下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
历年政策文件中的去产能政策在具体表述和执行方式上均有差异，究竟哪一年去产能政策开始出现在官方文件中，以及去产能政策经历了怎样的变化呢？本部分将基于官方政策文件对去产能政策的演变进行梳理。
（一）国务院政府工作报告中关于去产能的政策演变
从改革开放后的国务院政府工作报告看，1997年是产能政策由增加产能向压减产能调整的一个重要节点。在此之前我国的产能政策以增加为主，1997年的政府工作报告中提出“压缩、调整某些行业的过剩生产能力”，去产能政策自此拉开序幕。1998年，报告中提出推进重点行业和重点企业的改革和发展，其中“国企员工下岗”首当其冲。
另外，煤炭、冶金、机械等9个工业部改成国务院直属或部委管理的国家局，而这些部门对口的下属国企也是员工下岗的重灾区。因此可以说1998年的国企改革是助推产能政策调整的一个重要事件。
经过前阶段产能时有减少、时有增加的变动后，进入“十一五”规划时期，2006年的报告中重点提出了“推进部分产能过剩行业调整”“合理利用和消化一些已经形成的生产能力”。在此基础上，国务院出台了相关通知：“钢铁、电解铝、电石、铁合金、焦炭、汽车等行业产能已经出现明显过剩；水泥、煤炭、电力、纺织等行业也具有潜在的产能过剩问题。”
自此之后，“去产能”等相关表述稳定出现在历年的政府工作报告中。
2010年，在稳定的“去产能”政策基础上进入新的周期，同时2010年也是“十一五”规划收尾和“十二五”规划即将展开的转折点。除了政府工作报告中继续提出“加快淘汰落后产能”外，国务院另外下发了“关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知”。
该通知中明确了重点行业淘汰落后产能的具体目标任务，主要涉及的行业有电力行业、煤炭行业、铁合金行业、电石行业、钢铁行业、有色金属行业、建材行业、轻工业、纺织行业等。
自2011年开始，去产能政策步入了快车道，对重点行业过剩产能和落后产能的淘汰力度逐渐加大。2011年淘汰落后的水泥产能1.5亿吨、炼铁产能3122万吨、焦炭产能1925万吨。2013年，政府报告中指出，过去五年累计共淘汰落后炼铁、炼钢和水泥产能分别达到1.17亿吨、7800万吨和7.75亿吨。此外，国务院进一步出台“关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见”，对化解过剩产能任务进一步细分，如要求压缩钢铁产能总量8000万吨以上。
2014年政府工作报告中明确提出淘汰落后产能任务，如淘汰钢铁2700万吨、水泥4200万吨、平板玻璃3500万标准箱。在此基础上，工业和信息化部进一步下达2014年淘汰落后产能任务，钢铁行业淘汰任务超170万吨，水泥行业超850万吨，超额完成《政府工作报告》下达的目标。
该年去产能任务如期完成。
2016年是“十三五”规划的开端之年，去产能任务伴随着“供给侧结构性改革”政策得到更进一步的重视。其中，钢铁和煤炭等困难行业是重点对象，全年退出钢铁产能6500万吨、煤炭产能超过2.9亿吨。2017年去产能持续推进，确立“再压减钢铁产能5000万吨左右，退出煤炭产能1.5亿吨以上，淘汰、停建、缓建煤电产能5000万千瓦以上”的年度目标。此外，工信部等16个部门联合发布指导意见，将去产能重点扩大到水泥、电解铝、平板玻璃等行业。
（二）国家五年规划（计划）纲要中关于去产能的政策演变
国民经济和社会发展五年规划（计划）是我党治国理政的重要方式，引领我国的经济社会发展，对我国创造出经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹，发挥了卓有成效的作用。去产能作为一个宏观经济调控政策必然会伴随历次“五年规划（计划）”纲要相应地出现调整变化。因此，对我国“五年规划（计划）”纲要中关于“去产能”政策的相关内容表述进行比较分析，可以一探该政策的主要变化节点。
“七五”计划（1986—1990年）及之前，我国经济发展水平落后，生产能力水平低下，以计划经济为主，基本不涉及产能过剩问题。“八五”计划时期（1991—1995年），经过前期的改革开放起步阶段过渡到改革开放加速推进阶段，确立了社会主义市场经济目标，国民生产总值平均年增长达到12%，是新中国成立以来经济增长速度最快、波动最小的时期。
由此可见，在“八五”计划及此之前，我国经济发展均以有计划地生产和提高生产力为主，即发展社会主义生产力是主题。
“九五”计划时期（1996—2000年），我国面临着复杂的经济环境，亚洲金融危机对我国的外贸出口造成冲击，国内开始出现产能过剩、有效需求不足的问题。在“九五”计划报告中仍是以改善产业结构，增加产量和有效提高供给能力为主，但也初步提及淘汰落后产能，比如对于钢铁行业的“加快淘汰化铁炼钢、平炉炼钢、横列式轧机等落后工艺设备”,
而对于有色金属工业和化学工业等都是以改造扩建为主，提倡扩大生产能力。总的看来，“九五”计划中关于淘汰落后产能的相关表述开始出现，但是明确的表述仍然较少。
“十五”计划时期（2001—2005年），市场开始发挥资源配置的基础性作用，按发展社会主义市场经济的需要，确立以经济结构的战略性调整为主线。纲要中明确提出“综合运用经济、法律和必要的行政手段，关闭产品质量低劣的厂矿，淘汰落后设备、技术和工艺，压缩部分行业过剩和落后的生产能力”的目标。
由此可以看出，淘汰落后产能范围进一步扩大，即相关表述由“九五”计划时期主要针对的钢铁行业，进一步扩大到“部分行业过剩和落后的生产能力”。
“十一五”规划时期（2006—2010年），我国经济总量跃升为世界第二，进入全面建设小康社会的关键时期。同时，该时期也存在着需要解决的诸多问题，如部分行业盲目扩张、产能过剩，经济增长方式转变缓慢，能源资源消耗过大，环境污染加剧等。纲要中提出一系列解决产能过剩、能源消耗大和环境污染严重问题的相关政策：“调整改造重组中小煤矿，依法关闭不具备安全生产条件、破坏资源和环境的煤矿”“加快淘汰落后的小火电机组”“着力解决产能过剩问题，严格控制新增钢铁生产能力，加速淘汰落后工艺、装备和产品”“控制电解铝总量……控制铜铅锌冶炼建设规模”“优先发展基础化工原料，积极发展精细化工，淘汰高污染化工企业”“淘汰落后草浆生产线”。
由此可以看出，相比于“十五”计划中较模糊地提到“压缩部分行业过剩和落后的生产能力”,“十一五”规划中明确地指出了具体行业，如严格控制新增钢铁生产能力、淘汰落后草浆生产线、控制电解铝总量、控制铜铅锌冶炼建设规模等。
“十二五”规划时期（2011—2015年），党的十八大胜利召开，经济发展进入新时代，也是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。工业化在此期间的主题是依靠科技创新推动产业转型升级，提高产业核心竞争力，因此纲要中指出要提升制造业，“淘汰落后产能，发展先进装备制造业……促进制造业由大变强”
。纲要中也提出要“推进重点产业结构调整”，包括对装备制造业、船舶行业、汽车行业、冶金和建材行业、石化行业、轻纺行业、包装行业、电子信息行业、建筑业等都有较明确的说明。同时，纲要也强调对以上这些行业要“加大淘汰落后产能力度，压缩和疏导过剩产能”。基于此可以得知，相比于“十一五”规划中已经比较明确指出的行业，“十二五”规划中具体指出的行业范围进一步扩大，去产能的力度也进一步加大。
“十三五”规划时期（2016—2020年）是全面建成小康社会决胜阶段。纲要的“第五篇优化现代产业体系”中指出“推进供给侧结构性改革，培育壮大新兴产业，改造提升传统产业”。推进供给侧结构性改革是“十三五”规划时期的重要政策，而“去产能”是“供给侧结构性改革”中的主要任务。相比于之前几个五年规划（计划）纲要，“十三五”规划中用整一小节的内容提出“积极稳妥化解产能过剩”。具体表述如下：
综合运用市场机制、经济手段、法治办法和必要的行政手段，加大政策引导力度，实现市场出清。建立以工艺、技术、能耗、环保、质量、安全等为约束条件的推进机制，强化行业规范和准入管理，坚决淘汰落后产能。设立工业企业结构调整专项奖补资金，通过兼并重组、债务重组、破产清算、盘活资产，加快钢铁、煤炭等行业过剩产能退出，分类有序、积极稳妥处置退出企业，妥善做好人员安置等工作。
由此可见，“去产能”受到了前所未有的重视。