引言

在过去20年里，相对于全球范围内的私有化和放松管制趋势，国有企业 ^[1] 一直在世界经济中保持着强大的地位，在许多发达国家和发展中经济体实施公共政策方面发挥着重要作用。理论和实践均已证实，实现国有企业公司治理的高标准，对确保国家竞争力、金融稳定和维持全球经济增长至关重要。构建规范且有效率的国有企业治理机制，使交易变得更加透明和具有竞争力，会降低资本成本和实现更高的经济估值，从而对投资者更具吸引力。当国有企业实现有效治理、财政负担减少、金融风险得到管理时，资源就会更有效地分配。理解和解决这些问题对提高经济生产力和社会福祉至关重要。为了提高公共服务的交付和资源的分配，政府必须以商业方式管理国有企业，并在公共目标的约束下，引导它们履行社会责任，从而更有效地提供服务 ^[2] 。

本报告对中国国有企业的公司化转型和治理结构转变进行了研究，为理解国有企业的性质和治理困境、改革的逻辑线索和特征事实、发展中的挑战和下一步治理改革提供了经济学讨论。我们的核心观点是，渐进推进的中国国有企业公司治理改革取得了很大成绩，已从最初的“市场化探索”“公司化转型”以及“规范化监管”进入到的“多元化治理”阶段。“多元化”不仅表现为混合所有制背景下国有企业形态的多样性，利益相关者和治理主体参与决策及监督的广泛性，也体现在近年“分类监管”思路下的国资监管模式差异性和授权放权改革下国企微观激励机制上的灵活性，以及党的领导和党组织嵌入形成国企治理模式上的复合性。党组织（党组、党委）在某种程度上履行了国有资本股东代表或代理人的角色，这使得“新国企”的党委会和董事会，具有类似德国等国家的公司治理中监督董事会和管理董事会并存的“双层董事会”的结构和功能。当然实践中也存在多目标冲突、代理问题、行政干预、信息披露等“治理困境”，面对WTO、RCEP以及 CPTPP（申请中）、中欧投资协定（待批准）等框架下的“竞争中性” “非商业资助/补贴调查”“透明度”“劳工标准”“知识产权保护”“绿色监管”等条款，国企发展还面临着国际压力和更为激烈的竞争挑战。未来的改革，仍须将本土自主实践探索与国际一般共性原则结合起来，践行“G20/OECD公司治理原则”承诺，率先垂范，强化“竞争中性”等要求，兼顾规范和创新，兼顾业绩与责任，兼顾公平和效率，沿着公司化道路不断完善现代企业制度，重点推进专业董事会建设、多元参与和差异治理创新、信息披露和透明度，如此才能实现国有企业的良治。

[1] 国有企业并没有一个统一的概念，一般是指“政府通过直接和间接的所有权对其具有重要控制权的商业实体”。如：《OECD国有企业公司治理指引》定义国有企业（SOEs）为占有全部、多数所有权或重要的少数所有权由国家掌握重要控制权的企业。2020年年底中欧结束投资协定谈判，协定并未直接使用“国有企业”这一术语，而是使用了“涵盖实体”（covered entities）的表述，淡化了所有权概念，政府具有控制力的各类企业以及政府扶持的垄断企业全部被纳入“涵盖实体”范围。

[2] Ginting,Edimon and Kaukab Naqvi（Ed.）,2020: Reforms,Opportunities,and Challenges for State-owned Enterprises,Preface.Asian Development Bank Publications.