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内容提要： 农村传统的家庭养老功能在逐步衰退，养老面临重大挑战，而作为破冰之举的幸福院互助养老建设却处于空壳状态；究其原因，是因为以幸福院为载体的农村互助养老政策与农村现实嵌入出现偏差，表现在结构脱嵌、文化脱嵌和社会脱嵌三个方面。其启示在于：第一，互助养老的核心在于内生动力，没有内生力量仅靠外部力量推动难以持续；第二，农村互助养老的边界外移需要外部条件的改变。
关键词： 幸福院 互助养老 福彩公益金 脱嵌 福利治理
当前中国农村人口和家庭结构发生了深刻变化，传统的家庭养老模式面临巨大压力。《中国家庭发展报告（2015年）》显示，仅有15.9%的农村老人认为其养老目前没有困难，比城镇老人的这一比例低13个百分点，农村养老问题成为亟待解决的重大社会问题。自2012年河北肥乡县互助型幸福院建设的典型经验受到认可后，幸福院作为农村养老困境的破题之举在国家层面得以推广。各地政府相继出台政策支持农村幸福院建设，大批幸福院得以迅速建成。
对于这种“整合了政府、社会和家庭的资源”
的互助式养老模式，学界给予了充分肯定，认为通过“集体建院、集中居住、自我保障、互助服务”的方式，可以实现农村的养老目标
。其优点是能“解决老人生活、吃住照料、精神娱乐和一般疾病问题”
，“投入资金相对较少，农村老年人对其认可度较高”
，因此这种互助养老模式已经成为改变农村养老方式、提升老年人生活质量的重要途径
。但农村幸福院真的能够解决农村的养老问题吗？目前学界对此还没有达成统一认识，质疑之声不绝于耳。有学者指出，“绝大部分的幸福院都处于闲置状态”
，“社区和村委会作为主办主体勉为其难”
，“已建成的农村幸福院面临着难以自拔的困境”
。农村幸福院建设的轰轰烈烈和运行中的冷冷清清形成鲜明对比，这一矛盾点成为制约农村互助养老发展的痛点。基于此，本文拟对T省西南地区10个村庄的幸福院开展调研，试图通过深度访谈了解幸福院建设和运行中面临的困境，选取嵌入理论分析当前农村互助养老的政策执行问题。
养老的历史可以追溯到原始社会，葛晓萍等（2008）认为，朦胧的尊老思想在父系氏族公社时期得以发展和延续，并形成了中国古代社会养老的雏形。在奴隶社会，中国传统养老观形成，并建立了以家庭养老为主、社会养老为辅的养老格局。在封建社会，传统养老观日趋成熟并有了更加牢固的家庭和社会基础。
子女孝敬并赡养老人已经成为中国传统文化的一部分，是中国乡村社会特有的亲子关系及儒家孝文化共同作用的产物。
作为与家庭养老同等重要的一种养老方式，学者们往往将互助养老置于一个更广泛的领域进行研究。沈关宝认为，互助养老是传统社会保障体系的主体，它与集体、家庭及政府等养老方式共同成为中国传统社会养老的主要方式，
是建立在乡土互助文化基础上的家庭、家族、邻里及村落成员之间的养老互助活动
。张云英、张紫薇将农村互助养老根据不同时期的发展划分为宗族互助养老、集体互助养老、社区互助养老三个阶段。
文化视角分析框架下的互助养老研究，虽然强调了不同历史时期传统文化观念所形成的基于血缘、区域的养老主体所发挥的社会功能及其面临的挑战，但由于缺乏在政策议题中探究互助养老的视野，而且忽略了各主体间的实践互动效果，因而使得对互助养老的认识局限在文化和道德意义上，对深入理解互助养老在中国社会中的政策实践意义尚缺乏有创见性的启发。
肥乡县互助幸福院的推广，赋予了互助养老更多公共属性和政策内涵。互助养老已从传统文化和社会惯性走向社会公共事务，成为政府推动的重要政策议题。对于互助养老，学界已积累了丰富成果，既有研究大体上可以概括为两种视角：资本视角和系统视角。
资本视角将互助养老看作是一种投资和交换的行为，通过投资和交换实现养老中的互助功能。比如，社会资本理论将互助养老视为投资于社会资本的一种表现。社会资本与互助养老之间存在着内在的逻辑关联，只有具有丰富的社会资本存量才能激发居民参与互助养老的意愿，网络、规范和信任共同为互助养老提供了基础
。通过社会网络的重构帮助农村空巢老人获取各种稀缺的养老资源
，有利于激活和培育乡土社会中的社会资本为农村养老事业服务
。社会交换理论关注互助养老实践中的可行性，将互助行为看作是一种交换。布劳提出社会交换本质上是一种“不同行动者之间的回报互动行为”。
从这一理论观点出发，时间银行成为讨论的重点。杨帆、曹艳春构建了时间银行养老服务的分析框架
，农村“时间银行”养老模式以“双向互助”为主，为时间储蓄者与接受服务时间者双方搭建了各自需求协同满足的平台，提供了异质、异时、异域的时间交换服务，有利于提高互助养老行为的长期性与可持续性。
系统视角重在对互助养老模式的整体运行框架进行分析。刘妮娜使用社会系统理论，构建了4类互助型社会养老系统，分别是以互助内容划分的系统、以居住场所划分的系统、以互助网络性质划分的系统、以组织职能划分的系统，最后通过资金、组织、服务、评估四大核心要素探讨互助型社会养老的运行机制。
向运华、李雯铮从互助网络、互助内容、组织职能和服务流程四个方面构建了农村集体互助养老模式的运行系统。
系统视角还关注到互助养老中的责任主体及其所发挥的社会功能。李翌萱、蒋美华认为互助养老的核心主体有老年人自身、家庭、政府和村“两委”、社会组织和企业，协调政府、社会、市场、家庭等不同主体的养老责任，统筹兼顾并形成合力，将成为促进农村互助养老服务有效持续运行的重要引擎。
资本视角重在对互助养老的理论解析，为探索互助养老背后的逻辑提供了可供参考的理论基础。系统视角为进一步开展更微观的互助运行系统的研究提供了依据。虽然这两种视角的研究在互助养老领域达成了某些共识，但从政策执行角度仍然有待继续讨论。一是现有研究鲜少从失败案例中反思政策执行偏差的内生因素；二是缺乏对政府政策实践条件进行分析，在一定程度上忽略了行动者与结构之间的互动关联
；三是未将农村互助养老纳入更宽广的视域中加以讨论，因此，要深化政策议题在公共事务中的影响。
从现行的政策角度来看，政府借助于幸福院建设这一政策载体和实践载体来推进农村互助养老事业，幸福院互助养老在实践行动上具有更为基础的意义。对各养老主体行动过程本身的探究构成理解互助养老的核心关注点，也是开展幸福院调研的切入点。本文希望通过对幸福院组建和运营过程进行考察，进一步挖掘福利政策实施中的主体互动和治理逻辑。
本文意在探求基层治理环境的现实条件与政策执行的耦合性，从嵌入与脱嵌的视角讨论政策执行与地方具体情境的互动，以此来揭示农村互助幸福院政策执行中的现实困境。
嵌入与脱嵌的概念源于卡尔·波兰尼（Karl Polanyi）对社会经济转型的解释，是波兰尼在社会思想以及经济关系研究上最为重要的创造，也是其社会经济学思想体系的逻辑起点。
“嵌入”是指经济附属于社会的状态；“脱嵌”是指经济从非经济制度中分离出来，造成个人与社会的裂痕的状态。
安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）也对脱嵌进行了定义，指出脱嵌是社会关系从某种既有关联中的脱离，这种关联既是地域性的也是时间性的，即一个系统未能根据具体情况进行调适并与另一个系统相适应相整合，从传统路径所依赖的地域、人情联系中割裂出来的游离状态。
对于脱嵌，波兰尼强调市场经济对于社会关系的作用，而吉登斯则强调现代性的时空伸延特性导致的社会结果。
方菲等认为，无论学者如何界定脱嵌，其本质核心是：一个系统未有机地契合到另一个系统中所产生的分离或游离状态，以致产生系列不适应。
嵌入和脱嵌作为一对学术概念，不仅在经济学理论层面引起广泛关注，而且因为其强大的解释力，被用于政策层面的分析。特别是在讨论基层社会治理时，嵌入和脱嵌概念与现实实践十分契合。近期的研究成果将嵌入理论广泛应用于乡村旅游（王维艳等，2020；杨桂华、孔凯，2020）、村规民约（冷向明、熊雪婷等，2020）、民俗体育（吴林隐、吴毅，2020）、防贫扶贫（秦小峰，2019；何宇飞，2020；成媛、陈祎，2021）、农村社会工作（张洋勇，2019）、社区治理（徐选国、黄景莲，2020）、农村集体产权（管兵，2019）、农村产业（王春光、单丽卿，2018；韩庆龄，2019；王萍、刘诗梦，2019）等领域和乡村教师（张瑞、覃千钟，2021）、新生代农民工（黄斌欢，2020）、村医（张雨薇等，2020）等群体。
嵌入理论与基层社会治理中的社会政策实践具有天然的耦合性。从“国家—社会”关系的情境下看，这一概念常被描述为社会行动者参与社会建设和社会治理的逻辑与策略。
王磊认为，社会政策与社会治理之间的逻辑关系具有“嵌入性”特征。两者在社会发展过程中表现出特殊张力，并影响社会福利的实现，这种张力即为“嵌入性”。当政府制定的社会政策是根据经济社会发展条件和个人需求来规划时，二者处于相互嵌入的良性状态。当受到政策制定者专业性限制和政治力量博弈而违反社会福利需求因素的影响，二者则处于“脱嵌”状态。
耿言虎在对农村环境问题分析时，选取了文化嵌入、社会嵌入和生态嵌入三个角度。
在对脱嵌现象解释时，有学者使用了结构性脱嵌和文化性脱嵌（方菲、吴志华，2019），也有学者认为脱嵌更多体现在文化、习俗、习惯等维度上（陈绍军、田鹏，2016）。总之，对于嵌入和脱嵌的使用，已经脱离了其原始意义，在进行政策分析时更侧重于表现政策与现实分离的一种状况。
本文根据研究主题从结构、文化和社会三个维度进行分析，在考察农村互助幸福院建设这一政策议题时，研究社会治理与社会政策嵌入的具体情况，即结构、文化、社会三方面的发展环境是如何与社会政策发生互动的。社会政策能否发挥作用，取决于其在这三个方面是否具有存活的土壤。
为大力发展农村互助养老事业，财政部、民政部颁发了《中央专项彩票公益金支持农村幸福院项目管理办法》（财综〔2013〕56号）。据统计，仅在2013—2015年，中央专项彩票公益金安排30亿元，支持建设了10万个农村互助幸福院
。《国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》（国发〔2017〕13 号） 指出：“通过邻里互助、亲友相助、志愿服务等模式举办农村幸福院、养老大院等方式，大力发展农村互助养老模式。”在这一政策背景下，T省先后发布了《关于加快推进农村幸福院建设的意见》《关于支持农村幸福院建设的实施意见》《关于下达农村幸福院建设任务（2014—2015年）的通知》等文件，以推动农村互助养老的发展。T省农村幸福院建设进程加快，得益于政府的大力推进，尤其是对于省级统筹计划指标的层层落实。
M市地处T省西南地区，历史悠久，传统思想影响深远，文化习俗底蕴深厚。M市是人口大市，截至2018年，常住人口1161.91万，农业人口450万，是全省农村人口最多的地级市。全市60岁以上老年人口已达217万，占总人口的21%；65岁以上老年人口达164万，是全省老年人口最多的市。良好的文化传承和庞大的老年人口，使其在农村养老方面具有一定代表性。全市目前共建立农村幸福院722家，建设床位13008张，其中707家幸福养老院享受过养老服务补贴，72家幸福养老院实现第三方托管运营。本次调研选取了10家幸福院，分布在3个县区，样本选取原则是市县两级推荐
，共访谈幸福院负责人10人（其中村书记9人，某养老机构负责人1位）、基层政府工作人员4名。10家幸福院具体情况如下：
表1 调研的10家幸福院情况一览表
续表
在笔者调研的10家幸福院中，9家由村集体直接管理，1家由民办养老机构管理。从实际运营情况看，只有1家有实质运营，1家挂靠在民办养老机构名下处于试运营阶段，其他8家都没有实质性运营，基本是只见地方不见人，幸福院处于无人问津的“孤独”状态。
中国农村的养老观念源远流长，形成了重视家庭养老的文化观念。“家文化”在家庭养老中起决定性作用，但传统孝道文化的解体与家庭伦理的失范已经弱化了家庭的养老功能，多元利益相关方的加入有可能加剧家庭功能的弱化
。在这种背景下，互助养老模式就成为政策介入的切入口。在农村大力推广幸福院，能否真的弥补家庭养老的缺位呢？
调研发现，即便在传统文化深厚、经济并不发达的M市，家庭的养老功能也正在或者已经瓦解，这和学界的研究是一致的。纪研指出，家庭作为生产经营经济单位功能弱化，家庭养老功能弱化，社会养老成本增大，使代际间养育义务的转换需求及传承创新孝道文化如何适应新时代成为一个较为复杂的问题。
首先是现在农村的年轻人面临着前所未有的经济压力。年轻人或者外出打工或者就近务工，劳动力和时间都用金钱来衡量。当结婚、生子等人生大事与金钱挂钩时，经济压力就会被无限放大，无暇照顾老人便会成为一种普遍现象。
现在很多年轻人结婚都需要家里给买楼房，娶媳妇没有楼房不行。大家都很现实的，忙着挣钱，就顾不上老人了。（访谈资料CGB-B-1）
现在生活节奏比较快，每个人的压力都比较大，赡养老人实际上是一种负担，实实在在地说，真的是一种负担。（访谈资料CGB-A-1）
其次，基于传统道德的舆论监督和道德约束正在淡化。有村干部提到，现在家庭养老出现了问题，也没人管没人问。子女和老人在生活习惯、思想观念等方面有诸多不一致，现在年轻人基本不和老人住在一起，都是分开住。如果年轻人能拿出当年老人疼他们的十分之一来对待老人，就很不错了。
有些子女嫌老人脏，他们不洗澡，身上有气味儿。如果儿媳妇不孝敬的话，还要甩脸子给他们看，老人在家只能干生气。（访谈资料CGB-C-1）
不可否认，少子化以及家庭结构的核心化，导致家庭养老资源萎缩和减少，从而弱化了儿子养老的能力和空间
。所以，伴随着家庭养老功能的逐渐丧失，家庭养老一定程度上演化为老龄人口的自我养老
。
从调研情况来看，8家幸福院由于没有实质性运作，提供的服务非常单一且不能常规化。村干部介绍称，这些幸福院能提供的唯一服务就是打牌。但实际上，打牌是不是真正开展起来了呢？大多数情况下是没有。个别村庄只在夏天有少数人打牌，且并不一定是老年人。其他诸如餐饮、休息、健身等设施都处于闲置状态，成了专供检查用的摆设。甚至有些幸福院平时都是大门紧闭，多数村民并不知道还有幸福院。
他们这个村子幸福院也是（空壳）。那天我和一个科长来，有很多老头老太太都在路边蹲着，也不进幸福院。（访谈资料ZF-L-M-2）
农村这个地方的（幸福院）需求很少。像我们社区老年活动中心里面各种设施都有，但就是没人去。（访谈资料CGB-I-2）
幸福院并未嵌入农村百姓的生活，这也印证了学界对于幸福院互助养老的怀疑。崔树义、田杨提出，农村幸福院有效利用率极低，大量资源闲置浪费
。普遍建设具有生活居住功能的农村幸福院，不具有现实意义
。养老服务供给能力薄弱
，说明河北肥乡的幸福院模式并不是一种普适性的农村互助养老模式
。
调研表明，在农村家庭养老面临挑战的背景下，政府重点推动了以幸福院为代表的互助养老以弥补现有养老资源的不足。但是两者并没有很好地契合在一起，而成为各自存在的“两张皮”。本文并不止步于陈述幸福院空壳化的事实，而是要找寻形成这一状况的因应，通过对互助养老基层执行主体进行分析，给出一个合理的解释。
首先，基层政府干部自身并没有动力去推动政策的落地。即使在幸福院的强制推动中，基层干部也没有认真对待，后来由于将这事变成了政治任务，才开始重视起来。但基层干部对于这一政策本身并不认同。
省厅的文件里都有指标化的标准，规定要在哪一年建成多少个幸福院，其实是很不接地气的。现在没有内在需求，老百姓认为这个幸福院可有可无，村里认为这个东西可有可无。（访谈资料ZF-L-M-3）
虽然政府已经意识到农村养老的需求，但基层政府并未重视老年人及其家庭的需求。
在养老服务供给中，主要承担着执行责任的基层政府调查收集民意、精准分析养老服务需求的动力和时间都被大大挤压，再加上传统的数据收集方式对时间和成本都是极大的消耗，在养老服务供给中以“完成上级政府指定的任务为主”就成为一种现实的选择。
其次，强制村委会申报。在政策实行层面，显然基层政府并没有领会幸福院这一互助养老模式的真正内涵，将互助养老简单理解成院舍建设，并使用行政手段硬性将其下推到村委。基层政府追求的是短期内快速完成任务指标，注重数量而非质量。
下面没有办法，只能硬往下推。（访谈资料ZF-L-M-4）
说实话，刚开始说让弄幸福院的时候，上边只是说让弄一个场所。（访谈资料CGB-G-3）
最后，政府会对幸福院进行检查，主要集中于财务管理、硬件设施建设等方面。对于不达标的幸福院，政府会撤销其建设资格，停止拨款。但政府部门的检查，多数停留在建设方面，并没有深入到幸福院的运营中。这也是造成幸福院的空壳化的重要因素。
虽然目前互助养老正面临资金来源渠道单一，缺乏后备资金等难题
，但与资金不足相比，基层政府和村委会的互动和关系是更需要关注的因素。基层政府通过行政手段强制性落实幸福院建设指标，在村委会被动接受甚至多有抱怨的情况下，这种公共资源的配置方式就会出问题。公共服务中行政逻辑与生活逻辑结构不对称，将养老服务的感性需求当作实际需求来配置有限的公共服务资源，地方政府在“项目制”驱动下制造需求，造成了农村养老服务资源的进一步错配与浪费。
当前农村养老正是因为忽视了公共政策与农村现实需求的有效对接，从而导致养老资源难以发挥最大化的有效供给，使得农村养老陷入结构性困境。
省、市、县制定的幸福院建设指标，通过层层传递，最终落实在村庄层面。在幸福院的组织、建设、运营方面，由村委会负责执行，具体表现在资助经费的申请和使用、提供房屋、购买相关设施、打扫卫生、开门关门、迎接各项检查等方面。
在幸福院的建设中，村书记的意愿非常重要，直接决定了幸福院的成败。9位村书记对于幸福院的态度，基本一致：自身没有动力，幸福院建设完全依赖于外部压力。幸福院建设来自自上而下的行政指标考核，是上一级部门指定的必须完成的任务。在这种情况下，村书记的主要任务是配合上级部门弄个地方，迎接检查。至于村庄的养老情况如何开展，不是他们考虑的重点。所以这样的村庄，无论集体经济是否强大，村集体有无投入，幸福院注定都是用于应付检查的空壳。例如，有的村书记明确表示养老是村民自己的事情。只有2位书记在访谈中表示在养老方面有所考虑，但由于经济投入等方面的限制，无法做好，只能应付一下。
调研中，笔者明显感受到村书记普遍对农村养老工作不重视，认为养老是村民自己的事情，一管就是事，还得花钱。虽然有政府的补助
，但几乎所有的村干部都苦于缺乏运营资金。因为没有资金的长期支持，幸福院建好后无法运营，也没有专人管理，相当一部分幸福院实际没有对外开放。唯一算作运营的服务项目可能就是少数人使用幸福院的房间打牌。在集体经济不景气的村子里，村集体无法给予幸福院任何资金支持。而以当前农村的经济社会发展情况，针对村民收费也很不现实，运营资金成为了制约幸福院发展的重要问题。
我们这个幸福院吧，就是很难，因为我们这个村很穷，村集体也没有钱。（幸福院）去年弄了一整年，光务工费就花了七八万，今年还花了六万多。（访谈资料CGB-B-5）
村里最开始应该还可以，因为是有补助的。但后期肯定不行，牵扯到工作人员、吃饭钱等每年都会产生的费用。但政府不给投那么多钱，而且医疗条件不配套的话还是很难运行的。（访谈资料ZF-L-M-5）
在管理和运营方面，村委还面临着诸多风险，这也是他们不愿意面对的。比如没有规范的运营手续和制度，没有相应的工作人员和医疗设备。如果老人在这里发生危险或者遇到突发状况，没人能处理。
我们肯定不允许老人入住幸福院。村集体没有相关的手续，老人一旦在这里出现了危险，我们没办法承担。（访谈资料CGB-E-5）
我们要是跟老人签署安全协议，老人心里可能就会有一些顾忌。（访谈资料CGB-F-5）
如果老人在幸福院出了问题，那这个责任应该由幸福院来承担。因为在什么地方出了问题，就应该由谁来负责。我们也想给他们提供资金支持和医疗服务，但目前来讲，根本做不到。（访谈资料CGB-C-5）
对于幸福院，村干部不重视，缺少资金，无法管理，风险又高，综合起来的结果就是，村集体没有动力去做这件事情。即使在有行政指标推动的情况下，很多村子也不愿意建，或者由于建设不达标而被退回。但是在资金的使用中，暴露出一个很大的问题，那就是村委会不愿意接受这笔钱。建设幸福院对于村委会既是负担又要承担风险，基层政府只能通过派发的方式强制村委会申报。就这样，政府资助的经费成了一笔负担。
那个时候没有现在说的（建设标准）那么严。现在我们这有好多幸福院都退了，就剩下我们村没退了。因为拨给我们的钱都已经花了，想退也没法退了。（访谈资料CGB-G-5）
全区原来登记的幸福院有好几十个，但现在只有十个了。拨给它们的钱，都给退回来了。其实还是村里没有内生动力去做这个事情。弄好了大家都来也有风险，如果做不好，就是光往里面投资瞎操心，所以很多村子给钱它们都不敢要。特别是现在还是省市区三级资金投入，所以省里、市里、区里都要查。所以很多这些村子就要求把钱退回去，不建幸福院。（访谈资料ZF-L-M-6）
互助养老政策在基层的落实时，面临着结构脱嵌的困境。基层政府和村委作为政策执行中最重要的两个主体，都没有动力去研究落实，它们共同的选择是做一个摆设以应付检查。特别是，互助幸福院的“村级主办”表现为所有互助养老活动都是依托村委组织。
但现实情况是，由于村庄集体经济的萎缩而导致村集体无力供给社区福利
，所以名目多样的养老政策在农村的落实力度与效度仍不够
。农村养老并不是一个资源问题，而是一个组织问题，即如何激活村庄内部资源以服务于老人需求的问题。
很显然，在这一点上，村委并没有起到应有的作用。这也与政策推行过程中互助养老责任不明确、缺乏互助养老鼓励政策
有关。
互助养老的本质之一就是互助服务，充分利用村集体和老人内部的资源，实现养老过程的相互照顾。这种不同于传统家庭养老的方式，需要将养老从家庭边界中转移出来，这和农村的养老习惯是不一样的。因为无论是从老人的角度，还是从子女的角度，养老都是家庭内部的。孝道观念是维系社会运行的基本伦理道德，也是我国家庭养老模式的内生动力来源。
在这种观念下，养老的边界无法从家庭中转移出来。在农村养老方面，养老一直被默认为是没有经济成本的，如果需要付费，村民便很难接受。需求侧低支付能力和低支付保障成为制约养老服务业持续、均衡、健康发展的主要痛点，是造成养老服务业发展动力不足的根本原因。
首先，农村有劳动能力的老人不存在“养老”的说法，更不会专门过养老生活。事实上，农村的老人只要还有劳动能力，就会处于劳动状态，通过各种方式挣钱或者提供照料，努力在家庭中成为一个经济生产者、收入贡献者，而非一个纯消费者
。
村里的老人即使年龄比较大，也都想挣点钱，手上都有活干。（访谈资料CGB-B-7）
其次，农村养老是低层次养老，排斥因养老产生的专门收费或者花钱行为。随着市场文化的侵入，养老责任被简单量化为物质照顾，物质赡养取代情感赡养，养老礼俗的社会化精神动力被削弱
。这就进一步加深了大家的观念，老人养老主要是看其能否吃上饭，而老人本身对于生活要求很低，因此低成本养老在农村很普遍。相反，如果基于提升养老生活质量而收费，反倒被认为是不合理的。在村民看来，村集体办养老事业是不能收费的，否则就变味道了。
老人过穷日子过惯了，没钱花就少花点。农村就是这种情况，如果说想达到城市的水平，也不现实。（访谈资料CGB-J-8）
最后，老人不能接受家庭以外的养老方式。即使自己过得不如意，也不愿离开自己的家庭。物理空间不能改变，就造成农村养老的边界很难从家庭中转移出来。
农村主要都还是以家庭养老为主，现在的老年人自己有房子住。（访谈资料CGB-C-8）
（缺乏照顾的老人）没有上大队里说我很可怜的，都觉得丢人，他们就算有困难也都自己忍着。（访谈资料CGB-J-9）
大部分受访者都认为，互助幸福院养老模式并不适合当前的农村状况。有劳动能力的老人不存在明显的养老问题，而对于养老刚需是失能老人所需的照料问题幸福院又无法解决。因此，针对生活自理老人的纯养老式的政策设计与当前农村老人的观念、需求脱嵌，政策不能被老人所接纳，所以形成了现在的情况，幸福院建设指标任务都能完成，但是没有内生需求。综上所述，幸福院设计的理想状态，与农村老人的生活水平和对于养老的期望是不符合的。老年人群体的活力没有被完全激发出来，潜在的养老资源没有得到有效利用，导致互助养老发展缺乏持续动力支持。
发展互助养老要充分调动社会各主体的力量，让更多的社会力量加入到农村养老事业中。现实情况也确实如此，只有社会组织和社会力量参与幸福院，其才有运作的活力。
在此次调研中，只有2个幸福院实现了社会力量的嵌入。B社区是一个农村回迁社区，经济状况很差，村集体不仅没有固定收入还有负债。建成小区后，很多老人由于年龄太大上不了楼房，于是村里建了一个四合院的老年房，提供给80岁以上的高龄老人住。幸福院指标下来后，便挂牌到了老年房。本来的设计是村集体只提供房子，入住老人的所有需求由各自家庭承担。后来村里有一位爱心群众，主动承担了给老人做饭的差事，并发动了部分爱心人士捐赠米面。这样入住老人的家庭就不需要额外支出费用了，服务问题也解决了。但是村庄内这样的爱心人士或者志愿者太少了。
现在农村，大家都很忙，没有人去专门组织这些活动。（访谈资料CGB-B-10）
现在目前没有外来的志愿者。村里的志愿者是按照上面的要求，不得不成立的。主要是村里的团员、积极分子党员，一般都是上街打扫打扫卫生。实际上并没有真正意义上参与社区活动。（访谈资料CGB-A-10）
G社区的幸福院放在了一家民办养老机构里，以日间照料中心的名义由养老机构运营。这家机构将幸福院打造成了康复娱乐场所，免费为周围的居民提供医疗保健项目，用这种方式给养老机构吸引流量，目前处于试运营状态。这家机构的管理者讲述了他参与社区养老的一段经历。
我之前是做社区养老的，老人和政府部门对我都非常认可。我做这个事情纯粹发自自己的内心，投入了很多资金，把自己的房子都卖了，后来赔得一毛钱都没有。我朋友可怜我，让我来帮忙管理（幸福院）。幸福院和日间照料中心在政策上很模糊，只靠政府肯定是不行的，也许我们坚持不到落地的时候。（访谈资料FZR-H-10）
这是投身于养老事业的企业的一个缩影。有些企业连生存都是问题，只能把养老机构往医养结合上发展。在基层的操作上，城乡接合部在幸福院和日间照料中心之间并不做明显区分，所以企业也试图借助这些政策做些事情。
无论是志愿者还是企业等社会力量，都无法参与到农村互助养老中来。政策无法嵌入到更广泛的社会力量中去。由于社会治理和社会建设水平较低，欠发达地区的社会组织发育不完善，还无法以独立的力量参与到农村互助养老服务中。社会组织参与养老服务的能力与动力都略显不足，这与其自身发展水平和制度政策有直接关系。
社会服务力量没有足够的动力和适宜的机制参与到养老服务中。
在农村，能介入互助养老服务的主体少之又少，部分经济相对发达的农村地区通过创新治理方式，试图将社会组织引入农村互助养老服务中，但其开展的服务项目较少，难以达到预期效果。
本研究运用深度访谈的方法，以10位农村幸福院负责人和4位基层政府干部为调研对象，初步构建了幸福院各主体在互助养老中的行为选择和动因过程：农村传统的家庭养老功能在逐步衰退，养老面临重大挑战，而作为破冰之举的幸福院互助养老却没有达到预期，处于空壳状态；究其原因，以幸福院为载体的农村互助养老政策与农村现实的嵌入出现偏差，表现在结构脱嵌、文化脱嵌和社会脱嵌三个方面。
相较于以往互助养老的研究成果，本文的理论贡献在于从结构、文化和社会等维度探索政策脱嵌的内部因素，体现在以下两个方面。第一，互助养老的核心在于内生动力，没有内生力量仅靠外部力量推动难以持续。以往研究者多通过资金（周鹏，2019；曲绍旭，2020；刘妮娜，2020）、地域（王辉，2017；李俏、刘亚琪，2018）、参与主体（杜鹏、安瑞霞，2019；曲绍旭，2020；黎赵、罗树杰，2020）等因素来探讨互助养老的可行性，但是对于各因素之间的作用关系未加过多探讨。本文通过深度访谈得出结论，只有在某一主体或者多个主体有需求有主动性的时候，互助行为才有产生的基础；反之，各参与主体没有内生动力，各种外部要素会成为摆设。本文从政策嵌入和脱嵌视角揭示了互助幸福院各影响因素之间的作用机理，加深了对嵌入动力因素的理解，拓展了互助养老可持续发展方面的研究。第二，农村互助养老的边界外移需要外部条件的改变。当前，针对互助养老主观要素的研究主要聚焦在文化建设（贺雪峰，2020）、养老需求（祁玲，2020）、养老意愿（张丽、毕红霞，2018；于长永，2019；杨静慧，2020）等方面，而针对客观要素的研究如养老边界转移的条件等尚存在空间。本研究通过对农村老年房案例的调研发现，通过外力因素使居住空间发生转移是开展互助养老边界外移的重要因素，可以冲抵传统孝文化观念的道德约束力。这也回应了李俏、陈健关于农村养老边界溢出和重置
的观点。
本研究对促进农村幸福院互助养老政策合理化具有重要意义。当前在政策的落实过程中，基层并不理解政策的初衷，将互助养老简单化为幸福院的硬件建设，忽视了互助的功能，造成政策悬浮于乡村的结构、文化和社会组织之外。本研究带给我们的启示是：第一，在局部经验推广中应根据各地实际情况灵活处理，因地制宜设计出适合当地需求的政策。肥乡互助幸福院模式的成功，是多个要素综合作用的结果，比如村干部有开办幸福院的强烈动力，并能为此筹集资源。在其他不具备这些条件的地区，如果单纯依靠行政指标硬性推进，结果只能是花了经费建了房子、搞了形式却没有惠民。第二，农村养老政策要遵循农村养老的规律。将村民认为的养老只是“家庭事务”转变为“社会事务”需要一个时间过程。在各项政策的落实中，也需要对村干部进行指导和培训。
由于样本限制，本研究涵盖的农村幸福院数量有限，且调研样本由政府部门推荐，不可避免地带有一定的主观性。未来研究可考虑在条件允许的情况下，根据科学的抽样方法选择样本。此外，还可以在以下方面开展深入探讨：互助养老中各主体的重要程度有所区别，对各主体作用的案例进行细分将成为深化互助养老研究的重要举措；分析方法上可以尝试采用更加多元化的数据处理方式，以提升研究的科学化水平；总之，未来的研究有必要开展更深入细致的考察和探究。
A Study of Multiple Disembedding Dilemmas of Rural Mutual Support for the Aged Policy
Yang Ke
（College of Politics and Public Administration of Shandong Youth University of Political Science，Shandong Community Development and Social Work Research Center，Jinan of Shandong，250103）
Abstract： The traditional function of family support for the aged is gradually declining in rural areas.However，the construction of welfare homes as an ice breaking movement of mutual support for the elderly is in an empty shell state.Because there is a Disembedding between the rural mutual support pension policy based on happy homes and the rural reality.It is manifested in three aspects：structural disembedding，cultural disembedding and social disembedding.The core of mutual support for the aged lies in the endogenous power，it is difficult to be sustained only by external forces without endogenous forces.The boundary of mutual support for the aged in rural areas needs to be changed.
Key Words： Welfare homes；Mutual support for the aged；Welfare lottery fund；Disembedding；Welfare governance
[1]
基金项目：国家社科基金项目“百岁老人的‘沂蒙精神’社会记忆研究”（20BDJ076）。
作者简介：杨克，女，博士，山东青年政治学院政治与公共管理学院教授，山东省社区发展与社会工作研究中心主任，山东省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心志愿服务研究基地研究员，主要研究方向为社会福利、公共政策和社会记忆。