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本部分所导读的文献分别是，①Aiginger,K.,Rodrik,D.,“Rebirth of Industrial Policy and an Agenda for the Twenty-First Century”, Journal of Industry , Competition and Trade ,Vol.20,2020.②Verwey,J.,“Chinese Semiconductor Industrial Policy:Past and Present”, Journal of International Commerce and Economics ,Vol.7,2019.③Verwey,J.,“Chinese Semiconductor Industrial Policy:Prospects for Future Success”. Journal of International Commerce and Economics ,Vol.8,2019.④Foster,C.,Azmeh,S.,“Latecomer Economies and National Digital Policy:An Industrial Policy Perspective”, The Journal of Development Studies ,Vol.56,No.7,2020.⑤Lane,N.,“The New Empirics of Industrial Policy”, Journal of Industry , Competition and Trade ,Vol.20,2020.
本章主要选取与产业政策有关的前沿文献进行解读。第一个领域是21世纪产业政策的复兴与研究议题。“产业政策”（Industrial Policy）是指任何一种有选择的、有针对性的政府干预，是政府决策者为改变经济部门结构而做的努力（Naughton,2021）。在经历了一段时间的兴趣下降和过早的死亡预测后，产业政策重新回到人们的视线。第一篇导读文献Aiginger和Rodrik（2020）分析了21世纪产业政策复兴的原因，提出产业政策的一般性原则。Aiginger和Rodrik认为，产业政策的复兴主要受到以下趋势的推动：市场失灵、颠覆性政治变革和技术变革，以及来自社会和环境的挑战。产业政策的复兴不是一个短期现象，将会长期存在，摆在我们面前的问题是产业政策应采取何种形态。通过对该领域内9篇重要文献的研究和总结，Aiginger和Rodrik提出21世纪产业政策的一般性原则：以制造业为核心，协调创新政策、区域政策和贸易政策；影响上下游产业、部门内部结构、集群和网络的系统方法；受到社会目标的引导，以实现可持续和负责任的全球化；一个探索未知的过程，远远超出了纠正市场失灵的范围，不仅可以从与专家、利益集团和公民的对话中获利，而且还必须避免被特殊利益集团和民粹主义“劫持”。
第二个领域是发展中国家的产业政策，以半导体产业政策和数字经济政策为例。大量的研究聚焦于产业政策在帮助低收入国家实现经济增长和追赶方面的价值。在20世纪的大部分时间里，关于发展中国家的产业政策研究争论可归结为三个问题（Foster和 Azmeh,2020）：一是产业政策能够发挥多大的作用，二是产业政策应该是向内还是向外，三是政府干预应在多大程度上积极影响一个国家在世界经济中的地位。当前，关于发展中国家的产业政策焦点已经转变为产业发展中获取和学习技术的不同方法。
中国已经迅速崛起成为一个经济大国和技术强国，虽然仍是一个中等收入国家，但已拥有世界上最大的制造业和互联网部门、第二大高科技部门。卓越的经济成就不仅在国际层面引起了反应，在国内，中国政策制定者对于新的环境和机遇也做出了反应。自2006年以来，中国在发展战略上进行了根本性的转变，颁布了一系列代表现代产业政策启动的政策和方案。2015年，人工智能和大数据对全球经济产生了巨大的潜在影响，中国启动了新一轮的产业政策，瞄准新兴技术革命的方向，中国渴望成为第一个政府主导的市场经济（Naughton,2021）。研究普遍关注的一个重要问题是，中国的经济和技术成功在多大程度上可以合理地归因于中国的“发展道路”或产业政策。在导读文献第二篇和第三篇中，Verwey（2019a,2019b）对中国半导体产业政策进行了系统的梳理与研究。
半导体是数字经济时代必不可少的重大基础设施。半导体的生产分为三个不同的阶段：设计，制造，组装、测试和封装（ATP），半导体制造工艺是已知的最复杂、知识密集程度最高的制造工艺之一。半导体行业的进入门槛很高，包括先行者优势、规模经济、品牌认知度、粘性和客户忠诚度、知识产权，以及高固定资本支出。1958年，Jack Kilby为德克萨斯仪器公司（Texas Instruments）开发了第一个基本集成电路。目前，全球半导体产业已日趋成熟，大部分领域由少数大公司主导，集中在欧洲、美国、韩国、日本、中国，以硅谷为中心的美国半导体产业一直处于世界领先地位。
依据对技术的定义，中国半导体产业是从1956年在国家实验室中制造出第一个晶体管到1965年制造出第一个集成电路的时间开始的。经济利益是中国发展半导体产业的动机之一。中国是世界上最大的半导体消费市场，但消费严重依赖进口，而这也在一定程度上成为其他产业发展的绊脚石。此外，还有国家安全，出于对芯片来源的可靠性和技术优势的考虑。自20世纪50年代以来，中国就将半导体视为产业计划的主题，致力于优先发展具有国内竞争力和商业可行性的半导体产业。中国半导体产业政策经历了四个阶段：一是1956—1990年，中国半导体产业的特点是苏联式的工业组织体系，强调本土发展、自力更生和严厉的国家计划；二是1990—2002年，中国政府奉行混合的工业发展模式，将大部分可用资金交给少数大公司，以便它们能够与外国公司建立合作关系，努力追赶世界领先企业；三是2002—2014年，以中国为总部的半导体企业接连出现，利用国内不断增长的市场和政策支持，追赶明确的目标；四是2014年至今，中国迄今为止最雄心勃勃、定义最明确、资金最充足的半导体产业发展计划，中国的战略是在半导体制造过程的每个阶段（设计，制造，组装、测试和封装）都建立自给自足的闭环半导体制造生态系统。先后发布了《国家集成电路产业发展推进纲要》《中国制造2025》《中国制造2025》重点领域技术路线图等文件，明确了中国的目标和实施指南，利用补贴（投资基金和税收减免）和零和策略（投资限制和技术转让要求）来加速国内产业的发展。截至目前，中国半导体产业已经过了近70年的努力，但未能制造出与世界领先半导体企业相媲美的先进产品，无法有效和战略性的分配资金、缺乏高技能劳动力和出口管制是制约中国半导体产业快速发展的主要因素。
依据发展目标和以往失败的半导体产业计划，中国目前试图发展国内可行的半导体产业，以国家冠军企业为特色，集中招聘高技能工程师，利用与外国公司的合作关系，追求明确的行业目标，以确保其国内产业最终赶上世界领先企业。尽管中国已在获取技术进步、在价值链上对现有和新的芯片制造能力进行投资、在行业增长周期的有利时机促进人力资本增长等方面取得成就，但中国半导体产业在未来的发展中仍面临较多挑战。首先，中国与国际领先半导体企业仍存在较大差距；其次，当前中国开发的产品主要以国内标准为准，与国外标准的差异可能导致无法进军海外市场；再次，来自美国、欧洲等国家和地区新的出口管制和投资限制；最后，持续的人才短缺问题。
数字经济和数字化正在成为包括发展中国家和新兴国家在内的越来越重要的生产要素，随着时间的推移，数字经济的发展催生了重要的新经济领域、数字创新和商业模式，这一过程通常被称为数字化。关于数字问题对经济影响的研究兴趣最初是伴随着互联网的发展以及随后专注于产品和服务的纯数字公司的扩张而出现的，随着全球互联网使用的扩大，开始对发展中国家进行更实质性的分析。在导读文献第四篇中，Foster和Azmeh（2020）全面解读了后发经济体的国家数字政策，从产业政策的角度提供了对其潜在价值和局限性的见解。
后发经济体的国家数字政策动机主要有两个，一是鼓励国内数字化和数字经济发展；二是减少数字经济领域迅速出现的结构性不平等。总而言之，在生产的演变过程中，数字技术和数据正变得越来越重要，因此将成为未来产业政策的中心焦点。数字产业政策包括与众所周知的产业政策相一致的政策工具，以及与数字技术相关的新方法和数字经济中常见的新商业模式。受全球数字公司的不平等影响以及相对广阔的政策空间的驱动，此类政策的影响显著，尽管迄今为止这些政策相当分散。中国是一个成功的数字后发追赶者，已经制定了一系列与数字公司、服务和数据流相关的政策。这些政策最初是零星的，并与审查和国家安全问题紧密相连。然而，以数字为重点的政策也整合了经济政策目标，并迅速取得了成功。这些政策可以与阿里巴巴、百度、腾讯、新浪微博等互联网平台巨头的崛起联系起来，与蓬勃发展的电子商贸，以及最近在数据、工业数字化和机器学习等领域涌现的数字创新相联系起来。中国数字政策的特点，一是通过限制外国竞争来促进中国平台的发展；二是突出反映平台在数字经济中的关键基础设施地位，以及它们在数字经济及其他领域的整体数据基础设施中的作用；三是发展金融市场以支持数字经济，这是中国大型数字公司崛起的关键。
中国的国家数字政策可以说是典型的产业政策，但绝不是唯一实施数字政策的国家。在一些中低收入国家，在数据保护、数字化和工业4.0计划下，更广泛的国家数字化和数据处理方法正开始结合起来。但许多政策仍处于早期实施阶段，或处于战略、路线图或大框架阶段，因此，这些政策的重点仍然相对广泛，而且经常嵌入从外国复制的数字活动和政策的想法。然而，它们也包括一些当地的相关问题，例如，泰国、南非的数字应用，新加坡、印度的智慧城市计划。这些政策旨在扩大数字技术的影响，或关注这些技术带来的风险。
第三个领域是产业政策有效性的评估。如何正确评估过去产业政策的努力是产业政策研究一个非常重要的领域。全球各国一直以来都在持续地通过产业政策塑造经济，未来这种趋势还将继续。然而，与全球政策制定者对产业政策的高度关注相比，学术研究中对于产业政策有效性的实证检验文献却寥寥无几。直到最近，通过采用计量经济学手段来评估这些干预政策的研究仍旧极为罕见，究其原因是理论论证和为评估其效用进行的定量工作之间存在巨大差距。对产业政策的结果与影响进行评估前，应首先明确产业政策的资源投入、部门影响和效率（Naughton,2021）。第一，资源投入，也称为规模，是指一项政策的实际成本，这既包含补贴和优惠税收的直接成本，也包含用于培育目标行业所需监管壁垒和保护主义政策的间接成本。因此，产业政策的规模是实际花费的资源加上政府干预导致的市场扭曲的资源成本总和。第二，部门影响，是指产业政策影响的大小，也就是说经济构成（或经济增长）有多大程度上是朝着规划预期的方向发展的。我们可以根据产业政策计划目标来衡量未来的表现，或使用绩效指标来衡量，如特定行业的全球市场份额，或公认的全球领先公司的存在。第三，效率，是由政策成本与额外产出的比较决定的，换句话说，产业政策的投资回报率是多少。由于我们对成本和影响的衡量都很弱，因此我们衡量产业政策效率的能力会更弱。
导读文献Lane（2020）对产业政策评估的新实证文献进行了广泛概述，探讨了产业政策实证研究中所面临的一些难点，以及现代计量经济学方法是如何来解决这些难题的。该文献共研究和总结了1981年以来关于产业政策实证研究的119篇论文，文章的独特之处在于，在对产业政策的因果效应进行推断时强调了方法上的考虑。
早期关于产业政策的研究集中在发展中国家的新兴产业上，研究为我们如何理解发展中国家的产业干预政策奠定了基础，但这些研究在某些程度上并未提供关于产业政策有效性的有力证据，而是使我们对这些干预措施的理解复杂化。早期的实证研究主要存在以下问题：政策的内生性问题、研究设计问题和对产业政策背景的忽视、对溢出效应和外部性处理的不完整。Lane 指出，这些研究得出的证据不仅仅是混杂的，也是空洞的。
新的实证研究对于因果推断问题予以了密切的关注，正在扩大我们对于产业政策的了解，同时也在更新我们过去对于产业政策所形成的一些固有的认识。这些研究使用现代计量经济学方法，有助于我们对产业政策影响的丰富性和复杂性的认识。有些实验是由历史上的意外事件而产生的自然实验，比如拿破仑战争期间对英国船只的封锁在法国创造了进口替代的可能性。另一些则利用政策在地区应用中的外生变化，如由于欧盟范围内法规的变化而将一些英国地区纳入或排除在欧盟国家援助规则。还有一些人使用断点回归或双重差分法，也有一些研究使用了结构方程模型。虽然很难从这些新文献中得出一般结论，但许多研究表明，产业政策在刺激受生产或投资激励的活动方面是有效的。但现有研究的局限在于过度关注因果推断，除了因果关系之外，我们对产业政策的范围、模式和相关性知之甚少。产业政策是一个多维的概念，在很大程度上还取决于所使用的政策和制度背景。未来，在回归研究之外，实证工作还应尝试提供更深入、更精确的产业政策措施，更多地理解政治经济学和产业政策之间的相互作用。
Aiginger,K.,Rodrik,D.,“Rebirth of Industrial Policy and an Agenda for the Twenty-First Century”, Journal of Industry , Competition and Trade ,Vol.20,2020.
第一作者为 Karl Aiginger，是维也纳经济管理大学经济学系教授，也是政策交叉中心（Policy Crossover Center）主任、 Journal of Industry ， Competition and Trade 的联合主编（另一位为Marcel Canoy）。Karl Aiginger的研究领域主要为产业经济学与政策、产业竞争力、地区竞争力和国家竞争力，发表学术论文一百多篇、出版著作一百多部，论文主要发表在 Cambridge Journal of Economics 、 International Journal of Industrial Or ganization 等期刊上。
第二作者为Dani Rodrik，是哈佛大学肯尼迪政府学院国际政治经济学福特基金会讲席教授，也是国际经济协会（International Economic Association）的主席，长期担任《经济学人》《纽约时报》《金融时报》等财经媒体撰稿人。他在经济发展和增长、全球化以及政治经济学领域著作颇丰，也被视为当今世界上最富有洞见和批判性的经济学家之一，在三十多年的学术生涯中，他曾提出过很多著名的理论，其中的“全球化的不可能三角”“经济增长的甄别”等理论都曾在学界引发过巨大的争议。Dani Rodrik教授著有《一种经济学，多种药方》（ One Economics , Many Recipes : Globalization , Institutions , and Economic Growth ）、《经济学规则》（ Economics Rules : The Rights and Wrongs of the Dismal Science ）等，与 Blanchard 、 Olivier 合著的《与不平等作斗争：重新思考政府的角色》（ Fight Inequality : Rethinking Government ' s Role ）于2021年出版。
在经历了一段时间的兴趣下降和过早死亡的预测后，产业政策重新回到人们的视线。该文将21世纪产业政策复兴的原因归结为，市场失灵、颠覆性政治和技术变革，以及社会和环境挑战。通过对该领域内9篇重要文献的研究和总结，作者提出21世纪产业政策的十个一般性原则。
21世纪，产业政策在全球的复兴主要受到以下趋势的推动。第一，市场失灵。在发展中国家，一些地区保持经济高速增长的同时，仍在经历着生产转型速度缓慢、制造业和服务业创造高质量就业机会不足等问题，这就要求政府采取积极的政策推动经济多样化与升级，而不仅仅是放开市场。在美国、西欧等发达国家和地区，劳动力市场的持续低迷和金融危机的持续影响也带来了类似的问题。第二，颠覆性政治变革。中国经济的快速发展形成了对发达国家市场的竞争威胁，应用国家安全条款来阻止中国巨头收购公司的计划已经提上日程。与此同时，在美国、德国和法国等国家，产业政策越来越受到政府、党派人士的青睐，呼吁出台更加积极的产业政策。对发展中国家而言，中国是一个效仿的榜样。中国的产业战略是一个强有力的例子，说明协调一致的政府行动能够刺激快速的经济多元化和结构变革。第三，颠覆性的技术变革。从自动化到数字化、工业4.0和物联网的颠覆性技术变革，进一步激发了人们对产业政策的兴趣。第四，社会和环境挑战。总的来说，制造业是一个高碳排放、污染严重的行业，同时，这也是一个受商业剧烈波动影响的部门，会导致短期和中期失业。对社会和环境目标的日益关注必然会引发有关产业政策的问题，因为它会更广泛地影响经济活动的结构。
产业政策的复兴不是一个短期现象，将长期存在。摆在我们面前的问题是，产业政策应采取何种形态。为了思考这一问题，本文选了3个领域内的9篇文献进行研究，9位作者的来源：一是来自产业政策领域杰出的研究人员，二是来自重要性日益上升的地区，或产业政策突出或较为成功的地区。
第一个领域：产业政策有效性的实证研究。
Lane（2020）对产业政策的新实证文献进行了广泛概述，强调了对产业政策进行因果效应推断时考虑方法的差异及影响，这也是精选文献的第五篇。研究显示，由于内生性问题、研究设计等问题，早期产业政策的有效性很难在跨行业、国家层面进行解释，未能提供有力的证据。新一论的实证研究对因果推理问题给予了更密切的关注，现代计量经济学方法（包括自然试验、断点回归、双重差分等）扩大了我们对产业政策影响的丰富性和复杂性的认识。但很难从上述研究中获得一般性结论，因为产业政策的影响很大程度上还取决于使用的政策和制度背景。
第二个领域：不同背景下的产业政策实施情况。
Block和Keller关注了美国和奥巴马政府专门设立的先进制造研究所（Advanced Manufacturing Institutes）。传统观点认为，美国经济在发达国家中是最以市场为导向的，决策者对产业干预缺乏耐心。然而，事实并非如此，产业政策在联邦和州一级是非常常见的。先进制造研究所是美国政府的一项新的直接支持计划，由遍布全国的45个研究所组成，横跨企业、大学和实验室网络。该计划背后的核心思想是，每个研究所都将成为围绕某一特定技术的当地企业和专业技术集群的中心。这些研究所是国家资助的合作创新和生产传统的延续，这种传统至少可以追溯到20世纪70年代。先进制造研究所将不同的合作伙伴聚集在一起，协调行为、证明能力和可信度，并防止知识产权被盗。
Pierre Buighes和Elie Cohen按照编年史分析了法国不同阶段的产业政策。法国拥有强大的和领先的工业和军事部门，然后延伸到太空、飞机和高速列车。在采用欧洲单一市场前，法国的产业政策总体上是成功的，特别是在戴高乐—蓬皮杜（De Gaulle-Pompidou）时期（1958—1974年）。但随着欧洲一体化的深化，尤其是欧元的诞生，使得法国的产业政策无法实施，因为它不符合德国或英国的自由主义，干预主义机构的解体导致法国在附加值、就业和制造业出口市场份额方面成为最糟糕的退出国。当前，法国产业政策的三个基本要素是，支持区域竞争力中心的区域性方法、目标部门如生物科技领域的通用技术，以及主要通过税收抵免和工资补贴来提高非成本竞争力。法国的体制复杂而令人困惑，尽管在法国和整个欧盟，产业政策再次被提升日程，但早期的连贯性和协调仍有待重建。
Jan Fagerberg和Gernot Hutschenreiter研究了芬兰、瑞典和荷兰三个案例，这些国家都是北欧福利国家模式的一部分，拥有相当强大的制造业基础。他们更狭隘地关注创新政策，将其描述为科学、技术和产业政策的融合。技术动力是通过五个基本过程产生的：知识、技能、创新、金融和制度，它们被认为是互补而不是替代。尽管创新对经济增长的影响在经济学中有着悠久的传统，但它在解决社会挑战方面的能力，比如人类与自然的关系，直到最近才得到承认。创新绩效可以通过欧洲创新记分卡（European Innovation Scoreboard,EIS）来衡量，这是一种包含一系列指标的综合衡量方法，作者讨论的三个国家在这次评估中排名第2、第4和第5。
Murat A . Yülek 等主要关注了韩国和土耳其的汽车产业。韩国在产业政策方面有着长期而成功的记录，而土耳其的政策和表现则较为零散。这两个国家在相似的条件下开始，但韩国从一开始就以出口为导向，而土耳其的汽车工业则在进口替代政策下艰难发展。韩国与土耳其的产业政策存在六个关键差异。一是，建立本国技术和工业能力的驱动力；二是，工业企业家的存在；三是，地方品牌的努力；四是，出口导向的时机；五是，适当的政策设计、重点和活力；六是，更广泛的产业政策工具（技术援助和公共采购）。但作者认为，这两个国家之间的差异不是产业政策存在与否的结果，而是作者提出的“国家能力”差异的结果。这是一个难以捉摸的概念，但表明了国家引导企业、企业家精神和投资朝着社会理想方向发展的能力。
Alan Gelb等调查了非洲的工业追赶战略。一个关键的问题是，该地区的国家能否复制其他国家在制造业方面取得的成功。非洲是高度异质性的，不同的国家可能需要不同的战略。非洲国家大概可分为三类：一是稳固的中等收入国家，如南非和博茨瓦纳，由于降低工资在政治上是不可接受的，低成本制造业似乎不太可能成为这一群体的出路；二是中低收入国家，如肯尼亚、坦桑尼亚和塞内加尔等，他们是沿海国家，政治相对稳定，商业部门强大，可以成为制造业起飞的先锋；三是低成本国家，如刚果民主共和国、埃塞俄比亚和马拉维，但其中一些国家拥有丰富的自然资源，由于治理不善，不太可能吸引大量制造业投资。作者特别关注了埃塞俄比亚，其作为中国和其他制造业投资的目的地而备受关注。埃塞俄比亚的工业促进政策有三条路径：第一，努力提高农业生产率和促进粮食安全；第二，一系列鼓励投资者的措施；第三，采取措施控制基本投入的成本和增加其长期供应。利用工业园区一直是埃塞俄比亚促进制造业的主要手段，因为它降低了外国投资者的进入成本。现在就对其工业发展作出评价还为时过早，因为国内价值链仍处于萌芽状态。
林毅夫（Justin Yifu Lin）和王勇（Yong Wang）关注了担心陷入中等收入陷阱国家的产业政策。在1960年被定义为中等收入的101个国家中，到2008年只有13个国家达到了高收入国家的水平。林毅夫和王勇提供了一个理论框架，用于理解这一转变的关键特征。第一，生产性服务业投入所发挥的重要作用。第二，这些生产性服务业受到规模经济的影响。老龄化、改革方向的不确定性、持续的腐败、日益加剧的不平等、金融风险和创新能力不足是中国进入高收入水平国家的障碍性因素；此外，地缘政治紧张、与美国的贸易战以及日益增长的独裁主义也可能产生不利的影响。
第三个领域：市场失灵。
Eduardo Fernandez-Arias等的出发点是政府不应该假设他们知道市场失灵的原因。从一开始就过于自信，会导致错误的政策。从这一角度分析，产业政策已从传统的一套部门优先事项加上政策工具的概念转变为一种新的方法，即建立能提供有关问题及其内在解决办法线索的搜寻过程。作者以开发银行为例对这一方法进行了论述。
Mariana Mazzucato等在论文中主张远离市场失灵的方法。作者认为，产业政策应转向以使命为导向的方法，既关注于修复市场失灵，也关注于创造和塑造市场。传统的方法不会产生创造市场和以使命为导向的创新道路，关键是改变环境，而不是解决局部问题。为了提供如何完成这项工作的指导方针，Mazzucato等概述了他们所谓的 ROAR 框架。该框架涉及对所期望的发展方向（采取哪条道路）、公共部门组织的结构和能力、公共政策执行方式的评估以及公共和私营部门的激励结构（风险和回报）的战略思考。他们强调有必要阐明明确界定的目标或任务，集中解决重要的社会挑战。通过这些任务，政策制定者有机会确定增长的质量性质。跨越多个部门的战略性公共投资开辟了新的工业景观，由私营部门进一步推动发展。跨部门学习和增强宏观经济稳定性是副产品。
21世纪，产业政策的十个一般性原则：第一，尽管中等收入国家和发达经济体的制造业就业可能继续萎缩，但制造业对经济增长和社会福利至关重要。第二，产业政策必须是系统性的，不应与竞争政策、贸易政策、区域政策、税收政策等相互冲突而成为孤立政策。第三，工业部门的最优规模必须与目标、战略、资源和生存条件相一致，政策扭曲的形式是保护主义和以牺牲自然、环境为代价的能源补贴。第四，工业化国家的产业政策应遵循能够在制造业内部进行结构改革的战略。一方面，制造业不应被界定为一个狭窄的部门，而应被理解为一种界限模糊的活动——转向以工业为基础的服务活动，以及与包括公共部门在内的经济所有部门间存在多个投入产出关系的活动；另一方面，该战略必须支持高质量和复杂的产品，并开发和应用包括物联网和人工智能在内的新技术。第五，在工业化国家，必须质疑目前技术进步倾向于节省劳动力的做法，引导技术变革朝着有利于环境和劳动力的方向发展，这必须成为新产业政策的一个关键因素。第六，产业政策必须由社会目标驱动，纠正市场失灵是重要的，但产业政策的目标更广泛，包括市场塑造、提供新的基础技术、改善气候、预防贫穷、创造良好就业机会和减少不平等。第七，产业政策是一个在未知领域进行探索的过程，应该对新的解决方案、实验和学习持开放态度。第八，将规划与市场力量相结合。第九，塑造负责任、全球化的产业政策国际论坛，与政治领导人、民间组织和企业讨论产业政策。第十，地区政策、产业政策、社会政策的结合不仅可以提高贫困地区的福祉，还可以提高中心城市和大城市的福祉，从而成为减少民粹主义的一个根本原因。
Verwey,J.,“Chinese Semiconductor Industrial Policy:Past and Present”, Journal of International Commerce and Economics ,Vol.7,2019.
本文的作者是John Verwey，当前就职于美国国际贸易委员会（United States International Trade Commission,USITC），该机构是一个独立的、非党派性质的、准司法联邦机构，其前身为1916年创建的美国关税委员会，职责包括，判定美国内行业是否因外国产品的倾销或补贴而受到损害；判定进口对美国各行业部门的影响；对某些不公平贸易措施，如对专利、商标或版权的侵权行为，采取应对措施；对贸易和关税问题进行研究；就贸易与关税问题向总统、国会和其他政府机构提供技术性信息和建议；负责对美国的协调关税制度进行经常性审议，并做出其认为必要或合理的修改建议。John Verwey的研究领域是半导体产业政策。
依据对技术的定义，中国半导体产业是从1956年在国家实验室中制造出第一个晶体管到1965年制造出第一个集成电路的时间开始的。从2014年开始，中国大力扶持和发展国内半导体产业，受到了国际社会的广泛关注。本文集中探讨从20世纪50年代以来，在各历史背景下中国为支持国内半导体产业发展而做出的努力。1956—1990年，中国半导体产业的特点是苏联式的工业组织体系，强调本土发展、自力更生和严厉的国家计划。1990—2002年，中国政府奉行混合的工业发展模式，与国际公司合作，建立合资企业。1990—2014年，以中国为总部的半导体企业接连出现，这些企业利用中国不断增长的国内市场，追求明确的目标。2014年以来，中国迄今为止最雄心勃勃、定义最明确、资金最充足的半导体产业发展计划。
半导体是所有信息技术开发的硬件，从智能手机、电脑到汽车和医疗设备，无处不在。半导体行业的进入门槛很高，包括先行者优势、规模经济、品牌认知度、粘性和客户忠诚度、知识产权，最重要的是，高固定资本支出。行业整合浪潮导致在高度专业化的行业领域竞争的公司数量减少。
自20世纪50年代以来，半导体产业一直是中国产业计划的主题，致力于优先发展具有国内竞争力和商业可行性的半导体产业。中国半导体产业政策经历了四个阶段，与半导体相关的规划见表1。
1956—1990年，中国半导体产业的特点是苏联式的工业组织体系，强调本土发展、自力更生和严厉的国家计划。以《科学技术发展纲要（1956—1967）》为起点，中国将半导体技术确定为核心技术。受到行业研发与生产活动分割、“文化大革命”的影响，取得的成果非常有限。
1990—2002年，中国政府奉行混合的工业发展模式，将大部分可用资金交给少数大公司，以便它们能够与外国公司建立合作关系，努力追赶世界领先企业，但成效仍然有限。
2002—2014年，以中国为总部的半导体企业接连出现，这些企业利用中国不断增长的国内市场，追求明确的目标。2001年12月11日加入世贸组织后，中国对领先的半导体企业吸引力提升，在消费增长的同时建立本地业务。2005年，国务院发布《2006年国家中长期科学技术发展规划纲要》，明确了技术生态系统的整体构想，认为半导体是未来发展的硬件和核心技术，随后出台了更多支持性的文件和政策。
2014年至今，中国迄今为止最雄心勃勃、定义最明确、资金最充足的半导体产业发展计划。中国的战略是在半导体制造过程的每个阶段（设计，制造，组装、测试和封装）都建立自给自足的闭环半导体制造生态系统。2014年和2015年发布的《国家集成电路产业发展推进纲要》《中国制造2025》《中国制造2025》重点领域技术路线图等文件明确了中国的目标和实施指南，利用补贴（投资基金和税收减免）和零和策略（投资限制和技术转让要求）来加速国内产业的发展。
表1 中国半导体产业相关规划
表1 中国半导体产业相关规划续表
Verwey,J.,“Chinese Semiconductor Industrial Policy:Prospects for Future Success”, Journal of International Commerce and Economics ,Vol.8,2019.
该文作者为John Verwey，是上文文献作者，在此不展开累述。
本文是分析中国半导体产业政策系列的第二篇文章。试图回答两个问题：第一，尽管经过了近70年的产业规划，但中国为什么没能制造出与世界领先半导体企业相媲美的先进半导体产品？第二，中国半导体产业发展前景如何？本文首先回顾了中国台湾、日本和韩国的半导体产业后发战略，并与中国大陆进行了比较。随后，对导致中国半导体产业失败的因素进行了分析，强调了战略资金、人力资本和出口管制的影响。在最后，本文评估了中国当前半导体产业计划的成功前景，探讨中国面临的挑战，例如中国的赶超计划是否太迟、招聘人才方面的挑战、中国企业是否只开发迎合中国市场的产品而无法在国际市场上竞争。作者认为，中国目前的半导体产业计划不会催生出一个具有商业可行性的国内半导体产业，使其能够大量生产先进芯片，与领先的国际公司竞争。
日本、韩国和中国台湾并不是最早建立半导体产业的国家或地区，然而，尽管存在巨大的技术挑战和进入壁垒，在过去30年里都在这一领域发展了具有商业可行性的公司。有大量的学术文献分析了这一个特定行业的后来者，确定了这些公司的优势，使它们更容易减轻固有的先发优势和高准入门槛（Cho等，1998）。这些后发优势包括，利用已开发的供应链的能力、搭便车效应（需在基础研究和开发上投入大量资金）、更好的信息（关于市场规模、趋势和动态）以及可利用的预先开发的人力资本池。工业化后期的工业也受益于大规模的国家支持，通常以补贴的形式，扭曲价格以刺激经济增长。这些策略和优势将在以下各国、各地区半导体产业发展概况中阐述。
（1）日本半导体产业
日本半导体产业的发展始于20世纪60年代，主要得益于集中投资、偶然时机、注重生产而不是革新、政府支援等。在整个20世纪60年代和70年代，日本公司与美国公司签订了许可协议，导致了大量的技术转让，而美国公司却被阻止在日本直接投资（Irwin 和 Klenow,1994）。日本公司利用这种专业知识，瞄准了新兴的动态随机存取存储器（DRAM）市场。对日本企业成功的初步研究将它们的迅速发展归因于这些政策和国际贸易产业部（MITI）推行的更普遍的产业政策，尽管后来的分析指出日本半导体企业和日本银行之间的关系密切。日本银行通过反周期的资金注入，让日本半导体企业渡过了难关。
（2）中国台湾半导体产业
中国台湾半导体产业的发展具有政府支持、专业化和创新相结合的特点。该行业始于1964年美国通用仪器公司（General Instrument）在我国台湾地区的一个出口加工区建立了一个集成电路组装厂。政府的支持、技术工人以及主导半导体行业新运营模式的建立，也促进了中国台湾在集成电路设计方面的成功，从而形成了完整的半导体制造生态系统。中国台湾从事集成电路设计的企业由8家增加到50家，到1999年，他们91%的制造工作需求由当地铸造厂满足，99%的半导体封装需求由当地供应满足。
（3）韩国半导体产业
韩国半导体产业的发展综合了日本和中国台湾模式的各个方面。20世纪60年代和70年代，大型跨国公司为了利用韩国的低成本劳动力，在韩国设立了半导体组装工厂。到了20世纪70年代末，韩国企业开始攀登半导体价值链，工资也随之上涨。20世纪80年代，三星、现代等企业在DRAM市场上展开了激烈的竞争。韩国政府还建立了用于半导体生产的工业园区，在这些园区内安置了国家资助的研究机构（如电子和电信研究所），利用进口限制来保护国内公司的市场份额，限制外商直接投资（合资企业除外）。尽管1985年发生了世界性的衰退，这些公司仍然能够继续投资于它们的制造设施，使它们在市场下降的周期中保持竞争力。然而，与日本企业不同的是，韩国企业无法依靠企业内部或国内需求来为产品开发提供信息，而是大举投资于先进的制造工艺。最后，该行业受益于日美之间的存储芯片争端，在20世纪80年代末和90年代初，随着日本企业按照谈判协议减少其全球产量，韩国企业填补了部分需求。
中国发展半导体产业的动机主要有两个。第一，经济利益。中国是最大的半导体消费市场，但自1999年以来，国内消费和生产之间的差距持续扩大，芯片消费严重依赖进口，在生产消费电子产品所需的半导体方面，落后于国际竞争对手至少两代人。随着最终产品中使用的芯片数量的增加，这一趋势可能会持续下去。此外，随着半导体产品的增加，中国的半导体进口依赖度也有可能成为其他产业计划的绊脚石。2015年，世界上10.3%的半导体消费进入了汽车行业，据估计，一辆混合动力电动汽车可以包含1000美元的半导体含量，总共多达3500个半导体。“中国制造2025”的国内新能源汽车开发计划能否成功，取决于能否持续供应新能源汽车所需的芯片。第二，国家安全。中国半导体独立的国家安全动机是可靠性和技术优势。一般来说，各国更愿意知道它们购买的用于国家安全系统的芯片的来源。此外，世界各地的军队已经开始在越来越多的商品中加入芯片，除了想知道用于军事硬件的芯片的来源之外，还想确保最先进芯片的生产，以便军队拥有技术和竞争优势。
截至目前，中国半导体产业已经过了近70年的规划，但未能制造出与世界领先半导体企业相媲美的先进产品，战略资金、人力资本和出口管制是主要的障碍性因素。第一，无法有效和战略性地分配资金。中国对半导体产业的投资规模巨大，但资金没有得到有效的分配。发展计划严重依赖国有企业，由于管理不善、生产效率低下、国有企业缺乏吸收和创新能力等原因，导致了支出浪费，生产的芯片无法获得商业吸引力。第二，中国半导体产业发展战略长期受制于缺乏高技能劳动力。知识溢出是中国半导体产业战略的核心，知识溢出的形式是过程工程研究开发，即企业在制造芯片时发现有效的制造工艺的迭代过程。知识溢出取决于能够理解和运用知识溢出的人力资本，由于中国缺乏熟练的工程师，无法利用“干中学”的溢出效应来开发日益先进的产品。第三，美国的出口管制。自“冷战”以来，美国以各种形式对中国出口半导体和半导体制造设备实施了管制，这是日本、韩国和中国台湾未曾面临的一个挑战。美国政府2002年的一份报告发现，美国出口机构的做法让中国落后于最先进的半导体生产能力两代人，这对中国与美国一些主要企业合作的能力产生了降温效应。
根据上述目标和以往失败的半导体产业计划的经验，中国目前试图发展国内可行的半导体产业，以国家冠军企业为特色，集中招聘高技能工程师，利用与外国公司的合作关系，追求明确的行业目标。尽管中国已在获取技术进步、在价值链上对现有和新的芯片制造能力进行投资、在行业增长周期的有利时机促进人力资本增长等方面取得成就，但中国半导体产业在未来的发展中仍存在几个问题。第一，迎头赶上却落在后面。从表面上看，中国与国际领先半导体企业的差距随着时间的推移不断缩小，中国在芯片数量和质量方面都有所提升，但仅从数量上看，夸大了中国的竞争力和进步。第二，加拉帕戈斯群岛综合症（Galapagos Syndrome）。中国当前开发的产品主要符合国内的一系列标准，但这些产品不一定符合或遵循国外采用的标准，可能会出现无法进军海外市场的情况。第三，新的出口管制和投资限制的影响。中国国内半导体产业的发展需要应对来自美国、欧美等的出口限制增加和外国投资机会减少的问题。第四，如何解决迫在眉睫的人才短缺问题。为应对劳动力短缺40万的问题，中国政府和企业提供巨大的福利待遇，以吸引人才来中国，但成效好坏参半。此外，目前尚不清楚中国吸引的人才是否能够提供必要的技术知识，以确保其半导体产业可持续发展并达到和世界领先水平。
从总体上看，美国半导体产业面临着一个独特的难题：中国既是美国最重要的客户，如果中国的产业计划成功实现，则又将成为美国的下一个竞争对手。目前，中国半导体产业的发展正处于摩尔定律（Moore's Law），即将终结的全球半导体产业和中美两国半导体产业的转折点。随着中国经济的崛起，中国成为半导体产业的主要生产者和消费者。因此，有人担心，半导体产业的商业化发展会对中国的军事发展产生积极的溢出效应。未来的研究应分析美国政府限制新兴和基础半导体、以及半导体相关技术销售行动的短期和长期权衡，以及它们减缓中国产业发展的效力，如果美国和中国经济脱钩，这些措施将在多大程度上导致半导体全球价值链向中国周边国家转移。
Foster,C.,Azmeh,S.,“Latecomer Economies and National Digital Policy:An Industrial Policy Perspective”, The Journal of Development Studies ,Vol.56,No.7,2020.
第一作者为Christopher Foster，是英国曼彻斯特大学全球发展研究所（Global Development Institute,GDI）的首席研究员。Christopher Foster在曼彻斯特大学获得博士学位，在加入全球发展研究所前，曾在谢菲尔德大学担任信息通信和创新的讲师（2015—2018年），在牛津大学担任研究员（2013—2015年）。他的研究重点是数字化及其对经济的影响，最近的研究工作聚焦于公司数字化及其对全球生产网络的影响，与数字经济和数字贸易扩张有关的战略和政策分析。
第二位作者为Shamel Azmeh，是英国曼彻斯特大学全球发展研究所国际发展专业的讲师。研究兴趣为国际政治经济、国际贸易政策、全球价值链、数字贸易和劳动力等方面，重点关注中东和北非地区。
随着互联网的扩张及其在经济各个领域重要性的提升，数字资源正成为经济体的中心。全球经济正在经历数字化转型，数字化及其对经济的影响不再局限于发达经济体，互联网也在推动中低收入国家的经济发生深刻变化。发展中国家和新兴经济体已经开始制定国家数字政策，并扩大对外国数字公司、资源或数据流的监管。但迄今为止的研究对这一政策如何实现经济目标和支持技术追赶进行的分析有限。本文考察了后发经济体的国家数字政策动机，分析了产业政策目标是如何成为数字战略的重要驱动因素。在国家数字政策进行广泛分析的基础上，分析了多个国家的案例，并以中国为重点，说明这些政策往往旨在促进全球一体化和联系。此外，本文分析表明，在某些条件下，更多的干预措施在应对结构性挑战方面可能至关重要，这些挑战包括数字平台的力量、国内数字公司的局限性以及利用数字化促进国家发展的能力。
产业政策这一术语被用来概括一套广泛的工业、贸易、技术和教育政策。虽然这个词的含义可能有所不同，但它通常可以被定义为任何政府政策，这些政策改变了经济中的资源配置，使之有利于经济增长和发展的方向变化。在20世纪的大部分时间里，关于发展中国家的产业政策的研究争论可归结为三个问题。第一，产业政策能够发挥多大的作用。市场失灵被认为是限制发展中国家多样化发展的关键因素，特别是在信息和协调外部性方面，因此，缓解市场失灵是产业政策合理性的重要依据。第二，产业政策应该是向内还是向外。结构主义、依赖理论和世界体系理论认为，发展中国家应尽快摆脱其在国际分工中的不利地位以实现工业化和发展。相应地，产业政策应通过对最终产品征收关税的方式保护国内市场，从而通过尽快替代工业化促进国内制造业发展。但随后的研究指出，干预主义政策是东亚成功的关键因素，产业政策可以在出口替代和出口导向的制度中实施。第三，政府干预应在多大程度上积极影响一个国家在世界经济中的地位。一些学者认为，产业政策将在很大程度上加强一个国家的自然比较优势，通过塑造适当的机构和支持企业出口，确保更广泛的国家经济影响。然而，在近几十年全球经济剧烈变动的背景下，着眼于创建或替代整个行业的国内导向政策正变得越来越具有挑战性。
当前，关于产业政策的观点已经转化为产业发展中获取和学习技术的不同方法。Amsden和Hikino（1993）认为，在20世纪工业化后期的国家通过学习的过程发展了他们的工业能力，学习的基础是借鉴和改进已经被更发达的经济体商业化的技术。由于后发经济体的人力能力和技术基础较低，工业政策可以支持坚定地获得技术和技能。因此，各国可能寻求促进战略部门伙伴关系或通过外国许可，支持技术联系。但即使有联系，也不应认为技术技能和知识是已知的。因此，以国内为导向的产业政策的目标是推动国内企业获取关键技术，然后将这些技术本地化并加以调整，以支持国内产业。产业政策可以通过支持重点部门来帮助制度发展，特别是在那些利用逆向工程等密集过程来分解外国技术，了解它们的工作原理，然后重新创造它们的部门。技术本地化的过程需要大量的当地努力，产业政策可以保护企业从最初的低质量逆向工程技术拷贝中实现转变。随着全球价值链（Global Value Chain,GVC）的扩展，企业与这些网络的连接，学习和技术获取的观念也发生了变化。最初，这将通过在全球价值链中提供简单商品或服务的公司来实现，并可能随着时间的推移升级其活动。与先进企业的早期联系是技术转移和渐进学习的基础，产业政策有助于加快这种企业导向的融入全球产业链、技术升级和专业化的进程。这种加速可以通过采取支持国际生产商在本国生产的政策来实现，并促进当地公司与外国公司合作的政策来促进发展，这两种政策都可以支持技术联系。
后发经济体的国家数字政策动机主要有两个。一是鼓励国内数字化和数字经济发展。数字化推动了日益模块化、动态性和不断变化的全球生产网络，有证据表明新兴市场对数字产品和服务的需求不断扩大，这意味着更广泛的国内机会。数字产业政策将沿着以往产业政策的路径演变，以配合日益复杂的全球生产网络。数字产业政策将朝着数字技能建设、对基础设施、国内创新系统和平台生态系统的软支持，以及解决该行业的重大市场失灵（如数字平台主导地位或税收问题）的方向发展。二是减少数字经济领域迅速出现的结构性不平等。数字变化正在导致严重的结构性问题，市场无法确保持久的结构性变化和技术升级（Lauridsen,2010）。数字技能和获取能力的不均衡导致了国内及跨国家之间的系统性鸿沟。在数字化生产中，各生产部门快速发展的数字技术也凸显出全球经济中不断增长的结构性挑战。结构性挑战还伴随着数字经济平台的扩张，这些平台是数字工具、数据和服务在全球扩散的核心。随着平台的发展，它们通常会显示出网络效应，推动赢家通吃的垄断，这已被证明对竞争有重大影响。数据在生产和消费中也变得越来越普遍，并日益成为领先企业竞争优势的核心，然而，在拥有数据的人和能够使用数据的人（在国家内部和国家之间）之间存在着显著的不对称，这是市场机制很少能消除的，这表明发展中国家采取更有系统和干预主义的办法来克服这些结构性挑战可能是适当的。总而言之，在生产的演变过程中，数字技术和数据正变得越来越重要，因此将成为未来产业政策的中心焦点。
中国国家数字政策。近年来，中国已经制定了一系列与数字公司、服务和数据流相关的政策。这些政策最初是零星的，并与审查和国家安全问题紧密相连。与此同时，以数字为重点的政策也整合了经济政策目标，并迅速取得了成功。这些政策可以与阿里巴巴、百度、腾讯、新浪微博等互联网平台巨头的崛起联系起来，与蓬勃发展的电子商贸，以及最近在数据、工业数字化和机器学习等领域涌现的数字创新相联系起来。中国数字政策的特点是发展金融市场以支持数字经济，这是中国大型数字公司崛起的关键。20世纪80年代和90年代，在资助新技术项目方面国家控股融资的局限性导致中国市场对外资的逐步开放，到21世纪初，外国公司在中国的风险投资行业占据了主导地位。近期，中国的政策制定者希望推动中国风险投资业商业化发展，这些政策导致了中国风险投资行业的快速扩张。随着大型且资金充足的数字公司在中国的扩张，在最近的政策和计划中，这些公司正成为国家重点创新和升级目标的中心。成功的数字公司（通常是上述数字寡头）通常得到国家的支持和补贴，以提供平台作为基础设施，让缺乏创新精神的公司可以利用这些服务实现现代化（如地区出租车服务、工业生产、线下零售商、工厂）。
其他新兴国家的国家数字政策。中国的国家数字政策可以说是典型的产业政策，但绝不是唯一实施国家数字政策的国家。在一些中低收入国家，在数据保护、数字化和工业4.0计划下，更广泛的国家数字化和数据处理方法正开始结合起来。由于许多政策仍处于早期实施阶段，或处于战略、路线图或大框架阶段，因此，这些政策的重点仍然相对广泛，而且经常嵌入从外国复制数字活动和政策的想法。然而，这些政策也确实包括一些当地的相关问题，例如，泰国、南非的数字应用，新加坡、印度的智慧城市计划。这些政策旨在扩大数字技术的影响，或关注降低这些技术带来的风险。
在产业政策的细节方面，本文已经能够强调一系列在发展中国家和新兴国家开展的活动，这些活动将产业政策（围绕本地化和新兴产业）的历史方法扩展到数字领域，以及与数据流相关的更新颖的方法。因此，数字产业政策应被视为更广泛的产业政策议程的一部分，随着数字经济的增长，这一政策也变得越来越重要。
本文的分析概述了国家数字政策如何促进经济，并使其成为复杂生产网络一部分的过程，这些过程的核心是由企业驱动变化，通常最初源自当地市场的发展，但有潜力扩展到区域市场。鉴于数字知识的快速扩展和溢出，以及数字技术的快速本地化和渐进发展的潜力，国家推动的技术学习方法可能不那么紧迫。但从产业政策的角度来看，国家的具体干预仍然至关重要。特别是对于关键行业的支持，包括支持国内企业的更多保护主义活动、确保在整个经济中公平利用数字技术成果的政策等。考虑到数字系统往往会通过网络效应和数据囤积迅速占据主导地位，这些干预的时机尤其重要。从市场失灵和更广泛的结构性角度来看，这些干预措施都是合理的。
从产业政策和技术学习的历史角度来思考这样的政策，为理解国家数字政策的本质和思考未来的经济轨迹提供了有价值的视角。这项工作意义重大，因为它更全面地解读了国家数字政策，从产业政策的角度提供了对其潜在价值和局限性的见解。这些问题对发展中国家和新兴国家变得越来越重要，因为数字驱动的增长和各个经济体的数字化已成为经济轨迹的核心。因此，这些工作对于支持政策制定者考虑塑造数字经济和扩大数字经济的最佳路径至关重要。
鉴于这是一个相对较新的领域，还需要进一步的研究，特别是国家数字政策的实施和影响，数字产业政策可能成为一个连贯的政策领域。此外，国家政策、审查和国家安全的某些领域之间的重叠意味着某些方法可能有很大的问题。国家数字政策标志着产业政策的新方向，有可能为发展中国家和新兴国家提供新的经济机会。
Lane,N.,“The New Empirics of Industrial Policy”, Journal of In dustry , Competition and Trade ,Vol.20,2020.
本文作者为Nathaniel Lane，是牛津大学经济学教授。研究领域包括政治经济学、发展经济学、经济史以及产业政策。Nathaniel Lane 的论文主要发表在 Quarterly Journal of Economics 、 Econometrica , Econometric Society 和 Journal of Industry , Competition and Trade 期刊上。
全球各国一直以来都在持续通过产业政策来塑造经济，从德国4.0 （Germany' s Industrie 4.0）到孟加拉国的数字优先战略（Strategic Priorities of Digital），未来这种趋势还将继续。然而，与全球政策制定者对产业政策的高度关注相比，在学术研究中，产业政策有效性的实证研究停滞不前。本文主要回顾和总结了产业政策的实证研究，探讨了产业政策实证研究中所面临的难点，以及现代计量经济学方法如何面对这些难题。研究显示，早期产业政策有效性的实证研究集中在发展中国家的新兴产业上，为我们理解发展中国家的产业干预政策奠定了基础，但由于这些政策通常是内生的，这些研究并未提供强有力的证据，而是使我们对这些干预措施的理解复杂化。采用现代计量经济学方法的新兴研究扩大我们对于产业政策的了解，同时也在更新我们形成的一些固有的认识。但现有研究的局限在于过度关注因果推断，对产业政策的范围、模式和相关性关注不够。
长期以来，经济学家对于产业政策的历史重要性争论不休。Krueger and Tuncer（1982）对土耳其新兴产业政策的检验奠定了我们理解发展中国家产业政策的基础。尽管在早期实证文献中形成的许多概念性结论仍旧犀利，但这些研究并没有为产业政策的有效性提供明确的证据，在一些情况下，它使我们对干预政策的理解产生了偏差。这些实证研究主要存在以下三个问题。
第一，内生性问题。产业政策效应评估中的关键问题是，如何在观察到如果没有政策干预经济会发生什么。然而这在实际中是无法实现的，“反事实”是产业政策研究中困惑的主要来源。一些研究试图通过特设的反事实比较进行因果分析，相对于当代基于模型或数据驱动的研究，他们在构建反事实场景时有独特的自由度，但构建反事实事件有时候是很武断的。在产业和国家层面的大量研究对于我们理解干预措施起不到帮助作用，一些学者对早期的回归研究进行了调查和检验，发现这些回归研究并不能进行因果解释，这是因为干预往往是由不可观察的力量驱动的，如国家能力、市场不完善的范围和政治家的福利目标等，通过使用一个程序化的概念框架，使得这些未观察到的力量混淆了经济表现和政治干预之间的关系。此外，来自内生增长回归的估计，总是被研究作者过度解释。
第二，由于研究设计问题和缺乏对产业政策背景的考虑，研究无法获得精确的结论。在许多早期的产业政策实证研究中，很难找到关于产业政策与背景的清晰表述。为了探索干预措施的有效性，早期的研究通常探索跨行业和国家的干预措施与产业发展之间的相关性。然而，在缺乏研究设计或考察政策背景的情况下，很难将经验映射到具体的政策干预或政策措施。事实上，许多产业政策研究都在分析针对特定产业的政策是否发挥了干预作用？许多研究不能精确地揭示产业政策的有效性。同时，这些研究很少能够反映出一个精确的政策阶段，或显著区分不同的政策影响。一些研究的开展是通过在一段时间内跟踪一系列干预措施（如保护指数、各种关税或非关税措施等）而获得结论，但这样的“聚集”使我们看不到评估的具体政策的潜力，也没有显示出到底哪些产业政策发挥了作用。此外，在一些产业政策的研究中，并未探讨政策的政治背景。产业政策是国家行动，它的范围、形式和效力都是由政治力量决定的。
第三，对溢出效应和外部性的处理是不完整的。马歇尔的外部性长期以来一直是实施产业政策的主要动机。早期的实证研究大多质疑产业政策给外部企业或产业带来的利益，并质疑外部性在多大程度上指导了典型的产业干预，例如Beason和Weinstein（1996）、Pack（2000）、Noland（2004）、Beason和Weinstein（1996）等研究。由于忽视了产业政策如何影响外部部门的发展，研究可能忽视干预措施可能产生的大量负面溢出效应。
新的实证研究对于因果推断问题密切关注，采用现代计量经济学方法来处理产业政策评估中的内生性问题，这些研究扩大了我们对产业政策影响的丰富性和复杂性的认识。但需要强调的是，即使使用现代计量经济学方法，对于如何评估产业政策仍存在挑战，这是由于产业政策往往是大规模部署的，也不太可能出现随机化，而且产业发展战略总是针对特定的产业或地区。
利用政策在地区应用中的外生变化来评估产业政策。许多政策评估围绕普遍存在的政策处理效应展开，但许多情况下，我们更感兴趣的是对于特定地区或特定产业的平均处理效应。在基于地区的产业政策实证文献中，一些研究利用政策在地区应用中的外生变化来估计内生政策的影响。例如，Criscuolo等人（2019）对英国地区补贴政策的分析，Becker等人（2010,2012,2013,2018）的一组论文使用断点回归模型评估了欧盟范围内旨在振兴区域经济的资助计划的影响。
采用微观计量经济学方法。最近的一些研究提出了探索产业政策影响的新方法，这些研究特别侧重于具体的个案研究和自然实验，以估计产业政策的影响。虽然这种方法存在局限性，但这些研究仍然可以为产业政策提供有价值的见解。产业政策通常是具有国家目标的国家一级政策，但是这些政策又是针对国家以下的单位，如产品、产业或地区等。由于产业政策包罗了许多术语和概念，因此很难提出一种单一的方法来评估他们的影响。为了做到这一点，产业政策评估的新方法遵循如贸易政策等文献的思路，转向微观层面的证据，利用国家内部的变化来为研究设计提供信息。Juhasz（2018）提供了使用微观经济方法研究新兴产业政策的首批尝试之一，以19世纪工业化的基石——法国机械化棉纺工业为例，用拿破仑封锁作为发展初期产业保护的自然实验，使用差分法研究了封锁的短期和长期影响。代表性研究还有 Harris等（2015）、Alexander和Keay（2018）等对于国家保护主义政策影响的研究，Gior celli（2019）对马歇尔计划（Marshall Plan）影响的研究，Hanlon （2018）对产业政策核心概念——动态比较优势的研究等。对于相关研究的概述见原文。
第一，大部分早期的产业政策实证研究结论已被不加批判地接受，但实际上，许多研究并没有构成一组有力证据，而是使得我们对于这些干预措施的理解复杂化，这些研究并没有为经济学家提供关于产业政策运用的精确指导。第二，产业政策是一个多维概念，关于产业政策有效性的实证研究需在透明清晰的背景下讨论才最有价值，通过具体政策案例、制度细节和更清晰的研究设计，新的产业政策实证研究逐渐帮助我理解这些干预措施。第三，对产业政策进行的微观计量分析获得了有益成果。本文主要关注了那些简化形式的计量经济学方法，这些研究的局限性在于，不能直接说明干预措施的总体影响，且过度关注因果推断，对产业政策的范围、模式和相关性知之甚少。第四，在未来的实证研究中，还应尝试更深入、更精确的产业政策措施。当前产业政策常常被模糊化，并体现在一系列措施之中。第五，未来的研究必须更多地理解政治经济学和产业政策之间的相互作用。因为产业政策是国家政策，它的成功、范围和效力取决于制度背景。比较社会科学家的定性研究长期以来一直强调强大的国家机构在成功的（相对于有害的）产业政策中的重要性。同样地，很少有实证论文探讨产业政策的政治内生性。许多定性论文还将成功的产业政策与独裁政体联系起来，因为亚洲各地都成功地部署了产业政策。尽管如此，几乎没有实证工作证实了这一点。国家、行政和官僚能力在部署发展政策方面的相关作用无疑将扩大我们对产业政策的理解。