前言

伴随着产业政策的诞生，有关产业政策的争议就一直没有停歇。现实中，产业政策仍在被大量制定并运用到产业发展中，尤其在新冠肺炎疫情冲击和全球范围内产业竞争日趋激烈的背景下，产业政策的制定实施得到了更为广泛的重视和更为频繁地使用。

从全球范围看，产业政策不但没有因为各种批评而消亡，反而获得了更多支持和生命力。国家产业战略和产业政策的制定正在成为一项不可忽视的全球现象。与此同时，全球产业链供应链加速重构，国际产业竞争从产品竞争升级到产业链群之间的竞争，主要经济体纷纷出台政策措施加强对产业链供应链的“国家干预”，产业链已成为世界各国战略竞争的焦点。

拜登政府从执政之初就把加强关键供应链和振兴工业基础作为优先事项。2021年2月，拜登签署了《第14017号行政命令：“美国供应链”》，启动对支撑美国工业基础的供应链评估，最初是半导体和先进封装、大容量电池、关键矿物和材料、药品和原料药等四种关键产品，分别由商务部、能源部、国防部、卫生与公众服务部牵头负责。2021年6月，美国白宫发布了供应链审查百日报告，检视了美国供应链的漏洞和弱点，并提出增强供应链韧性的措施，包括重建生产和创新能力、本土工人培训、支持可持续性市场建设、政府投资、加强国际贸易规则调整、联合盟友减少全球供应链漏洞等。与此同时，美国还启动了能源、运输、农产品和食品、公共卫生、信息通信、国防六个工业基础部门的供应链审查，分别由能源部、交通部、农业部、卫生与公众服务部、商务部和国土安全部、国防部等负责，并于2022年2月发布《美国供应链行政命令》周年报告，概述了过去一年减少美国供应链薄弱环节所采取的关键行动与成效，并计划开展四年一次的评估，推动监测关键供应链工作制度化，持续构建更安全和更有韧性的供应链。

欧盟提出《供应链法》草案，希望通过加强欧盟内部资源整合，力图通过“保护性措施”减少对外依赖，推动欧盟经济竞争力的回归，重构自主弹性供应链。日本政府宣布从108万亿日元（约合人民币7万亿元）的抗疫经济救助计划中，拨出2435亿日元（约合人民币158亿元）用于“供应链改革”项目，帮助本国企业将零部件生产线特别是高附加值产品的制造转移回本土或转移亚洲、非洲等多个地区，“寻求实现生产基地多元化”和供应链多元化。

在此背景下，产业链供应链的运行逻辑发生重要变化，强调关键环节自给自足自主成为新趋势，终端采购商、产品加工组装环节的话语权下降，产业链上游、原材料供应、基础零部件生产甚至物流环节的话语权上升。供应链关键环节的一点小故障都会影响国家安全、民生就业、企业发展和社会稳定。“原料贵”“芯片荒”“舱位缺”“供电紧张”取代产品和技术升级成为管理者关注的焦点。

为此，有必要推动产业政策向产业链政策转变。从产业链视角出台一系列稳链、固链、补链、延链、优链、强链等政策组合。其理论依据既包括传统产业政策实施所遵循的政府与市场关系理论、分工深化理论和国际政治经济学理论等，同时，也包括多部门协同失灵和系统失败等问题。产业链政策的着力点要聚焦市场失灵、政府失灵和系统失灵的关键环节，出台针对性的措施。主要内容有：一是开展产业链供应链安全审查，摸清楚产业链基本情况，绘制产业链地图，开展产业链安全风险研判及预警分析。二是针对产业链短板和薄弱环节出台针对性扶持政策，包括针对“断供”而采取的加快自主研发进程补链延链以及推动关键零部件采购多元化、分散化活动；针对物流、人员流动等堵点卡点而采取的强化用工保障、完善物流“绿色通道”等。三是完善产业链上下游的统筹协调机制，将原先支持某一具体产业、具体环节的政策调整为产业链政策，从产业链建设的视角统筹协调，推动产业链供应链创新链融合，培育良好产业生态，提升竞争力，避免头痛医头脚痛医脚。四是完善产业链利益分配机制，涉及价格调控政策，如大宗商品的保供稳价，提升国内供应保障能力，增强海外资源获取能力，强化市场监督和预期管理，等等。五是推动产业链政策的国际协调与规则对接，包括深化多边合作、数据规则贸易规模要素规模对接、引导企业有序开展海外布局，等等。

实施产业链政策既要高度关注能源、粮食、矿产等初级产品供给问题，着力保障产业链供应链安全。也要加快构建更有韧性的产业链供应链，增强发展的包容性和可持续性。着力推动产业政策从偏好规模经济、加工组装环节向更加注重产业基础再造和产业链链群提升转变，加快培育一批资源整合能力强的产业生态主导企业，提升产业链控制力、稳定性和竞争力。加大“专精特新”中小企业培育力度，鼓励企业聚焦主业做精做优，努力填补国内空白。尽快完善平台企业治理规则、竞争规则、数据规则和监管框架，促进平台企业健康发展。加快战略性新兴产业集群建设，培育有竞争力的世界级产业集群，等等。

在实践中，还要把握好以下五个方面的关系。一是找到安全与效率的平衡点。在疫情冲击和“断供”威胁等叠加影响之下，产业链安全取代“效率优先”成为全球产业链分工与合作的基本逻辑。我国实施产业链政策的重要出发点是保障产业链安全、维护产业链稳定。与此同时，也要充分认识到，产业链和产业格局的形成具有一定的规律，绝大多数行业的产业链布局都应该以开放条件下的充分竞争和效率提升为前提，鼓励通过市场竞争优胜劣汰。

二是处理好区域产业链群建设与全国一盘棋的关系。在国家层面，加强前瞻性战略布局，通过实施以重大需求为导向的产业升级和产业链安全战略，形成强大市场需求，带动产业转型升级。在区域层面，根据不同区域制造业发展的基础条件、优势和发展潜力，明确各自的战略重点，防止出现“小而全”和“同质恶性竞争”。

三是统筹推进产业基础再造和产业链现代化。提升产业链安全水平不仅仅体现在突破关键核心技术和短板环节，更为重要的是促进全链条的协同和升级。比如美国对信息产业的控制，不仅仅是关键技术控制，更多是对整个产业生态的掌控，是系统级别的控制。为此，要在加快实施产业基础再造工程的基础上，开展“全产业链持续创新能力建设”，推动产业链上下游协同攻关，构建国产首台（套）、首批次产品大规模市场应用的生态系统，推动产业链式突破、一条龙发展。

四是注重“补短板”与“锻长板”相结合。既要着力“补短板”，在被国外“卡脖子”束缚比较明显的领域以及事关国家安全的领域，加大重要产品和关键核心技术攻关力度，力争补齐短板。又要着力“锻长板”，立足我国产业规模优势、配套优势和高铁、电力装备、5G、原料药等部分领域先发优势，强化创新引领，力争实现关键技术和标准主导，提升国际产业链供应链对我依赖程度，打造更具竞争力更高附加值的产业链。

五是促进国内国际产业链协同发展。必须深刻地认识到，开放是实现产业链供应链现代化发展的必由之路，是实施产业链政策的主轴，必须充分予以重视，在“强基、韧链、优企、提效”等各个环节都要充分体现开放的理念和开放的实践，用好两个市场、两种资源，最大限度吸引全球高端要素、先进技术和各类资源为我所用，深化和拓展与一切科技强国的产业技术合作与交流，继续积极参与全球化产业链和研发链的构建，提升相关国际规则制定话语权，构建稳定可预期的国际化产业链和技术链制度保障。

实施产业链政策也是对政府管理和促进产业发展能力的一次重构与提升，相比于传统按行业、按区域管理的产业政策而言，产业链政策具有跨部门跨行业跨区域等特征，对政策实施者的要求更高。必须坚持市场导向、企业主体，需要完善的制度环境、公平的政策氛围、科学的指引指南、动态的供需调节，不断提升产业链各环节及产业链整体效率和竞争力，尽量减少对具体企业和环节的微观干预。当然，在涉及产业安全、发达国家政策调整、疫情冲击、“断链”等非经济因素影响的时候，政府要及时出手。有限的政府资源应该更多聚焦在风险更高、市场投入意愿不强的核心技术、共性技术、基础技术、底层技术的研究开发上，发挥对市场资源的杠杆带动而非替代作用。

如果说产业政策是工业化时代的“梯子”，那么产业链政策则是通向现代化强国的“法宝”，我们必须在实践中不断深化产业链运行规律的认识，在推动产业升级的过程中不断提升产业链供应链管理能力。同时，也要更加关注全球价值链创新链发展新趋势，推动产业链创新链深度融合发展，努力提升价值链水平，增强参与和构筑全球供应链的主动权，实现更为稳健、更加安全、更可持续的发展。

产业是一个体系，从来就没有“一招制胜”的良方，也不是一场“非此即彼”的零和博弈。“链时代”已然来临，希望本书的出版，能够为我们更好理解这个时代提供有用的信息和注脚，让我们更加深刻的理解“链时代”的规律特征和运行逻辑，引发更多更深入的思考和求索，更加明晰来时的路和未来的方向，从而做出明智的选择。

盛朝迅
2022年6月