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政策科学兴起于20世纪50—60年代的美国，战后经济停滞、福利危机、社会冲突、资源匮乏、生态破坏等经济社会问题愈发严峻，内忧外患的政府以及问题频发的社会迫切需要寻求一条促使经济恢复、社会稳定的有效途径。与此同时，由政策本身带来的一系列负面效应也不断激化，政策缺陷与政策弊端不断暴露，政策问题成为众多学者的关注焦点，政策科学应运而生。政策科学一词首次出现在拉斯韦尔（Harold D.Lasswell）参与撰写的《权力与社会：政治研究的基本框架》一书中，随后其著作《政策科学：范围与方法的最近发展》的出版，标志着政策科学这一学科的正式诞生，书中首次对政策科学的主要任务、研究对象、学科性质、发展方向等问题进行了详细论述，奠定了政策科学的发展基础。20世纪80年代西方政策科学的研究重点开始从德诺尔（Yehezkel Dror）时期侧重对政策周期中政策制定时的“政策咨询”以及政策实施后的研究与修正转向政策效率、政策信息化、政策学与政治学关系的研究上。
我国的政策文化传统可以追溯到古代，主要表现为政策谋略、政策实践和以夏商时期的家臣、汉以后的宰辅制度、清代的幕府为代表的政策咨询“智库”组织。我国现代政策科学与公共管理相关研究起始于改革开放时期，科学决策与民主决策问题引起了党和国家的高度重视，政策科学的相关研究也逐渐孕育萌芽。我国政策科学逐渐走向正轨的标志是1989年全国软科学工作座谈会的圆满举行。进入21世纪，在现代化建设的推进与政策科学化、政策民主化的迫切需求下，学界对于国外政策科学相关理论、方法与成果的引进、消化能力显著提高，中国政策系统、政策实践经验以及中国特有政策问题等方面研究取得了丰厚成果，并逐步转向对中国特色政策科学的话语、理论与学科体系的探索之中。
公共政策是政策科学的主要研究对象。具体有拉斯韦尔“制定政策规划”和“政策替代方案”二元核心说，德诺尔“政策制定”一元核心说，以及克朗（Robert M.Krone）的政策战略、政策分析、政策制定系统改进、政策评估与政策科学进展五维内容说。总体而言，政策科学研究对象较为广泛，且目前并没有明确的边界，涉及政策制定策略（元政策）研究、政策制定系统、政策执行和评估理论及方法、政策文化、政策思维、政策价值观等与公共政策有关的各项研究，但可以确定的是政策科学的核心研究对象是公共政策及其过程与系统（见表2-2）。
表2-2 政策科学研究对象
资料来源：作者根据文献资料整理获得。
针对公共政策的内涵与概念，不同学者从不同角度对其进行了阐释。拉斯韦尔从构成要素角度出发，认为公共政策是“一种含有目标、价值和策略的大型计划” [27] 。托马斯·戴伊（Thomas R.Dye）从政策的表现形式出发，认为“凡是政府决定做的或者不做的事情就是公共政策” [28] ，将政府有意不采取行动的态度作为一种政策，扩大了公共政策的范围。戴维·伊斯顿（David Easton）从政治系统理论出发，认为公共政策是“对社会的价值进行的权威性分配” [29] 。詹姆斯·安德森（James E.Anderson）则从活动过程出发对公共政策进行界定，认为“政策是一个有目的的活动过程，是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的” [30] 。还有学者从利益集团博弈产物、公共选择理论出发对公共政策进行了界定。虽然目前学界对“公共政策”的认知与定义存在较大差异，但对这些代表性较强的概念进行总结归纳可以发现，公共政策具有以下特点：（1）公共政策制定主体是执政党、政府等公共权威机构。（2）公共政策主要目的是解决公共问题。（3）公共政策的本质是政府机构的活动过程或者活动策略（见表2-3）。
表2-3 公共政策内涵
资料来源：作者根据文献资料整理获得。
根据对公共政策概念的梳理与剖析可知，一般意义上的政策、办法、条例以及包括活动、项目、改革在内的各种政府行为都可以视为公共政策的具体表现。
政策科学的研究目标是：通过对公共政策的制定原因、内容性质、实施效果等政策过程的研究，改进政策制定过程，提高决策的理性程度，为社会问题的解决提供支持。在政策科学发展的初始阶段，为回应现实问题，拉斯韦尔将政策科学的目标设定为追求政策的“合理性” [31] ，而能否提高政策的合理性，充分发挥政策效力，则取决于政策制定与执行过程的科学与民主化程度。在此基础上，除了对具体政策质量作出评价之外，德诺尔提出政策科学的主要目标是政策制定工作的改进，即制定更好的政策。随着政策科学的进一步发展，那格尔（Stuant S.Nagel）再次对政策科学的目标进行了阐述：政策科学的目标是研究政府各类公共政策制定的原因、内容性质、实施效果，为政策能够更好地解决各种社会问题提供支持。 [32] 可见，政策科学具有较强的实践性与应用性，它致力于提高政策效力，产生更加科学的政策以解决社会问题、回应社会需求。
总的来说，回应与解决实际社会问题既是政策科学本质要求，也是其根本研究目标，要实现这个目标就需要产生科学化与民主化相统一的政策，因此需要进一步对现有的政策制定过程及政策系统进行完善与改进。
在有效处理当代复杂社会问题的根本目标指引下，对“政策过程中的知识”和“政策过程的知识”探究成为政策科学的两大核心研究任务。需注意的是，政策科学的两大核心任务并非割裂区分开的，而是具有内在逻辑一致性的，两者相互促进、相互作用，共同推进社会问题的解决与政策科学研究目标的实现。
“政策过程中的知识”主要是指“关注政策内容，探究政策本身的科学性，即能否用科学的方法来解决问题” [33] 。现实问题复杂性提高，社会冲突尖锐性增强的现代社会中，问题的处理过程往往会牵涉其他问题，引起意想不到的连锁反应，甚至存在产生更加严重的社会问题的风险。因此要处理与解决好相应的社会问题，必须保证存在理想或者是最优的政策方案。所谓“最优”的基本要求则是政策本身的科学性与合理性。如何对政策的科学性进行事前预测与事后评价则是政策科学的主要任务之一，只有在明确什么样的政策是“科学的”，才能进一步讨论科学的政策如何产生，最终实现用科学的方法解决现实问题这一目标。
“政策过程的知识”则是指“要关注政策过程的科学性，即能否按照科学的逻辑构建政策过程” [34] 。换言之，即政策制定与执行的科学性。要得到科学的、有效的政策，就必须对包括政策制定、执行、评估在内的政策过程加以深入研究。但政策过程尤其是政策制定却在很长一段时间内受到忽视。“在政策制定的方法上，往往采用 ‘试错法’这一经验型的政策方法。这种根据政策执行实际结果判断政策好坏的方法往往给社会带来巨大损失。” [35] 先在众多政策方案中选择一个执行，并在执行的过程中根据实际执行效果不断对政策进行调整与修正，甚至更换，政策方案的“试错法”潜在地忽视了科学的政策制定过程对最终政策的正向作用。因此，为了确保政策内容的科学性及政策产生的积极作用，削弱政策导致的消极影响，就需要发展一套政策制定的方法与模型，建构一条科学的政策制定路径。而这正是政策科学所要完成的另一核心任务。
政策科学的创始人拉斯韦尔提出了政策的功能过程理论。这一理论将政策看作一种政治行为或政治行动，通过政治与政策的关系对政策的政治行为进行阶段性或者程序化的研究。 [36] 政策功能过程理论认为政策是一个动态的过程，并且政策参与者在这一动态过程的每一个阶段具有各自的功能，通过对政策过程进行阶段划分，并对每一阶段及其功能进行深入研究，以回答“政策如何形成”和“决策如何作出”这两个问题。这一理论为后续政策科学的发展以及相关理论的诞生产生了较大的影响，无论是后来的政策评估研究还是政策周期研究，无不建立在政策功能过程这一理论基础之上，成为政策分析以及理性决策的主导架构。
在政策阶段的划分上，拉斯韦尔将其划分为情报、建议、法令、援引、实施、评估、终止七个阶段。安德森（James E.Anderson）则在此基础上将政策过程的功能活动划分为问题形成、政策方案制定、政策方案通过、政策实施、政策评价五个阶段。美国学者卡尔·帕顿（Carl V.Patton）和大卫·沙维奇（David S.Sawicki）根据政策过程理论认为政策过程包括界定问题、建立评估标准、认定可选择政策、评估可选择政策、选定偏好政策、执行偏好政策六个环节。虽然各学者对政策阶段的划分不完全相同，但均包含政策制定与执行的两大阶段。其中，制定阶段包括问题识别、问题议程、方案制定与评估、方案采纳与合法化，执行阶段包括方案实施、效果评估、调整与变更、政策终结。
这种将政策过程进行阶段化划分的研究思路，有利于将复杂、抽象的政策过程进行简化、具化，便于对政策过程的理解与研究。但是将政策过程划分为相互独立的几个阶段，使政策的各个阶段逐渐分离，在很多情况下对政策结果产生了消极的影响。因此在对原有理论的修正与完善的迫切需求下，政策的生命周期理论被提出，并对周期在政策循环中的意义予以重视。图2 -2诠释了政策生命周期的具体环节与循环结构。
图2-2 政策生命周期
图片来源：作者根据文献资料自制。
从整体来看，政策生命周期包含两个重要阶段，以社会问题为起点到政策方案选择的政策制定阶段，以及以政策执行为起点到下一个政策问题的政策执行阶段。其中政策制定阶段包含社会问题识别、政策问题确认、政策议程建立、备选方案提出、政策方案评估、政策方案选择六个环节，政策执行阶段则包括政策方案执行、执行效果评估、政策调整与改变、政策终结四个环节。
政策生命周期中政策方案评估环节也被称为“前评估”，与政策执行后的政策效果评估相区别，政策方案评估是对所有备选方案进行综合、全面的评价，同时对备选方案的执行后果进行预测。在风险社会的背景之下，对政策进行“前评估”的重要性更为突出。在复杂性、变化性加剧的现代社会，不少政策不但不能达到预期目的，有时甚至会成为进一步激化社会矛盾、影响社会稳定的助推器。在公共政策制定过程中的重大偏失可能会酿成重大的公共危机事件，甚至在政策出台后的几十年间，对政治、经济、社会都可能造成不可逆的严重后果，为政策实施的地区、国家、社会稳定埋下深深的隐患。此外，外部环境的急剧变化以及网络时代对问题的放大效应也增添了政策影响的不确定性。政策本身不存在失误，但政策执行与推进过程中受到反对，并进一步衍生出影响社会稳定的群体事件的情况也有发生。因此在当今社会中，在政策的制定阶段，政策方案的评估环节被天然地赋予了政策后果预测、风险评估以及针对潜在风险防范措施及政策修正的功能与责任。
通过对社会稳定风险评估的理论基础与学科定位的回溯，可以明确的是在政策过程的分析话语之下，社会稳定风险评估是政策生命周期理论中，政策制定阶段的政策方案评估中的关键步骤，根本目的是确保政策的科学性与风险应对的前瞻性，它在促进政策有意识地防范和规避社会风险层面扮演着重要的角色。
政策系统理论采用系统分析的思维方法对政策进行研究，将政策制定视为一个系统，认为公共政策是政策系统的产出，同时关注包括政治、社会、文化、科技及自然因素等在内的环境因素对政策系统的影响作用。政策系统理论主要关注三方面内容：
第一，系统运行环境对政策系统的影响及作用。
第二，政策“投入—转换—产出”的系统过程。从公众、党派和集团的意见和需求以及各自可利用的政策资源和信息投入，到政策系统内部将政策信息转换为公共政策，再到与政策输出同时开始的评估过程，最后公共政策产生的作用与影响通过反馈再次输入政策系统。
第三，政策系统内部各子系统的有机运行体系。
图2-3描述了政策系统及其与外部世界的关系。
图2-3 政策系统及环境
图片来源：作者根据文献资料自制。
政策系统环境，是指对政策系统产生影响的一切因素的总和，主要包括政治、文化、经济、社会等非自然环境以及自然环境。具体可以表现为文化传统、大众心态、社会经济状况、制度或体制条件、国际环境以及地形地貌、空间方位、气候温度等对政策系统产生影响的一些环境因素。
系统环境是系统运行的基础，明确环境才能明确系统及其问题边界和一系列约束条件。系统外部环境对政策系统的投入、转换、产出的三个环节均会产生影响，系统的产出——公共政策同样会对系统外部环境产生影响，并且受到政策影响的外部环境将会同公共政策一起作用于各类资源及信息的投入。因此，只有明确系统环境及其对政策系统的影响范围及影响程度，才能进行政策制定，了解政策后果，才能使最优的政策方案在制定和模拟过程中被选择出来。 [37]
政策系统是公共政策运行的载体，也是政策过程展开的基础。政策系统理论将公共政策制定看作一个系统，从系统内部来看，由信息子系统、咨询子系统、决策子系统、执行子系统和监控子系统构成，子系统之间相互联系、相互依存、相互影响，共同构成政策系统这个有机体系。
（1）信息子系统：信息子系统指为公共政策制定进行收集、整理、分析各种信息和情报，并将之提供给直接决策者以帮助其解决问题的部门。这一系统一般由掌握信息技术的专门人才组成，主要包括信息收集、处理加工、储存和传递等工作。
（2）咨询子系统：咨询子系统也被称为参谋子系统，主要由从事政策研究的组织或者各领域的专家、学者组成。通过集中专家智慧，运用专业知识与科学方法技术，提供可选的公共政策方案，以达到产生更加科学的公共政策方案的目的。具有政策问题分析、未来预测、方案设计与论证、政策评估与反馈的作用，在公共政策系统中极其重要。
（3）决策子系统：决策子系统也被称为中枢子系统，在公共政策系统中处于中心、核心地位。主要是具有决策权的决策者进行的包括提出政策课题、确立政策目标、组织方案设计、并进行最终的公共政策方案选取与决断过程。
（4）执行子系统：执行子系统由政府行政机关和行政人员等政策执行组织及人员构成，主要职责是对具体政策方案的实施，并通过沟通、协调等方式保证实施效果。
（5）监控子系统：监控子系统相对独立于信息、咨询等其他四个子系统，由体制外或者体制内有关组织或个人组成，主要负责对政策系统输入、转换以及产出的公共政策执行进行监控，其不直接参与政策制定与执行，而是对政策方案出台及选择，政策执行过程及组织进行监督和指导。
在政策制定中，上述子系统相互作用、相互影响，构成一个动态的运行系统，这一运行系统又时刻与外界环境进行交流互动。
政策系统分析理论被广泛应用于具有风险性和不确定性的社会经济政策制定和公共政策分析中。其中，咨询子系统需要对政策进行预测与评估，模拟、斟酌受环境影响的政策系统输出的公共政策的有效性及执行效果，经过反复论证与设计，选择最优的政策方案。在风险社会背景下，针对政策进行社会稳定风险评估，也是咨询子系统的重要职责之一。
社会稳定风险评估不仅是政策过程的关键环节，也是政策系统理论下的重要系统功能。通过对政策科学中两大主要理论的梳理与介绍，能够充分表明社会稳定风险评估的角色定位与理论归属，同时也表明社会稳定风险评估在制定科学公共政策过程中的重要性与必要性。