下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
生态系统是一个复杂的网络，其复杂性主要指生态系统结构和功能的多样性、自组织性及有序性，所以人们认识、了解、治理生态系统是一个渐进的过程，是一部逐步深入、不断校验和纠偏矫正的发展史。我国的生态治理起步较晚，受制于不同的发展阶段和当时的治理理念，城乡生态治理结构也带有鲜明的时代特色。在社会转型阶段，在生态文明理念大力倡导之下，这一结构也处在演变之中。
随着社会发展，城乡互动治理频率增强且形式逐渐多元化，城乡发展在生态治理中也随之进一步地交融互通与彼此借力，这是因为生态所具有的公共性和关系性，生态的这些特性影响范围深远，后果复杂广泛，这就是城乡生态治理变迁的大背景。
生态文明理念的提出及践行，就是把生态环境保护放到前所未有的突出地位，从发展优先过渡到保护优先。因为生态系统是唯一的，自然环境是极其珍贵的，是独一无二的存在，“用之不觉，失之难存” [2] ，所以“要像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境” [3] 。可持续发展首要的是生态可持续了经济社会才能发展。可持续性必须要从生态、经济和社会三个层面考虑，涉及生态层面的有效性、经济层面的效率性以及社会层面的公平性。 [4] 三者之间是有紧密联系的，从不同层面来界定着可持续性的内在要求，虽然不能说某一方面具有绝对性地位，因为三者缺一不可，否则就是不完整的可持续性，但仍需强调的是，即便没有绝对性与唯一性，但很显然生态有效性是具有基础地位和前提角色的，所以生态保护应该居于优先地位。
正是上述理念的不断更新，在现实中也日益体现出一系列保护优先的举措。从提出“既要金山银山，也要青山绿水”，到“宁要青山绿水，不要金山银山”，再到“青山绿水就是金山银山”的重要论断，这一步步的演进过程把生态环境及其保护的地位逐步提升，随之而来推行的各地实践如火如荼，这些行动都昭示了生态环境保护的重要性，并日益被放到优先考量的地步。
这一从发展优先到保护优先的生态治理背景的变迁，在环境基本法的修订历程中也有明确的体现。2014年《环境保护法》修订，第4条修改为“经济社会发展与环境保护相协调”，而之前的立法表述为“环境保护与经济社会发展相协调” [5] ，这绝不仅仅是语序的简单调整变化，而是从“发展优先”到“保护优先”的重大转变，也就是通常所讲的从“又快又好”变成了“又好又快”，更加重视生态保护的优先地位和基础作用，更加注重发展的质量，即建立在保护优先之上的经济社会发展，也就是走绿色发展之路。这一转变让绿色不仅是大自然的底色，也使绿色成为发展的根本属性。
从发展优先到保护优先这一生态治理背景的转换，不是从一个极端到另一个极端，不是环保绝对化，而是在保护生态环境基础之上仍然要致力于经济社会发展，要把生态文明这一理念和环境保护这一行为贯穿于社会发展全过程，“五位一体”融合汇通式发展，并且环境保护可以产业化，绿水青山也是金山银山，生态优势可以转化为经济优势，是真正从根本上、结构上认识二者之间的辩证关系。协调与平衡这两者之间的关系，需要更好发挥法律与政策相互协调转化的优势，完善生态环境与经济社会发展的综合决策机制，将各种因素综合考量，防止单一化、片面化决策，在时机成熟时将综合决策的途径、方式、责任与后果等用法律制度固定下来，通过执行法律确保“保护优先”没有落空，确保生态环境因素切实纳入经济社会全盘统筹，从源头实现可持续发展。
长期以来，我国一直处于高速发展之中，取得了举世瞩目的成绩，但这种高速发展是建立在高消耗、高投入、高污染之上的，是难以持续发展的，如前所述，我国的治理理念也一直是发展优先，生态环境保护是放在其后的，环境保护工作是用来同经济建设和社会发展相协调的，是为经济社会发展服务的，对发展中出现的生态环境问题是被动应对的态度，出现问题再治理，甚至个别情形之下先污染再治理，没有出现问题就不会主动进行调整。这使得我国的生态承载力日益逼近极限，环境问题层出不穷，环境治理疲于应付，经济社会发展也难以为继，整体发展极有可能陷入被动、停顿之中，甚至可能带来不可逆转的灾难性后果。为此，举国上下开始思考我们需要什么样的发展，什么样的生态环境能够支撑这样的发展，我们需要采取什么样的态度应对生态环境问题。痛定思痛之下，开始转变思路，从被动应对到主动调整，从末端治理到防患于未然，从应对处理到调整预防，从无序发展到统筹协调。为此，国家环境立法中制定了一系列主动调整型的原则、机制与制度，如预防为主原则、资源环境承载力监测预警机制、环境影响评价制度等，在相关法律的遵守与执行中，城乡生态治理的背景亦随之发生改变。
因为我国长期实行城乡二元化的发展模式，城市偏向主义表现突出，再加之最早的比较大规模的环境污染主要都发生在城市，所以，最初的环境立法基本上是为城市立法，特别是为城市的污染防治立法，很少会专门涉及农村、农业、农民，没有给予其应有的立法考量和法律地位，主要围绕规制城市污染防治和企事业单位的污染行为建立规范体系，环境立法内容上的不均衡性和不充分性、形式上的不平等性和不对等性表现明显。随着环境污染从城市逐渐蔓延到农村，农业农村污染问题日益严重，农民环境权益受到关注，我国逐步转变为从“为城市立法”到“为城乡立法”，从城市主义到整体主义，从城市至上到城乡一体考量，相关立法中农业农村生态治理所占比重越来越大，甚至有特有的关注部分，如农村人居环境整治等。
另外，受制于对生态环境问题的认知水平，很长时间里我国一直秉持以污染防治为中心的认知模式，这带来了社会上对环境问题及环境立法的认知局限：环境问题即环境污染，环境法即污染防治法，环境污染只有城市才有、工业才有。所以当时只有“为污染立法”。以污染防治为中心，就是哪里有污染，就在哪里治理，是一种典型的分而治之，且是点源治理、浓度控制的方式。从1973年我国首次制定环境保护的规范性文件开始，一直到1979年制定的《环境保护法（试行）》和1989年制定的《环境保护法》都没有树立“大环保”的理念，规制对象局限于“防治环境污染和其他公害”，所以被称为“小环保法”。后来，逐渐意识到污染防治只是生态环境治理的一部分，认知模式由此发生转变，在2014年新修订的《环境保护法》扩充了立法范围和内容，不仅“防治环境污染和其他公害”，而且还“保护和改善环境”，从以污染防治为中心到兼以生态治理为中心，从“为污染立法”到“为污染防治与生态保护立法”。与以污染防治为中心相比，以生态治理为中心就是一种融合发展，因为生态与治理密不可分，所以这一认知模式带来的治理模式必然是一体的，表现在此即为城乡一体、城乡融合，且是面源治理、总量控制，采用生产、生活、生态三者融为一体的“三生”模式。
可见，我国的生态治理逐步发展到从城市到城乡，从环境要素到生态整体，即使是环境要素治理，也是城乡整体性地环境要素治理。现行环境立法，规制对象从城市、企业到经济社会可持续发展，立法价值取向从控制城市工业生产中的废水、废气、废渣到生态文明建设。随着国家环境保护战略经由“消除污染、保护环境”—“环境保护与经济建设协调发展”—“科学发展观”—“绿色发展”的不断进步，特别是2014年新修订的《环境保护法》的实施，实现了从污染防治到公众健康、从发展优先到保护优先、从对环境资源的单一保护到五个文明建设统筹协调的价值取向根本转变。 [6]
囿于发展阶段的局限，以及治理手法的不成熟，我国早期对于环境治理主体的认识比较局限，认为主要应该是政府采取监管职能，没有注重调动社会力量参与生态治理活动中。这不仅导致政府疲于应对治理效能不高，过于倚重行政手段，引发治理失灵现象，还会压制社会治理热情，不利于全民共治、公众参与等机制的建立健全，不利于环保意识的增强、环保产业的壮大、社会资本的进入、环保组织的培育等。“伴随着政府改革、市场开放和社会建设三驾马车的协同并进，中国的治理实践在观念、方式、样态多个维度发生了深刻转变。在此背景下，针对‘公共问题的复杂性和互赖性’，整合多种途径‘以寻求具有合理性与妥适性的解决方案，并贯彻提升其执行能力加以处理’，无疑已成为当前治理革新及其规则系统更新的主要任务。” [7] 改变单一的政府监管模式也在环境基本法和单行法中多有体现，现在的突出问题是如何落实和推动，最主要的是要拆除各种体制机制障碍，在施行结构上予以流畅化，给予结构上的保障。
所以，生态环境治理已经从从单一政府监管到多元主体共治，进入多主体治理、多方式治理时代。随着城乡互动治理频率增强且形式逐渐多元化，城乡在生态治理中也随之进一步地交融互通与彼此借力。在城乡交融秩序之下，可以从城乡的规范交错、多元利益关系结构的识别、行为互动与责任分层、工具的叠加与选择等互动焦点出发来把握生态环境治理变迁的主线，通过“权力—权利”谱系的塑造推进城乡生态治理权的精准配置，利用联结制度将市场机制、社会机制嵌入城乡机制，走向政府、企业、社会多元主体共治状态。现行环境立法中，公众参与机制、社会组织参与环境公益诉讼模式等，都是很好的多元共治途径，环境法也一步步由“监管法”变为“共治法”，多元共治色彩日益浓厚。
上述的城乡生态治理背景的变迁，既有客观性因素，也有主观性因素。这个主观性因素最直接的根源在于对城乡关系认知视角的转换，在于看待城乡关系的认知模式发生变化，而城乡关系认知源于社会结构视野，是基于对不同社会结构视野中的生态环境问题的认识与解决，因为“城乡关系并不是传统社会学研究的基本范畴，它实际上是通过对一定社会中的经济结构、政治结构和社会层面的分析后进行的一种再分类。城乡关系的变迁是我国‘社会转型’研究的一个重要视角” [8] 。而1949年中华人民共和国成立以来，我国最重要的社会结构是城乡二元化体制，由此形成的城乡关系也是二元化的，城乡二元差异也是造成一系列城乡发展不均衡、城乡不正义现象的最深层次的原因，也是影响全面小康社会建设最大的障碍，在生态环境领域也不例外。为此，近些年来国家一直致力于消除城乡二元化发展差异，大力推进城乡一体化发展战略。这些正是本书所探讨城乡关系认知视角转换的背景和原因。
要实现我国整体可持续发展，必须重塑城乡关系，摒弃“割裂式”“二元制”“碎片化”等诸如此类的陈旧观念，走城乡融合发展之路。正如《乡村振兴法》第8条所规定的，“建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，推动形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系”。所以，“融合”二字是生态文明时代城乡关系的新发展和新定位，它包含以下含义：
第一，城乡共生状态决定了融合发展。在城乡关系之中，首先要认识到无离开城市之乡村，也无离开乡村之城市，城市和农村要打通，污染防治和生态保护要贯通。城、乡的局部利益是建立在城乡社会整体利益之上的。城乡是有机地融合在一起，而不只是简单地聚合在一起，这同时意味着人们对更高层次生态安全状态的需求。生态人、生态理性模式预设下的协调城乡关系的规则，以可持续发展为最高指导思想，反对所谓的“中心说”（以城市为中心），主张以整体、系统、多维的视角看待城乡关系，力图构建城乡和谐共处的可持续发展的秩序。
城乡生态治理中突出的环境区际不公、环境群际不公，是我国的社会结构引发的外在表现，是一个动态的、涉及多层次的问题，是我国现代社会本身的一个深刻的结构性危机。在这场变革中，我国所面临的问题可以概括为分化和失范，在生态环境治理领域也表现得非常充分，即城乡视野分化、生态秩序失范。正因为以前的目标和路径之间存在离合，处于分裂状态，应该从二元治理走向融合一体。城乡是一种共生状态，融合性发展正中肯綮，这是一种内生性诉求。
第二，城乡发展需要融合。反思中华人民共和国成立后的发展历程，不容回避的现实是我国工业化、城镇化、现代化的发展成就中有相当一部分是来自农业、农村、农民的长期无私巨大的奉献，城乡发展形成了巨大的鸿沟，城乡差距明显。这种情形再也不能延续下去了，所以，如何破解城乡二元结构是当下最为艰难和迫切的现实性命题，城乡二元结构既是城乡经济社会发展不平衡不协调的原因，又是这一发展模式的结果，唯一的解决之道就是城乡融合发展，这不是一道选择题，这是唯一正解。基于社会发展，党的十九大提出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这一问题的集中表现之一就是城乡区域发展差别。国家通过优先发展农业农村、实施乡村振兴战略，目的在于消除城乡剪刀差，补齐填平发展短板，建构平等和谐、共生有序的新型城乡关系，根除以往失衡的具有依附性和从属性的城乡格局，改变以往的以城市为中心的发展模式，城乡统筹共进。所以，城乡融合发展能够充分满足当下的现实需要和乡村振兴的战略远景。
随着城乡互动治理频率增强且形式逐渐多元化，城乡在生态治理中也随之进一步地交融互通与彼此借力。“合”是指城乡“合二为一”，一体建设，建设城乡生态共同体、城乡发展融合体。“‘融’即城乡要素的融合发展，而融合发展既是城乡协调发展的核心要求，也是促进乡村全面振兴的有效路径。在城乡分割的二元体制下，城乡要素不仅难以融合，而且是各行其道、渐行渐远。‘融’能够克服虹吸效应和掠夺行为，形成城乡互补、工农互促；‘融’能够拓展新模式、开辟新空间，也能够形成新格局、实现高效应。随着城乡二元结构的逐步消除，要深入推进城乡各方面和各要素的融合发展。” [9]
第三，城乡结构转型带来融合发展。城乡是非常重要的社会结构，我国的社会结构正处在转型时期，这也构成了本书的基本研究背景。社会转型是“一种整体性发展，也是一种特殊的结构性交动，还是一种数量关系的分析框架” [10] 。“一方面，原有的结构性失衡现象继续存在，另一方面，又产生了新的结构性失衡现象。” [11] “不仅是社会分层结构的变化，而且还表现为人口的城乡结构、文化的深层结构以至意识形态的多元化等社会全面的结构性变化。” [12] 城乡生态环境问题是社会问题中的一种，“当代中国环境问题在一定程度上是特定环境状况与特定社会过程交互作用的产物，换句话说，环境问题在一定程度上是经由转型期的特定社会过程建构的” [13] 。随着社会发展，城乡也处于不断转型之中，最大的转型就是从城乡二元化转型为城乡一体化，这就使得如何实现城乡“同”构、城乡“统”筹、城乡“融”合成为空间规划中要面对的最重要最艰巨的问题，如何克服空间规划中的各自为政、不开放、不透明、不共享、不公开现象迫在眉睫，解决方案只有一个，唯有融合发展方能统领这些问题的解决，满足城乡转型发展的内在需求。以推行“多规合一”的空间规划制度为例，其功能主要是防止国土空间的功能失调或退化，从规划角度对国土空间进行结构优化，并指导改造建设工作，以提高国土空间的效率、品质和整体功能。其主要目标和内容是基于从生态整体主义中发展出的空间整体主义，用以调整人地关系，改善国土空间品质，促进城乡可持续发展。 [14] 围绕城乡生态连体结构建设，城乡一体规划也能协调“条块”关系，利用城乡一体规划撬动结构完善和制度改革，要注意这个规划的性质并不是“城乡”规划，虽然其是在城乡之间展开的，也不是关于如何利用土地的规划，我们称为要城乡一体规划，指的是一种规划方法（城乡结合起来考量），它的性质应该是国土空间规划。既然是国土空间规划，说明是把城乡作为整体来看待的，城乡都作为国土空间的一部分，也当然决定了要坚持城乡一体融合发展。
由此可见，我国的社会转型就是摒弃原有的“二元制”“割裂式”“碎片化”等诸如此类的不合时宜的发展观念，转为全新的融合发展。并且，城乡发展失序是社会转型期需要极力避免的，融合发展可以很好地降低风险、提高效益、增进和谐、实现统筹。
融合发展是现在城乡关系认知的总体变化，针对这一总体变化有很多具体表现，除了已经论述的从二元转向一体、从割裂转向融合，还有以下具体表现：
1.从线性转向系统
对于城乡关系不再是以往的简单线性思考，而是从城乡生态系统的角度出发，秉持整体主义方法论，“山水林田湖草沙”系统治理的思路和实践就是最好的证明方式之一，在系统考虑之上城乡统一规划、统一建设、统一治理。
2.从一维转向多维
城乡包括生态治理在内的发展过程中，不再是唯城市中心论，也不是只有城市一维，而是多维的，既有城市维度，也有乡村维度，还有城乡维度；既有生态维度，也有经济维度、社会维度等；既有污染防治维度，也有生态建设、生物多样性保护等维度；既有政府监管维度，也有企业治理、公众参与、社会组织提起诉讼等维度。从一维转向多维，是生态环境多元共治的过程，是“五位一体”协调发展的过程。
3.从外在转向内生
原有的城乡生态治理结构带来治理紧张的局面，这种治理紧张源于没有关注内生性问题，仅仅从外力入手，寻找外部症结，没有看到结构的不适应性产生的结构紧张并反映于治理结果之上。 [15] 同样的，我国的环境利益状况也有着这种“社会结构紧张”或“社会结构断裂”的基本背景，生态环境领域是社会结构的一部分，整体社会结构的紧张或者断裂一样会充分体现出来，只是会带有生态环境色彩，主要体现为由地区发展不平衡、群体分化严重带来的城乡环境差异显著。所以，这一问题的彻底解决不能脱离社会背景，要置身于特定的场域结构之中，分析结构紧张或者断裂的具体成因及有效对策，如此才能真正缓解城乡生态治理结构紧张。最基本的认知就是城乡居民最为关注环境正义问题，城乡环境利益分配是其中引发结构紧张的关键因素，一旦存在分配不公的情形就会引发冲突、矛盾、纠纷，带来社会结构的紧张与撕裂，只有公平合理地分配环境利益，才能缓解结构紧张、平复社会冲突、弥合城乡裂痕。无疑，城乡生态连体结构提供了良好适宜的环境利益分配规则，有助于缓解社会结构紧张，降低生态风险，加强生态安全，构建和谐社会。建设城乡生态连体结构的合理性表现为结构本身体现了一种安排和关系，是包括利益在内的安排和城乡关系的分布，能够缓解社会结构紧张，降低生态风险，加强生态安全，体现结构性关怀。比如，“山水林田湖草沙”必须找到内在的系统治理的方法论才能产生综合效应。又如，我国之前对农村环境问题的认识是从生产技术角度来看待的，并不是从内在的生态角度来看待的，就会导致治标不治本、本末倒置，只有最终落脚到根本性的内在生态这个视角，才是科学的、全面的、可行的，才能真正解决农村环境问题。
4.从局部转向全域
生态环境不可分割，是有机联系的整体，所谓的局部生态环境问题都要放在全域视角下来认识和解决。城不是单独的城，乡不是单独的乡，而是统一为城乡这一整体、这一全域。城乡融合发展关键在于做好“统”的文章，这个“统”就是从局部走向全域。比如，2020年我国长江流域防治特大洪水过程中，可以发现大流域、大城市治理显著，整体平稳度过，但农村、小流域、支流等洪水造成较大灾害，就仍然源于未“统”，仍有城乡、大小流域、干流支流割裂式治理的弊端未除，还没有完全从局部治理转向过渡到全域治理。又如，现在提倡的水资源、水生态、水环境“三水”统筹，也是这个理念下的治理思路。
5.开启城乡双循环
城乡双循环是从单向流动转向双向流动。因为已有结构是城乡“异”构的，存在结构壁垒，难以形成城乡之间要素与人的融合流通，城市对农村有巨大的虹吸效应，农业、农村、农民长期单向流动，造成城乡差异的鸿沟，形成天然阻隔，无法开启双向流动，形成双循环。而城乡之间不是线性关系，是系统性的；不是只有城市一维的，是城乡多维的。随着城乡“同”构，打破结构壁垒，随着城乡交融秩序的展开逻辑，基于生态的公共性和关系性，城乡双循环借助城乡打通大动脉，由二元并立到合作并进关系，既不是二元论视角下城乡绝对截然二分，也不是在一元论视角下城乡完全相同，而是在一体化视角下的城乡融合，带来经济作物大规模种养殖、生态观光旅游兴起等情形，城乡共建共享，形成要素与人的融通流动，分享城乡双向循环的红利，这也是“国内大循环”的应有之义，是建设城乡融合体的终极意义。
经历了城乡生态治理背景的变迁和城乡关系认知视角的转换，城乡生态治理阶段也在不断演化之中。从中华人民共和国成立至今，根据对治理对象——“城乡生态”相互关系的不同，可以把城乡生态治理划分为两个阶段，以2012年党的十八大开始确立“城乡融合发展”思路为分界线和分水岭， [16] 一个是党的十八大以前注重城市偏向发展的生态治理时期，一个是党的十八大以后面向城乡融合发展的生态治理时期。
这一时期主要是从1949年中华人民共和国成立之初到2012年党的十八大召开，城乡二元制发展模式突出， [17] 以城市为中心，是注重城市偏向发展的生态治理时期。这一时期跨度很大，我国的经济社会形势也发生了翻天覆地的变化，所以即使都是城市偏向发展的生态治理时期，也有很多不同之处，有学者又把这一阶段细分为：（1）非理性战略探索阶段（1949—1971年）；（2）建立环境保护三大政策和八项管理制度的环境保护基本国策（1972—1991年）；（3）强化重点流域、区域污染治理（1992—2000年）的可持续发展战略；（4）控制污染物排放总量、推进生态环境示范创建的环境友好型战略（2001—2012年）。 [18] 可以看到，城乡生态治理处在不断优化之中，取得了不小的成就，同时也出现了不容忽视和无法回避的问题，并延续至今。下面以这段时期的正反两方面的治理效应来展开分析。
1.正面效应
第一，生态环境法律体系日益健全。我国的环境立法起始于20世纪70年代，1973年颁布了第一部环保法规——《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》，确立了“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的32字方针，象征着我国环境保护工作和环境保护立法的开启。之后，我国的环境立法工作就步入快速发展的通道，至2012年已经出台了30余部法律、近百部行政法规，还有大量的地方性法规和众多的环境标准。应该说，这段时期我国环境立法从无到有、从少到多，成就斐然。生态环境法律体系基本建成，涵盖了环境保护一般法、污染防治法、资源保护法、生态建设法、能源法等全部领域，基本实现了从“无法可依”到“有法可依”的跨越。
第二，生态治理理念不断进步。生态环境法律体系日益健全的背后是生态治理理念的不断进步。由上述分析可知，从最早不知环境污染为何物，到为污染防治立法，再到为污染防治与生态保护共同立法；从只以城市为中心的立法，到开始关注农村环境问题；从只抓经济建设，到协调发展（这个时期是环境保护向经济发展协调），再到确立科学发展观，等等。如果放在时代背景中，会中肯地评价当时的生态治理理念是不断追求进步的。
第三，环境基础设施建设持续推进。中华人民共和国成立之初的30年里，我国的环境基础设施几乎一片空白，仅有的也集中于城市范围。之后，随着环境保护工作在我国的迅猛发展，环境基础设施建设也随之同步跟进。在持续推进生态文明建设、乡村振兴、农村人居环境整治等过程中，城乡环境基础设施也迎来了前所未有的建设力度，国家各项投资快速增长，社会资本纷纷加入，城乡特别是城市基本生态服务设施逐年提升，城乡环境面貌有重大改善，生态质量明显好转。
2.负面效应
在取得巨大成就的同时，在注重城市偏向发展的这一生态治理时期也积累了后果非常严重、程度非常严重、数量非常庞大的生态环境问题，集中表现为一段时期的突发性污染事故和大规模生态破坏，这是因为生态环境问题具有缓释性和迟滞性特征，现在恰恰是严重爆发期。这其中最主要的根源就是城乡二元化治理体制。具体而言，主要导致的负面效应有以下几个方面：
第一，导致治理思路的封闭性。
这一时期，环境保护的供给与需求相去甚远，立法的价值取向存在偏差，立法的运行机制设置不当，城乡之间立法不协调。对农村生态治理投入不足、投入不均和投入低效，不重视发展的质量，地方保护主义盛行，压低环境成本以吸引资本注入。许多环境问题的跨期属性让成本收益分析更加复杂，环境措施的成本需要马上支付，而收益则要过一段时间才会出现。这些问题如果认识不足，都会带来治理思路的封闭，只重视眼前利益和局部利益，严重影响治理效果。没有考虑到生态环境质量的公共物品属性，实践过程中举步维艰难以应对。传统的封闭的治理思路导致城乡生态治理成效的支离破碎，原有治理范式在其方法论上有着固有的先天缺陷。城乡发展不均衡加剧，污染在城乡之间不合理地转移，城乡享有的资源也不均衡，形成“城乡生态环境剪刀差”。利益有所不同、水平实力悬殊，导致城乡生态共识不足，而只有获得公众信服的法律才能得到良好的遵守。而获得公众信服的基础在于达成城乡共识，即对可持续发展的理念认同，形成生态素养，而不是闭门造车式地盲目治理。这种封闭性还表现为割裂环境要素的自然整体性，同时也导致对城乡生态治理中共性的忽略，这种治理思路缺乏正当的理论支撑和社会基础，最终带来治理效果的欠缺和不足。
第二，影响治理体系的完整性。
偏向城市的城乡二元化是割裂式发展，使得治理体系碎片化、不完整，带来城乡差别对待，具有明显的逻辑错误和巨大的现实危害。城乡是平等的并列地位，在治理体系上也应统筹兼顾，不能顾此失彼。这种治理体系的逻辑错误就在于把城乡分属于不同的治理结构之中，人为地设置障碍，而不是城乡同等对待、一体建设，而城与乡都是生态系统的组成部分，共同形成了生态整体主义，没有高低优劣之分，这种分而治之的逻辑是错误的。由此带来的危害至少有两点：一是缩减生态文明建设的时段；二是窄化生态文明建设的内涵。 [19] 无论在何种意义上理解城乡生态治理的目的和功能，有效解决城乡生态环境问题都是追求的基本目标。因此，在应然层面上，这一体系的构建必须以城乡环境问题为基础，环境问题的基本类型决定了治理体系构成。因此把城乡环境问题的基本类型找准找对至关重要。这些环境问题之间的发展是非常不均衡的，有不同地域的，有不同类型的，在各地的治理体系中所表现出来的重要性也不尽相同。由于历史原因，城乡污染防治法与自然资源法表现也极其不同，前者占据强势地位，二者表现出一定的差异性，这也影响了治理体系的完整性。基于自然资源自身的多功能性及其所承载的多重利益需求，二者的作用机制不同。以平等为基础的城乡生态关系是围绕其所产生的治理体系的逻辑起点，应体现治理体系的完整性，即在城乡生态治理过程中污染防治和资源保护并重。
第三，带来治理效果的低效性。
治理效果是显性指标，这种低效性主要表现为与现状发展不匹配，与实际要求不适应。在城乡关系发生变化的今天，在各种社会关系、权利义务的纠葛之下，带来更多的不确定性和不均衡性。而现实中，针对城乡环境立法不协调，制度供给缺乏，内容过于原则，缺少具体细化的规定，可操作性差，对农村的环境治理以政策、文件居多，法律偏少。因此，对这些问题的法律调整必须遵循全新的融合和兼容的思路，在治理过程中充分考量环境资源自身功能的多样性、开发利用的多目标性、承载利益的多重性，力争实现城乡生态环境利益的共生。同时，在原有治理中也没有考虑到要构建更深层次的城乡生态秩序。形成良好的城乡生态秩序至关重要，在一定意义上，环境法就是秩序法，是为了维护生态安全的秩序法。应该通过资源禀赋内生的要素流动和外在的制度安排两种渠道，达致城乡生态平衡和生态秩序，而当时的生态治理显然力不从心。
正是因为有这些负面效应，带来了严重的生态环境问题，一定程度上造成了整体发展的不可持续，于是开始回顾、反思与检视，发现当前生态治理存在的最突出问题还是集中于没有城乡一体建设，仍然是割裂式治理，没有系统、协同思维，没有形成适宜的城乡生态治理结构。于是从2012年开始，党的十八大指出“城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”。2013年11月，党的十八届三中全会提出形成“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系”。此后，我国开始进入面向城乡融合发展的生态治理时期，也有学者认为这一时期是“推进环境质量改善和‘美丽中国’建设的生态文明战略（2013年至今）” [20] ，认为我国基本形成了符合国情且较为完善的环境战略政策体系，在生态文明和环境保护法制与体制改革、生态环境目标责任制、生态环境市场经济政策体系以及多元有效的生态环境治理格局方面取得了重大成就，成绩有目共睹。
但仍需指出的是，在城乡生态建设中，症结最为严重、问题最为突出、诉求最为强烈的是城乡生态治理失衡问题，这一问题并未随着面向城乡融合发展的生态治理时期的到来而自动消失。我国的生态文明建设成就主要集中在城市，农村生态环境问题相对突出，农村生态治理滞后，农村环境质量时有恶化，这与建设全面小康社会、城乡共享发展成果的要求极不相称。在现实的映照中，破解这一难题的有效路径就是对这种城乡失衡的生态治理结构进行纠偏，考察城乡生态治理的整体状况和未来发展，努力向实现城乡环境质量同步整体提升的新体系转变，弥补农村生态建设缺口，走出二元化治理困境。在这一转变过程中，重中之重是从城乡二元发展的思维转变为树立城乡生态系统互补共生理念，从偏重城市到城乡融合，从城乡并立到合作发展，从一粗一细到城乡统筹，实现城乡环境、空间、资源多方面的共通兼容互补。
梳理相关法律法规和政策文件，也会发现加快城乡融合发展，正是实现这一目标的重要路径。早在2002年党的十六大提出统筹城乡发展，2007年党的十七大又提出城乡一体化，但一直没有实质性进展。2012年，党的十八大以后城乡发展一体化成为党和国家的工作重心之一，党的十八大指出“城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”。2013年党的十八届三中全会提出形成“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系”。2015年《生态文明体制改革总体方案》提出“坚持城乡环境治理体系统一”的改革目标，要求加大生态环境保护工作对农村地区的覆盖，将城市与农村的生态治理作为一个有机整体，统筹规划与布局。2016年中央一号文件强调要“坚持城乡环境治理并重”。2017年，党的十九大明确要“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。2018年中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》强调要“坚持城乡融合发展”。2018年《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出要统筹城乡发展空间，推进城乡统一规划，完善城乡融合发展的政策体系。2019年中央一号文件《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》提出城乡融合重在优先发展农业农村。2019年《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出建立健全城乡融合发展的五大体制机制。2020年中央一号文件《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》强调实现全面小康不能忽视农村生态环境治理这一短板。2020年3月中共中央办公厅和国务院办公厅发布《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，进一步提出坚持城乡融合发展，形成“导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动的环境治理体系”。2020年10月党的十九届五中全会公报再次强调城乡融合发展是必须要坚持的发展理念。应该说，面向城乡融合发展的生态治理不会止步不前，不是一时权宜之计，而是切实符合城乡生态治理规律的长久之计，是有益国家整体发展的政策策略，是提升生态环境治理体系和治理能力的必由之路，是生态环境保护工作推进的基础支撑，是生态文明制度体系的重要组成部分。
在面向城乡融合发展的生态治理策略实施以后，我国城乡生态治理失衡的现象有所好转，农村农业中的生态环境短板逐渐被补齐，农民生态环境权益也日益受到重视，农村人居环境改造稳步推进，《农村人居环境整治三年行动方案》（2018年2月）、《农业农村污染治理攻坚战行动计划》（2018年11月）等规范性文件逐一落实，治理思路日益开放，治理体系逐渐健全，取得了较为良好的治理效果。仅以上文提到的“环境基础设施建设持续推进，城乡生活环境质量不断提升”为例，通过以下三个方面说明融合发展后的城乡生态治理效果：一是城市环境基础设施水平显著提升。环境基础设施投资快速增长。 [21] 二是农村人居环境逐步改善。近年来，国家积极推进农村基础设施建设和城乡基本公共服务均等化，推进农村饮水安全工程，开展村庄环境整治，重点治理农村垃圾和污水，推动农村家庭改厕，农村人居环境日益改善。三是推进农村环境综合整治。中央财政安排180亿元支持饮用水水源地保护、生活污水与垃圾处理、畜禽养殖废弃物处置和资源化利用、传统村落保护等工作。三大粮食作物农药使用量连续三年负增长，化肥使用量零增长。 [22]
但是，必须着重指出的是，开展城乡融合发展的生态治理是全新的尝试，仅仅是一个开端、一种探索，还存在这一治理模式的运行基础薄弱、立法安排不足、创新途径缺乏等诸多现实困难及障碍，最为关键的是需要寻找到切实可行的、高度匹配的治理结构来予以实施城乡融合发展，需要修正原有的城乡生态治理结构，以避免城乡融合发展理念无法落地、无处实施。这是现实所需和当务之急，也是城乡生态连体结构建设的缘起，也是我们的研究意义之所在，即从理论上来探讨为什么要建设城乡生态连体结构？这一结构是什么？如何建设它？相应的法律制度有哪些？制度建设如何进行？等等，一系列问题都急需在理论上厘清，以期为城乡融合发展的生态治理实践提供参考。
随着城乡生态治理背景的变迁、城乡关系认知视角的转换和城乡生态治理阶段的演化，与之相伴随的城乡生态治理结构也不能一成不变，否则就会产生严重的不适应，极大影响城乡生态治理成效。所以，城乡生态治理结构必须修正。
第一，已有治理结构难以为继。因为城乡生态治理中存在众多内生性问题，必须要从内在结构方面寻找解决之道，而不仅仅是寻求外力，更不仅仅是投入更多的治理资金、研发更先进的治理技术所能完成的。同时，在出现了城乡结构性矛盾和结构性症结的情形之下，也充分说明了已有治理结构不能胜任治理之道，而要调整结构性矛盾必须彻底修正旧结构，建设新结构。
第二，建设城乡生态连体结构。对旧有结构解构，有解构就有建构。当前生态治理存在的最突出问题还是集中于没有城乡一体建设，仍然是割裂式治理，没有系统、整体、协同思维，所以必须要建设新的城乡生态治理结构，以适应新时期对于城乡生态治理的要求，本书把这一新的治理结构称为城乡生态连体结构。建设这一结构基于内外两方面原因：一是内在动力方面。这是基于生态的解决方案，生态会自救，会自我寻找，会从内在结构方面寻找对策，这符合事物解决的内在逻辑，相应的内生性问题、结构性矛盾会迎刃而解。建设城乡生态连体结构是从系统性、结构性角度出发统筹城乡生态治理问题，是对城乡生态环境问题的系统治理、综合治理、源头治理。二是外在因素方面。外因必须要配合、促成才能建设这一结构，尤其是要在已有结构基础上建设新结构，没有一定的外在制造条件与支撑因素，难以弃旧建新。而从上文梳理的一系列关于生态文明建设、城乡融合发展、乡村振兴的政策、文件、法规等，都可以看到外因的力推与力撑。所以，现在建设城乡生态连体结构时机成熟、条件具备，应该要建设，必须要建设。