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2020年尤其自第四季度以来住房市场先升后降的波动，是在复杂的外部环境和上行的住房市场环境下，调控政策与市场主体博弈的结果。中国经济尤其是热点城市经济恢复良好，但实体经济仍困难较多。宽松的货币政策环境，2015年二孩政策发力，大城市落户政策继续放松，重点城市人才政策继续实施，避险需求与市场炒作导致上半年楼市快速升温和区域分化。行政调控升级、金融和土地制度改革及发力和政策叠加，个别企业流动性风险暴露，第三季度市场快速降温，而第四季度政策微调使得住房市场趋向新的调整。
2021年虽然经济尤其是重点城市的经济恢复效果良好，但是实体经济尤其中小企业发展困难较多。和其他国家一样，避险投资需求使得宽松货币环境下的资金向房地产领域渗透，加上2015年二孩政策所释放的学区房需求，大城市人口政策放松，重点城市推出的人才引进政策等，支持了2021年上半年住房市场整体尤其热点城市升温和区域分化加剧。
全球通货膨胀和房价涨幅创新高。2021年第二季度，全球整体的通胀率达到4.3%，全球有80多个国家和地区的通胀率创下近5年新高，全球平均房价同比上涨了9.2%，多国房价达到10年来最大涨幅。
实体产业恢复慢且面临一定困难。尽管疫情防控和经济恢复整体优秀，但实体经济尤其中小企业发展仍然困难较大。图1-13显示制造业PMI指数2021年上半年不断下行，而小型企业PMI不仅下行而且长期低于临界点。这影响资金包括政策性资金的最终流向。
图1-13 制造业PMI指数（经季节调整）
资料来源：Wind资讯、国家统计局。
宽松货币环境支持了住房投资需求。2020年3月至2021年2月，货币和准货币（M2）供应量期末值的同比增长率一直保持在10%以上（见图1-14）。
人口及政策变化催生住房新需求。2016年我国出生人口数量达到了高峰，国家统计局数据显示，2016年我国人口出生率为13.57‰，是2015—2020年间的最高值。2016年出生的孩子正好赶在2022—2023年上学，由此催生大量住户提前去购买或置换学区房，短期内提升了住房交易量。
图1-14 货币和准货币（M2）供应量期末值及其同比变动
资料来源：Wind资讯、国家统计局。
城镇化及人才政策支撑住房需求。2020—2021年人口在大城市、特大城市落户政策继续放松，与此同时重点城市继续竞相实施人才政策。重点城市的人口继续大规模流入。
2020年第四季度到2021年第二季度，积极的宏观政策和地方稍有放松的行政调控，以及2020年下半年全国尤其重点城市的经济与楼市，较大提升住房市场信心，导致2020年第四季度和2021年第一季度各方主体争先涌入市场。而随后的调控升级和金融政策发力，个别企业的流动性危机以及市场降温，加上媒体炒作，导致各方主体信心、预期和行为出现过激性逆转。
金融机构预期及信贷放收行为是导致住房市场起伏的核心原因。2021年上半年，开发贷款过紧是个别开发企业风险暴露的原因，第三季度个人信贷、开发信贷、信用债券全面收缩是市场快速降温的重要原因。房企资金来源统计数据显示，各项资金来源的规模及增长变化并不大，但是，呈现以下特点。
第一，开发贷款出现大幅下降。2021年上半年部分金融机构过度执行“三线四档”融资管理规则，导致一些企业资金链紧绷进而风险暴露，从而导致第三季度整体信贷收缩。2021年1—10月开发贷款增长-10%。
表1-1 2021年1—10月房地产开发资金来源、构成及同比增长（单位：亿元，%）
第二，个人抵押贷款前升后降。2021年上半年金融机构对购房的支持趋之若鹜，不仅个人住房抵押贷款大幅增长，而且支持中小企业的经营贷也大量违规入场。但政策收紧以及个别大型房企风险暴露，使得房地产行业风险偏好明显下降，金融机构的购房贷款快速下降或停止。第三季度主要金融机构个人购房贷款余额当月增加值同比下降27.52%。与此同时，金融机构的房贷平均利率从2021年开始逆转下调趋势，出现逐季度攀升（见图1-15）。
第三，信用债融资结构性收缩。2021年前三季度，信用较低的房企供给减少导致整体规模持续下降。第四季度国内信用债加速增长，11月达到372亿元，环比大幅增长186%，海外债继续下降。
随着房地产金融审慎监管的逐步发力，叠加债券兑付高峰到来，房企外部资金持续紧缩，2021年第三季度住房销售下降导致内部资金骤紧，个别高杠杆大型房企爆发了流动性风险，房地产行业呈现销售困难、资金紧张、风险暴露、预期悲观，以及购地、开工、投资下降的不良循环迹象。
通过股权融资降低负债：出售资产和股权、IPO、增发、配股、引入战略投资者、合作开发、拆分业务上市。2021年上半年，上市房企净负债率均值为88.8%，较2020年下降4个百分点，近七成房企去杠杆效果明显。但确有房企通过明股实债、表内转表外以及有息转无息等措施并没有实质性降负债。
图1-15 主要金融机构个人购房贷款余额、房贷平均利率和房价增长率变动
资料来源：Wind资讯。
销售下降导致售房回款减少：2020年10月住房销售面积当月同比增速为15.98%，开发企业资金来源同比增长14.5%。2021年10月同比增速分别为-24.1%和-9.5%（见图1-16）。
图1-16 住房销售面积与房地产开发资金来源增长率
资料来源：Wind资讯。
借新还旧和延期兑付困难导致流动性危机：针对前期巨额债务，不少房企通过开发贷款、债券融资（尤其海外债）、供应链借款等借新还旧，通过信用债展期，缓释偿债压力。个别大型高负债企业出现流动性风险，导致全行业融资困难。
资金紧张和预期悲观导致购地、开工和投资不断下降。2020年10月至2021年10月，反映开发企业拿地行为的土地购置面积增长经历了由快速攀升再逐步下降回落的变动过程（见图1-17），与房地产开发资金来源当月同比增长率有相似的变动趋势。
图1-17 土地购置面积率与房地产开发资金来源增长
资料来源：Wind资讯。
2021年上半年，前期热点城市经济及楼市恢复良好，乐观预期及中介炒作，重点城市的避险需求、刚需尤其是学区房需求快速释放甚至导致抢购。第三季度，受调控限制、市场降温和个别企业风险暴露影响，购房者因担忧房价下降和房屋烂尾而观望，这从需求层面导致住房市场上半年分化升温和下半年普遍降温。
2020年的宏观经济尤其是热点城市经济恢复以及住房市场走势，使得居民的乐观预期从2020年第三季度开始呈现恢复性增长，个别房企风险暴露和市场降温使得居民预期发生逆转。央行调查数据显示：从2020年第四季度到2021年第三季度，居民预期房价上涨的比重经历先稳步回升再较大幅度下滑的变动过程（见图1-18），未来购房比重也是先增后降的。
图1-18 居民购房意愿及房价上涨预期变化
资料来源：中国人民银行。
2021年上半年热点城市购房异常疯狂，但是7月以后购房需求快速下降。个人住房抵押贷款数据变化显示：2021年第一、第二、第三季度分别为1.23万亿元、0.91万亿元、0.79万亿元，同比增速分别为9.82%、-16.51%、-27.52%，下降幅度呈扩大之势。
城市政府既负有城市住房监管、调控和保障责任，也是土地市场的供给主体。城市政府拍地行为2021年上半年加剧市场升温预期而下半年加剧了市场悲观预期，从而从土地供给层面导致住房市场上半年热点城市升温和下半年普遍降温。
2021年上半年虽出台重点“两集中”出让土地制度，但拍地规则不够完善，一些热点城市拍地比较主动活跃。上半年溢价率上涨，尤其是4月，加剧了房价上涨预期，刺激了购房需求。8月的土拍规则升级，使得地方政府拍地行为受到约束，土地拍卖供给数量和溢价率明显下降；同时由于房企资金紧张，土地流拍比例大幅上升，这又加剧市场悲观预期。
图1-19 主要金融机构个人购房贷款余额同比变动
资料来源：中国人民银行。
2021年上半年，20多个城市出台升级调控的住房新政，下半年20多个城市实施程度不同的限跌政策。2021年前三季度有关房地产金融审慎监管规则的执行不断趋严，第四季度金融监管回归正常。土地制度上半年推出“两集中”,8月陆续实施限制溢价率的土拍规则。
2021年各城市房地产调控政策操作刷新了历史纪录。根据中原地产等统计，截至2021年11月25日，全国各城市2021年房地产调控次数高达570次。
2021年前三季度，20多个城市升级抑制过热的调控。上海、深圳、南京、合肥、广州、杭州、武汉、西安、湖州、苏州、宁波、衢州、金华、惠州、义乌、大连、银川、东莞等24个城市相继升级调控，主要涉及整顿学区房炒作、升级限购、升级限贷、升级限价、升级限售、增加房地产交易税费、设定二手房参考价格、新房积分摇号等内容。
表1-2 2021年前三季度调控升级加码城市（不完全统计）
资料来源：根据公开资料整理。
2021年下半年众多城市实施应对降温政策。越来越多的城市开始微调政策，涉及公积金贷款放宽、分期缴纳土地出让金、发放人才购房补贴、城市出台补贴政策、规范房价波动、降低预售许可发放要求等多项内容。20多个城市发布不同程度的限跌政策，包括沈阳、长春、江阴、岳阳、哈尔滨等城市。对于房企低于备案价格一定幅度（10%或15%）销售的行为给予重新备案、停止网签至禁止预售不等的处罚措施。
表1-3 2021年下半年发布不同程度限跌政策的城市（不完全统计）
资料来源：根据公开资料整理。
北京、长沙等调控政策到位从而住房市场比较稳定。一线城市北京，实施“房地联动、一地一策”，给每一块入市的地“量身定制”不同的土地竞买或房屋销售条件。实施前瞻性调控，针对其他城市出现的过热，提前做出应对措施，将苗头扼杀在萌芽状态；二线城市长沙，完善房地产市场平稳健康发展长效机制工作方案，发挥省级政府的监督作用。破除“房地产依赖症”，加强住房宏观调控，增加土地供给，大力发展保障性住房。
调控实现两个主要改进：一是机制性应激反应初步展现。深圳、上海迅速精准出手、频繁加码，合肥、杭州等提前出手，北京等则提前打“预防针”，将苗头扼杀在萌芽状态。不仅“露头就打”，而且提前出手做好预防，从被动应付转向主动出击。二是强化“一城一策”调控。虽然“一城一策”早被确定为调控原则，也在20多个城市进行试点，但是“一刀切”的现象比较明显。本轮调控显现差异性：有的收紧人才购房政策，有的不认可追溯补缴的社保或个税，有的堵住“假结婚购房”。
调控存在三个主要问题：一是在制度设计上有漏洞。一些城市不断地“打补丁”完善和升级行政调控。二是在执行制度上不到位。一些城市通过不断加强市场监管力度，严查经营贷、消费贷等资金违规流入房地产市场等方式升级加码房地产调控政策。三是在政策落实上打折扣。一些城市在执行国家政策方面采取选择性执行，有些城市甚至存在调控中数据造假等问题。
第一，行政政策：行政指导价格从新房扩展到租赁房价格和二手房价格。
在调控方面，继续约谈和问责调控不力的城市政府。2021年第一季度住建部赴上海、深圳、北京、杭州、无锡、南昌、成都、西安这8个城市进行调研督导房地产调控，4月约谈了广州、合肥、宁波、东莞、南通5个城市政府负责人，7月约谈银川、徐州、金华、泉州、惠州5个城市政府负责人，8月明确城市住房租金年度涨幅不超过5%。
在制度方面，教育主管部门就学区房等问题推出多校划片、大学区招生、开展教师轮岗等措施。
在监管方面，住建部年内指导17个城市严厉打击中介机构“借学区房等炒作房价”。7月住建部等八部门发布《关于持续整治规范房地产市场秩序的通知》。
在保障方面，将解决好大城市新市民、青年人等群体的住房突出问题作为2021年重点工作任务；出台《关于加快发展保障性租赁住房的实施办法》，提出了以公租房、保障性租赁房和共有产权房为主体的住房保障顶层设计体系，要求重点城市新增保障性租赁住房套数占新增住房供应套数的比例力争达到30%以上。
及时严厉的约谈问责和行政指导使得地方政府升级调控政策，从而有效地遏制一些城市过热的苗头。2021年全国40个城市计划新筹集保障性租赁住房93.6万套，1—10月已经完成82.2%。但是有关金融、税收、土地和财政等支持政策还比较模糊，产权式保障性住房的新形式仍在探索之中。
第二，金融政策：房地产金融审慎监管制度性政策逐步到位并开始发力。
金融政策的不断收紧较快遏制了重点城市快速升温，也引起了整体市场的快速降温。
2021年前三季度，金融监管和调控政策不断发力和全面强化。2020年12月推出金融机构信贷集中度政策。“三线四档”监管规则的试点房企从12家增加至30家，商票被纳入债务监管范围。2021年3月开始全链条加强经营贷监管。个人住房抵押贷款监管第三季度骤然收紧，贷款额度少、审核门槛高、放款时间长，多个二线城市限贷甚至停贷。审慎监管执行严格使得房企开发和并购贷款大幅下降，信用债发行也逐步收紧。房企的预售资金使用监管力度加强，房企在拿地、开发、销售等环节的加杠杆渠道被有力封锁，被纳入“三条红线”试点的房企购地金额不得超过年度销售额的40%。
2021年第三季度后，金融政策开始微调，监管规则也在优化。央行等要求金融机构准确理解、把握和执行房地产金融管理制度，指导金融机构支持个人抵押贷款、房企信用贷款等，审批时间、审批条件回归正常，畅通海外债偿还途径。对于已爆发流动性风险的房企，指导相关部门以法治化、市场化原则处置化解风险。
总体上，金融调控使得2021年上半年住房市场“非理性”的繁荣得到遏制，促进了房地产开发模式转变，但从供需两端同时收紧资金也加剧了个别企业的风险暴露和住房市场降温过速。2021年下半年金融政策微调的积极作用显现，但保障性住房的金融支持政策仍在研究制定中。
第三，土地政策：从“两集中”到竞拍规则优化和土地溢价限制。
为构建房地产稳健发展的长效机制，2021年1月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建设高标准市场体系行动方案》，提出农村集体经营性建设用地入市制度总体要求。
为了提升市场透明度，便于对全国重点城市的市场监管，2021年2月，自然资源部要求全国22个重点城市实行“两集中”土地出让政策：集中发布出让公告、集中组织出让活动，发布出让公告全年不得超过3次，时间间隔和地块数量要相对均衡。同时要求2021年住宅用地公告供应量不得低于2016—2020年的平均完成交易量，大城市应当根据常住人口增长率、租赁住房用地缺口单列租赁住房用地供应计划，占比一般不低于10%。
2021年8月自然资源部优化竞拍规则，规定单宗地溢价率不得超过15%，绝不允许通过提高起拍价格调整溢价率，否则将严肃公开处理。同时从完善房地价联动、降低拿地成本、提升土拍门槛、引入品质相关要求四个方面优化土拍规则。
从“两集中”到“土地溢价限制”政策，提高信息透明度，便利了土地出让的监管，促进土地出让市场向理性回归。2021年上半年的政策出台后，地价大涨，4月溢价率达24%。竞拍规则优化后，加上住房市场降温及房企资金紧张，6月溢价率回落12%，土地市场也出现大幅流拍。“两集中”政策对土地供需时空匹配和资金的时空匹配，以及市场结构的影响还有待观察。另外，保障性租赁房的供应还需要克服现行土地政策的诸多障碍。
第四，税收政策：房地产税开征试点从座谈讨论到决定实施。
2021年年初，针对市场过热的苗头，率先实施房地产税试点的上海明确界定了起征点和税率等。5月，财政部、国家税务局组织召开房地产税的研讨会。10月，为“引导住房合理消费和土地资源节约集约利用，促进房地产市场平稳健康发展”，全国人民代表大会常务委员会通过了《关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定》，对房地产税扩大试点作出了明确的要求，这意味着房地产的立法和改革进入了实质性推进阶段。
总体上，无论是上海房地产税规定的调整，还是房地产税开征的讨论以及决定扩大试点开征房地产税，都对市场、对预期产生比较明显的影响，对住房基础制度改革具有重要意义，但房地产税试点开征的决定也引起了市场的担忧。房地产税费发挥调控作用在2021年进展不大，保障性住房尤其是保障性租赁住房的税费优惠政策还需要落实细化。
第五，预期管理：基于市场情绪变化及时做出调整。
2021年前三季度，针对一些城市出现的过热苗头和过度乐观的市场预期，中央经济工作会议、政治局会议、国务院常务会议等持续强调“房住不炒”，不将房地产作为短期刺激经济的手段。住建部、央行、银保监会、自然资源部、财政部等部委层面以及行业协会从相关调控和监管领域出发，通过召开重要会议、新闻发布、发布研究报告、约谈问责、座谈会等及时发声和升级调控政策，向市场发布明确的信号。
2021年第四季度起，针对市场对个别房企风险暴露以及市场下降的担忧，央行、银保监会、证监会、住建部等部门通过会议、新闻发布会、研究报告频繁发声，在保持“房住不炒”的同时，强调个别企业风险不会影响融资和对金融市场产生影响，住房市场总体健康稳定，市场风险可控。
总体上，预期管理工具的使用比较主动、及时和有效，在住房市场的调控中起到了一定的前瞻引导和稳定预期的作用。
调控政策的效果：降低了房价收入比和市场主体的总体风险，暂时抑制住了重点城市的过热和炒作，倒逼市场主体改变预期与行为模式，找到关键的政策工具和合理的政策区间。但是，一些行政、金融和土地政策或力度过猛或相互叠加，一定程度上误伤刚需，导致市场主体预期和行为的过激调整，市场降温速度过快，触发个别企业的流动性危机和风险外溢。政策力度、政策节奏、政策协同、政策合力、政策执行（要么“层层加码”，要么“级级打折”）等都有待改进，核心是提升调控政策的机制化水平。