顾2020年欧盟经济，我们不难看出疫情对其经济发展的影响。

第一，从GDP增长来看，欧盟（欧元区）经济在2020年遭受创纪录的衰退。在年初疫情暴发后，一时间欧洲多国按下“暂停键”，经济停摆，尤其是2020年第二季度（见图1），欧元区GDP环比断崖式下跌11.7%（金融危机时期2009年为3.1%），欧盟环比下跌11.4%。曾是“一枝独秀”的德国也陷入困境，跌幅达-7.1%。经大规模“禁足”后，欧洲疫情一度得到控制，经济也快速回暖，第三季度欧元区GDP环比大幅上涨12.4%，欧盟环比上涨11.5%。但放松管制及重启经济后疫情快速反弹，“二次疫情”的到来给欧洲经济和社会带来了更加严峻的挑战。第四季度欧盟及欧元区GDP再次出现下跌，跌幅分别为0.4%与0.6%。

第二，各国面临持续性的通货紧缩，失业率增速缓于经济降速（见图2、图3）。2019年欧盟通胀率始终保持在1%以上。2020年在疫情冲击下，通胀水平开始下降，3月以来下降态势明显，8月，欧盟通胀率接近零点，欧元区则直接跌破零点，出现持续性通缩态势。2019年，欧盟失业率保持在6%左右，欧元区失业率降至近年来最低水平，为7.4%。2020年春季疫情期间，欧盟区内各国失业率连续多月上涨，7月达到峰值，欧盟各国平均失业率高达7.7%，欧元区失业率升至8.6%。但由于各国出台救济措施，包括短工计划等，失业率得到了较为有效控制，其整体增速小于GDP跌速。同时，第二波疫情并未带来失业率的大幅上升，表现出欧洲各国在应对疫情上逐渐积累了经验。

第三，财政赤字增长，高债务和高杠杆下的债务危机一触即发。经过较长时间的努力和管控，欧盟整体的债务状况和公共财政在疫前得到了较好的控制。2019年，欧盟以及欧元区内政府赤字率均呈现下降趋势。

2020年，在疫情影响下欧盟各国均实施一揽子救助计划。如图4所示，据欧盟统计局数据，第二季度欧盟和欧元区财政赤字率达历史新高，为11.2%和11.7%（欧债危机时最高达到8.1%和8.7%）。第三季度欧盟和欧元区财政赤字率有所缓解，分别为5.3%与5.7%。与之相对，欧盟和欧元区公共债务与GDP的比率在2019年基本保持了平缓，甚至在第四季度还出现明显的下降趋势。但是2020年疫情暴发以后，负债率呈明显上升趋势，在2020年第三季度欧盟和欧元区这一比率分别达到了89.8%和97.3%，已经超过了欧债危机以来的峰值（欧债危机以来最高曾达到87.5%和94%）。而这导致本就债台高筑的国家将更加不堪重负，面临十分严峻的债务风险，其中意大利的政府债务杠杆达到154%，希腊的债务杠杆接近200%，法国、葡萄牙、比利时和西班牙也均超过100%。即使一直以来经济表现出色的德国，债务杠杆也达到了70%。

第四，商品贸易因受疫情影响，短时出现明显动荡。2019年，欧洲商品贸易出口基本保持平缓，但是在2020年3月和4月出现显著下降。2020年3月，欧盟和欧元区商品出口环比下降8.1%和7.9%，4月达到极值24.1%和25.9%。2020年5月以后，随着疫情防控渐入正轨，欧洲对外货物出口开始出现增长。与此同时，从进口来看，波谷也出现在2020年3月和4月这两月。2020年3月，欧盟和欧元区商品进口分别环比下降9.5%与9.6%，2020年4月，这一数值分别是9.7%与13.3%。总的来看，商品贸易进出口主要在第一波疫情期间（第二季度）受到影响，第二波疫情并未对此造成显著影响。

第五，对外投资和利用外资遭受重创。受全球不确定性增加，新兴经济体需求减弱，企业投资意愿下降和欧盟外资法制化加强等的影响，欧盟和欧元区FDI的流量和存量自2018年起开始下滑，2019年欧盟FDI和OFDI的流量和存量均稳步回升，2019年，欧盟FDI存量和流量同比分别增加5.7%和24.1%；欧盟OFDI存量和流量同比增加24.1%和4.3%。但2020年暴发的疫情再次重挫了欧盟的外资流入。根据联合国发布的《2020年世界投资报告》，2020年在疫情的影响下，流向欧洲的直接投资将下降30%—45%，大大超过了流向北美和其他发达经济体的对外直接投资的跌幅。

总体上如默克尔所言：“新冠肺炎疫情给欧盟带来了前所未有的挑战。” 这种挑战并非仅存在于公共卫生领域，而是对欧盟经济产生了全方位的冲击与影响。在蔓延性疫情下，欧洲各国的人员、货物流动限制措施对欧洲内部的正常生产生活造成了巨大的限制，全球疫情的冲击也通过供应链传导到欧洲，使得本就相当脆弱的欧洲经济陷入内外交困的境地。与美国、日本等发达经济体相比，欧盟经济受到疫情冲击最为严重，经历了惨重的衰退。同时，疫情扩大了欧盟国家之间的经济差距，致使成员国之间分歧加剧，动摇了欧盟存在的基石。

三 欧洲应对疫情的经济政策

疫情对欧洲造成的冲击远远超出了公共卫生领域，随着疫情的持续蔓延，欧洲社会生产生活、人员与商品流通受到严重干扰，企业停工、个人失业问题日益突出。欧盟及成员国不仅要采取措施控制疫情，而且要想办法复苏经济，保护企业和雇员，力图维护社会稳定。从总体上看，这些措施呈现出以下特点：在行动主体上，以成员国为主，欧盟为辅；在政策工具上，以财政政策为主，货币政策为辅。

就欧盟层次而言，经济政策主要分为两类：一是借助欧元区货币政策制定者——欧洲央行来出台综合举措以稳定市场信心，维持信贷供给。尽管因利率调整空间有限，欧洲央行采取的一系列措施仍有其积极意义。其主要货币手段为资产购买计划、信贷宽松计划、重启互换协议、放松监管。

第一，资产购买计划：欧洲中央银行公布的资产购买计划涵盖两部分：第一部分为常规资产购买计划（APP），即每月新增1200亿欧元的购债规模。第二部分为紧急抗疫购债计划（PEPP），由初始购债规模7500亿欧元增至1.35万亿欧元后，进一步增加到1.85万亿欧元，购债计划期限也延长至2022年3月。

第二，信贷宽松计划：欧洲央行再次进行“长期再融资操作”（TLTRO Ⅲ）和“大流行紧急长期再融资操作”（PELTROs），前者至今累计发放贷款1.65万亿欧元。后者未设规模上限，向市场注入267亿欧元流动性。另外，欧央行资产负债表从2020年2月的4.7万亿欧元增加到12月底的7万亿欧元。

第三，重启互换协议、放松监管：2020年3月欧洲重启与美联储和其他主要央行的美元互换协议。4月又与克罗地亚、保加利亚等众多非欧元区的中东欧国家达成欧元互换协议。欧洲央行还放松了监管政策，放松了资本流动性和操作方面的监管要求。

二是欧盟层次的救助计划。救助计划主要有以下五种：

第一，加速抗疫物品流通。2020年4月30日，欧委会主席决定暂时免征自第三国（非欧盟国家）进口医疗设备和防护设备的增值税。

第二，降低失业率。欧委会发行了总额高达1000亿欧元的首个社会债券——“缓解失业风险紧急援助”项目（SURE），缓解疫情对劳动力市场所造成的巨大冲击。初始发行规模为170亿欧元，包括100亿欧元的10年期债券和70亿欧元的20年期债券。社会债券自发行以来，吸引了众多机构投资者的认购，订单总额超过2330亿欧元，认购倍数达13倍。

第三，为成员国财政纾困松绑。欧委会首次启动了《稳定与增长公约》的一般免责条款，放松预算规则，允许成员国充分运用财政政策。该政策为财政赤字大开绿灯，各成员国政府可暂停执行原本的财政赤字和政府债务要求，自由地向经济注入财政资源。此外，欧盟委员会还推出了支持疫苗研发等一系列拨款措施。

第四，5400亿欧元抗疫救助计划。2020年4月9日，欧盟各成员国财长同意实施金额为5400亿欧元的大规模救助计划。该计划包括三个方面：1000亿欧元用于保护劳动者和个体商户免受失业冲击；2000亿欧元用于扶持企业渡过难关；2400亿欧元用于帮助成员国政府应对财政压力。

第五，推出名为“下一代欧盟计划”的欧洲复苏基金。2020年7月21日，在原财政框架（MFF）的基础上，欧盟各国领导人就高达7500亿欧元的“复苏基金”达成协议。其中，3900亿欧元以直接拨款形式向经济遭重创的成员国发放，受援国无须偿还；剩余3600亿欧元以贷款形式发放。欧洲复苏基金的提出旨在缓解由疫情所带来的欧元区各国经济发展的不平衡，为负债沉重和发展缓慢的国家纾解因债务进一步增加而引致的危机，调节不平衡的发展趋势。复苏基金协议的达成也意味着欧盟朝着加强财政政策协调迈出了重要的一步。但受制于欧盟复杂的内部程序，复苏基金的落地还存在变数。

同时，欧委会也通过对外经贸措施来提振全球对欧盟经济增长的信心。此类对外经贸措施既包括与墨西哥自由贸易协议的“升级”谈判，也包括在2020年底完成的“中欧投资协定”谈判。

据欧盟内部权能分工，财政政策实施的主体落在了各成员国层面上。各成员国应对疫情的救助计划主要包括：（1）向银行提供流动性以便宽松企业信贷；（2）发放短期补贴、减免和延迟税费征收、救助劳动力市场；（3）出台税收递延以及减免措施；（4）收紧资产保护，加强对关键企业和技术的收购审查等。控制失业和避免大规模倒闭潮是各成员国抗疫期间财政政策的主要目标。

各成员国采取的财政政策规模可谓空前绝后。如德国的一揽子救助计划包括：在提供借款1560亿欧元，并设立6000亿欧元的欧洲救助基金后又增加1300亿欧元的补充财政刺激计划；2020年8月26日德联邦政府决议，将短工补贴发放时间由12个月延长到24个月。规定企业员工可缩短工作时长，员工现有雇主发放收入与每月原有净收入差额的60%由政府的“短时工作补贴”来支付；法国应对疫情的财政预算不断增长，主要包括增加价值约为3150亿欧元的银行贷款担保和贷款计划，将用于危机的财政预算额度由原来的1100亿欧元提高到1360亿欧元，9月3日，又推出1100亿欧元的经济刺激计划等；意大利在出台800亿欧元的紧急救助计划后，陆续释放约7500亿欧元流动性，并向遇到困难的企业提供贷款担保；西班牙、葡萄牙、荷兰、克罗地亚、瑞典、挪威等其他欧盟成员国也出台了规模不一的经济救助和刺激计划。

四 展望与前景

疫情使欧盟经济面临着前所未有的危机。疫情暴露了欧盟经济发展乃至欧盟及其成员国政治经济体制的弱点与问题。

首先，欧盟并非职能统一、行动高效的超国家行为体，欧盟机构与成员国职权分散、功能重叠，且过分强调“程序民主”和“欧洲价值观”。由于欧盟缺乏强制执行政策的能力，协调和交易的成本过高、耗时过长，“各人自扫门前雪”的政策考量成为成员国内部、成员国与欧盟之间博弈后的最优选择。这直接导致欧洲早期抗疫不力的窘迫局面。与美国不同，欧洲不少政治家早早就意识到应对疫情的紧迫性和必要性，亦有很多有识之士不断发出呼吁。但欧盟本身的体制性问题，尤其是有限且分散的财政资源，成员国脆弱的政府财政和就业状况，再加上选举政治对选民的讨好，部分防疫措施可能会带来经济问题进而导致政治危机，现实问题和政党利益使得欧盟及成员国在决策时“瞻前顾后”，严重拖累了欧盟的抗疫表现。而在民众最为关心的健康问题上所暴露出来的欧盟治理体系的深层危机，极有可能彻底动摇欧盟的合法性。

其次，部分成员国金融风险突出。自欧债危机以来，欧洲经济一体化不完善的固有症结——财政碎片化问题仍然严峻。面对汹涌而来的疫情，欧洲无法像其他主权国家一样拿出“一揽子”财政纾困方案，只能等待欧盟峰会讨价还价的结果，再叠加欧盟对于西式“民主”程序的执着，决策效率自然不足，在应对需要做出快速反应的流行性疾病上尤为不利。即使最终财政纾困政策出台，各国持续扩大的财政赤字，令人不得不担忧未来欧盟成员国政府的“后劲”。激增的政府财政赤字与公共债务无疑是在给欧洲埋雷，制约其经济的复苏和一体化的前行。

再次，长期以来，欧盟的经济发展仰赖出口。而新冠肺炎疫情是全球性的重大流行病，这使得出口导向的经济体面临着更大的经济危机。美国一直是欧盟的主要出口对象，而北美的疫情危机甚至更胜于欧洲，这无不为欧盟的经济复苏蒙上了一层阴影。

最后，随着欧盟不断扩张，其内部本身就存在着发展不平衡的问题。这一问题在欧债危机中已然有所体现，在疫情之后，欧洲的经济复苏极可能出现参差不齐的局面，疫情很可能扩大南欧与北欧国家之间的经济差距，扩大成员国内部的收入差距。尤其是南欧国家的公共债务情况，更使其经济情况不容乐观。再加上当前疫苗分配问题，随着疫情持续时间的延长，欧洲的民粹主义势力在政治上的呼声日益增高，这进一步考验着欧盟的团结和政策协调。

但是危机中往往蕴含着机遇，疫情也为欧洲提供了反思其经济政策的机会，而在应对疫情之中，欧盟也确实展现出了一些值得称道的进步。当然，这一机遇的重要前提是欧洲疫苗已具备大规模接种的条件，这使得经济复苏有了可能。

第一，疫情下复苏基金的出台，包含着债务共同化的实践，彰显了欧洲经济一体化的韧性和欧盟的凝聚力，尽管复苏基金离常态化仍有距离，仍带有浓厚的应急色彩，但是复苏基金仍然在财政一体化道路上迈出了重要一步，为日后可能出现的制度变革埋下了伏笔。

第二，疫情下欧洲央行基本维持了欧元的稳定，展现了欧洲货币一体化的优势，加深了各国让渡货币权的决心，欧洲央行的权威得以被进一步确认，这有利于欧元区乃至欧盟经济在疫情后的统筹发展。

第三，从疫情之初的“各扫门前雪”到其后的统筹应对、团结一致，欧盟加强了自身的韧性。很多国家也因此看到了欧盟存在的必要性及其意义，对其未来的发展有着不言而喻的好处。

第四，新冠肺炎疫情的控制是决定欧洲经济前景的关键因素。正如欧盟委员会主席抗疫特别顾问、比利时病毒学家彼得·皮奥特（Peter Piot）所指出的，欧盟及其成员国必须认识到，“这不是公共卫生与经济问题之间的对立，我们确实需要先解决健康问题才能让经济真正重启” 。只有成功应对疫情，对于欧盟而言才谈得上经济的复苏。当前两拨疫情对欧洲经济与社会的冲击说明了在不解决疫情的前提下，经济复苏不过是空中楼阁。对于欧盟来说，成功应对疫情并非这一波大动荡的结束，甚至不是结束的开始，而是开始的结束。在疫情之后，欧盟能否及时调整自身制度，深化团结原则，才是对欧盟的关键考验。 KOGV/ylI+Q9ZYBJ/VwId44tu+QTWdgLvuU+4XV4jjiFVSdxyooTjjTzDpMBWXsSF