《中国医疗卫生事业发展报告：公共卫生应急管理体系改革与发展专题（2020）》

三完善中国突发公共卫生事件应急管理法制及预案的建议

目前，中国突发公共卫生事件应急管理法制与应急预案还远不够完善，需要从各个方面进行完善，以充分发挥应急法制与预案在突发公共卫生事件风险防控中的积极作用。

（一）明确基层社区组织的角色定位

传统的单一社会治理模式很难达到突发公共事件治理的预期功效，根据中国《宪法》第111条、《居民委员会组织法》第3条、《村民委员会组织法》第2条的规定，村（居）委会是自我管理、自我教育和自我服务的组织，在应对突发公共卫生事件时，基层社区组织的主要职责可分为两种：一是基层社区组织作为基层群众自治组织本身所应承担的自治职责。对此，《宪法》《居民委员会组织法》《村民委员会组织法》规定，村（居）委会应当依法办理的自治事务以及向政府提供意见建议，基层社区组织应当承担起其所在区域内自治事务的组织与促进责任。例如，在突发公共卫生事件时，负责相关知识的宣传教育、为村（居）民采购和发放防护用品、维护社区的治安秩序、积极向政府反映村（居）民有关意见和建议等。二是协助政府做好公共卫生事件治理相关工作的义务。突发公共卫生事件的应急处置是一项系统工程，需消耗大量人力、财力、物力，仅依靠政府力量显然是不够的，亟待外部资源的辅助。对此，政府可将基层社区组织作为一种行政辅助力量，以弥补其行政力量的不足。既然是协助义务，就意味着基层社区组织协助政府开展工作的义务必然是有限的，该组织处于辅助性地位。“自治”与“协助”的平衡不能被打破，即基层社区组织的自治空间与自治主体地位不能被挤压。基层社区组织与政府在突发公共卫生事件治理工作中有着位置上的主次之分：前者在协助的范围内，仅起到辅助作用，而后者则处于主导地位，基层社区组织对政府工作的协助，必须以政府的要求或请求为前提，不能自作主张参与政府的行政管理活动。

但是现行立法对基层社区组织“协助义务”的表述语焉不详、较为抽象且缺乏可操作性，遂导致该组织在突发公共卫生事件治理工作中时常混淆其基于宪法授予的自治职责与上述“协助义务”，并在角色错位之干扰下可能存在侵犯公民合法权益的行为。因此，有必要对基层社区组织在突发公共卫生事件风险防控中的各项行为进行合法性审视。同时，对协助义务的法律属性、适用范围、实施程序、法律责任分担等问题做出精细化的安排，从而提高基层社区组织参与突发公共卫生事件治理的法治化水平。

（二）加强公共卫生应急管理跨部门协同的法律保障

依法应对突发公共卫生事件是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。突发公共卫生事件应急管理法制是以化解突发公共卫生事件风险，以及保障公众身体健康与生命安全为根本目的，需要切实地推进突发公共卫生事件依法防控、科学防控。首先，需要完善相关立法中涉及跨部门协同应急管理工作的规定，厘清不同应急主体的权责关系，塑造应急协同的治理机制，根据突发公共卫生事件涉及的不同领域，科学、合理地划分责任承担的主要部门和协助部门，以实现政府各部门权力界定的约束。其次，在突发公共卫生事件时，政府各部门在应急管理协同工作中存在极大的随意性，其根本原因是中国现行法规范尚缺乏对跨部门应急协同工作相关程序性内容的规定，因此，应当运用相关法律规范来引导和监督政府各个部门权力行使的范围、方式、程序及法律责任，以此规范政府各部门权力的行使与实现跨部门协同应对突发公共卫生事件。最后，公共卫生应急管理跨部门协同体系需要在制度设计上朝着精细化的方向发展，确保跨部门协同工作的衔接、协调与配合，明确规定跨部门协同应急管理的原则、纪律与责任，强化公共卫生跨部门协同应急管理体系充足而具体的法律制度规范供给。

为了充分发挥跨部门协同机制的作用，政府及其相关部门需要提高践行应急法治的能力与水平，对突发公共卫生事件中跨部门协同机制及其协同路径有着清醒的认知，充分尊重政府其他各部门参与突发公共卫生事件风险防控的自主性地位，并及时、全面地公开有关风险防控信息，为政府相关部门依法参与重大公共卫生风险防控提供充分有效的法治保障。厘清不同应急主体的权责关系，塑造应急协同的治理机制。

（三）加强执法活动的实质合法性

政府各部门在突发公共卫生事件应急管理中，只有践行依法行政，坚持其行为的实质合法，才能最终保障法律效果的落实。所谓实质合法，即要求政府及其相关部门实施的各项防控措施既符合合法性又符合合理性。应急防控措施并不是越严厉越好，而是应当遵守比例原则的要求。尤其是在多种行政措施均可实现突发公共卫生事件治理工作之目标时，应选择对相对人之合法权益损害最小的措施。学者劳伦斯·高斯汀教授提出的在公共卫生法领域化解公共健康和个人利益冲突的三个基本原则即防止对他人构成风险的不伤害原则、保护无行为能力者的最佳利益原则、保护身心健全成年人免受自我伤害的父爱主义原则，从而使得应急措施能更好地遵循比例原则的约束，更好地保护公众健康兼顾对于公民权利的保护。以突发公共卫生事件中，社区实施的封门措施为例，有的社区采取了较为温和的方式，如采取电子封条的方式，一旦房门被打开，电子警报就会响起，信息也随之被发送到社区管理员的手机上。如此一来，既可达到防控目的，又大大降低了对当事人合法权益的损害。具体而言，根据比例原则，政府及其相关部门在实施各项防控措施时，必须考虑以下几点：（1）对公民基本权利的限制，必须是为了实现疫情防控的行政目标，换言之，所采取的行政措施必须有助于实现目的（妥当性原则）；（2）在可供选择的各项防控措施中，应首选对当事人侵害最小、最温和的措施（必要性原则）；（3）手段与目的之间不得超过必要的限度，即在突发公共卫生事件时，对公民基本权利的限制不得超过恢复正常社会秩序所必要，而需符合均衡性与合比例性（均衡性原则），换言之，即便所选择的限制手段已满足必要性原则的要求，但若由该最小损害手段所导致的个人利益之损害仍超出所欲实现之公共利益的，则手段与目的之间就存在失衡的问题。

（四）健全应急预案编制技术性规范

公共卫生应预案需要在编制技术上遵循规范化的原则，提高预案的针对性、实用性和可操作性。制订编制技术规范的工作计划和年度计划，组织科研院所、高校、行业协会和企业等多方力量，尽快推进应急预案编制技术指南的制定与发布；通过对指南的解读、培训，提高应急预案的编制质量，严把预案评审关，保证预案情景设置合理、组织体系有效、应对措施科学、应急资源落实。同时，对已备案的应急预案，备案主管部门可以定期或者积累到一定数量后组织高层次的应急预案编制专家对预案进行复核，采取定时或不定时的预案现场演练，加强预案的科学性及可操作性。

（五）明确应急预案中各部门职责及法律责任

《国家突发公共卫生事件应急预案》对各有关部门参与突发公共卫生事件应急管理的相关职责进行了规定，其中明确规定了卫生行政部门和医疗卫生单位的职责，但是对其他部门的相关职责规定得则较为模糊，并且对于一些重要部门、重要行业的相关职责并没有提及，或以“有关部门”“依据各自职责”等含糊的话语带过。因此为了提高应急预案的可操作性，使各级政府及各个部门能明确自身行政职能和工作范围，应当对各个部门在突发公共卫生事件中的职责及具体工作范围进行明确的规定，可参考有关省市的应急预案，如《成都市突发公共卫生事件应急预案》中就明确规定了市卫生局、市发改委、市科技局、市公安局等20多个部门单位的职责。卫生行政部门、医院、疾控、卫生监督等部门作为疫情防控的主力军。同时，公安、工信、交通运输、社区、邮政快递等部门及广大的志愿者为疫情防控、物资运输、群众基本生活所需等方面也做了大量工作。在今后的预案编制中，应将各部门履行的职责明确写入应急预案。