第二节
公务员分类制度的演进脉络

一 《职阶制法》的酝酿

日本第二次世界大战前的人事制度是德国式的绝对主义官僚制度，对文官的分类按照其身份、地位、资历等资格条件划分为剌任官（包括亲任官和一般剌任官）、奏任官和判任官三个官等。其中，除亲任官之外的一般剌任官属于高等官一等和二等；奏任官属于高等官三等至九等；判任官属于普通官，分为一等至四等。 该分类制度是典型的以“人”为中心的品位分类制度。第二次世界大战后，日本成为战败国，经济低迷，百废待兴，物价飞涨，如何界定并保障公务员的工资发放成为一大难题。因此，日本大藏省向美国占领军当局提出请求，希望美国派遣精通职位分类制的专家来日本，帮助解决公务员的工资发放问题。 随后，美国占领军当局派出了以胡佛为首的代表团来到日本，对日本人事制度进行全面改革。

根据美方的建议，日本政府于1947—1949年先后制定了《国家公务员法》《地方公务员法》，废除了传统官吏制度，并成立了人事行政机构——人事院。此后，日本朝向实施职位分类制度迈进。1947年颁布的《国家公务员法》明确了职位分类的原则和相关事项。《国家公务员法》第29条规定：“职阶制由法律规定。人事院制定职阶制方案，将职位按职务种类、复杂程度、责任大小进行分类整理。在职阶制中对职务进行分类整理时，录用条件相同的属于同一职阶的职位，需要相同的资格条件，同时必须向在该职位任职者支付同等报酬。”第30条规定：“职阶制从能够实行的部门起逐步实施。职阶制实施的必要事项，除本法有规定者外，由人事院规则规定。”第31条规定：“实施职阶制时，人事院必须根据人事院规则的规定对职阶制的所有职位确定其级别。”第32条规定：“一般职的所有职位都必须根据职阶制进行分类。”

人事院根据《国家公务员法》的上述规定，起草了《关于国家公务员职阶制的法律》（以下简称《职阶制法》），于1950年3月25日及4月29日分别获众议院和参议院通过。同年5月15日，政府以法律第180号公布该法，并自即日起施行。该法在总则中规定：“职阶制是按照职务的种类和复杂程度、责任大小，根据本法规定的原则与方法将职位分类整理的规划。职阶制是以有助于制定《国家公务员法》第63条规定的工资津贴准则的统一、公正的标准，而且有助于第3章第3节规定的考试、任免和第73条规定的进修以及与此有关的各部门人事行政工作的开展为主要目的。” 根据《职阶制法》的规定，职务（即分配给公务员所承担的必须完成的工作任务）与责任（公务员执行职务或者监督执行职务的义务）而非资格、成绩或能力是职位分类的基础；职级划定的依据在于职务的种类、复杂程度、职责大小。

《职阶制法》颁布前后，战后日本曾在美国占领当局的监督下仿照美国进行过职位分类的准备工作。人事院专门设立了职阶部，组织300名专家对职阶制进行全面研究，并着手进行实施职阶制的准备工作，内容主要包括以下三个方面。第一，开展职位调查。调查工作开始于1948年5月，但真正依职务记述开展的调查则开始于1949年3月。调查的官职数达90万之多，所用调查表为一般职务记述书。自填写职务记述书以来，人事院保存的记述书达150万份之多。 第二，对国家公务员进行职位分类。按工作性质（即根据职务与责任，而非资格、成绩或能力）分为26个职组，271个职系，并起草了职系说明书（在正式公布时，将职系数调整为257个）。在各个职系中，根据工作难易、责任轻重和所需资格条件划分职级，在257个职系中共划分1073个职级，并起草了职级规范。此外，设立了8个职等，将各职系的各个职级分别列等，并制定一个颇为复杂的日本公务员职组、职系、职等、职级一览表。第三，确定职位评价因素。明确了9个职位评价基本因素，即必需的知识、能力，所受监督，指导方针，职务的复杂性，职务的影响范围，人际关系的对象，人际关系的目的，身体素质和工作环境，规定采用因素比较法进行职位评价。

然而，国会对《职阶制法》的实施问题迟疑不决。由于《国家公务员法》公布实施时，《职阶制法》尚未制定出来，因此也就无法制定出与职阶制相适应的工资津贴准则的方案，这意味着新的工资制度难以建立。为了解决这个问题，日本政府制定了《一般职公务员工资法》,1950年4月3日起施行（比《职阶制法》早一个半月出台）。制定该法的目的就是临时替代新的工资制度，作为一种过渡性的法律。《职阶制法》附则规定，在按职位分类制度研定的工资制度正式实施之前，工资法的工资表继续有效。从上述规定可以看出，要以《职阶制法》代替《一般职公务员工资法》中关于按工资表划分公务员种类的规定，必须在制定与职阶制相适应的工资津贴准则以后。因此，人事院在完成职阶制实施的准备工作以后，向国会提交了“关于基于职阶制制定新的工资津贴准则”的提案，但国会没有讨论这个提案。国会认为，职位分类是美国式的，而美国同日本在文化上有极大的差异。这主要表现在，日本在历史上实行严格的等级制度，重视身份、等级、地位，而美国则奉行平等主义政治原则，不存在封建主义的传统；日本奉行集体主义，强调整体工作效率，而美国奉行个人主义，强调明确的分工。因此，国会担心引进职位分类会使工作效率下降，但国会同意在公务员的任用和工资等问题上按照职位分类的精神办理。 这样，由于上述的提案一直未被审理，人事院“只要建立与职阶制相适应的工资津贴准则，那么职阶制法的有关条款就可以生效和实施”的意见又一直未改变，因此，《职阶制法》只好束之高阁。20世纪50年代后期及以后日本政府事实上停止了对具体实施《职阶制法》的研讨。 职位分类制至今未能在日本付诸实施，可以说《职阶制法》是一部没有实质意义的法律。因该法形同虚设，于2009年被废止。工资表分类制自1950年建立至今，一直充当着实质意义上的公务员分类制度角色。

职阶制法

《职阶制法》全文内容如下：

〔一九五〇年五月十五日法律第180号。自一九五〇年五月十五日起施行（参照附则）；至一九六五年修改过三次〕

第一章 总则

第一条（本法之目的与效率）

一、本法根据《国家公务员法》（一九四七年法律第120号）第二十九的规定，确立同法第二条规定的属一般职位（以下简称“职位”）的职阶制；规定职位分类原则及职阶制的实施，以便促进公务员民主地、高效率地工作为目的。

二、本法的规定，并非废除、修改、代替《国家公务员法》的一切条款。本法的规定若与《国家公务员法》以外的或过去的法律相抵触时，则以本法的规定优先。

三、本法并非赋予人事院新设，变更或废除职位的权限。

第二条（职阶制的意义）

一、职阶制是按照职务的种类和复杂程度、责任大小，根据本法规定的原则与方法将职位分类整理的规划。

二、职阶制是以有助于制定《国家公务员法》第六十三条规定的工资津贴准则的统一、公正的标准，而且有助于《国家公务员法》第三章第三节规定的考试与任免和统发第七十三条规定的进修以及与此有关的各部门人事行政工作的开展为主要目的。

第三条（用语定义）

本法中的下列用语定义如下：

（一）职位 分配给职业的职务和职责；

（二）职务 分配给职业的应执行的工作；

（三）职责 执行职务或监督执行职务的义务；

（四）职级 是由人事院以职务和职责相似的职位决定的集合。在属同一职级的职位中选择符合条件的职员时应进行同一考试，在相同的录用条件下一律适用同一工资表，以及在其他人事行政方面给予同样对待；

（五）职级说明书 记述表示职级特性的职务与职责的文书；

（六）职种 与职务种类类似，但其复杂程度和责任大小不同的职级群；

（七）定级 将职位套于职级。

第四条（人事院权限）

一、人事院就本法的实施，具有下列权限与责任：

（一）实施职阶制，并担负其实施的责任；

（二）遵照《国家公务员法》及本法，就有关职阶制的实施与解释，制定必要的人事院规则及发布人事院指令；

（三）按照职务的类别和复杂程度、责任大小决定职种与职级；

（四）制定并公布作为定职级标准的职种的定义及职级说明书；

（五）定职位职级，并批准国家其他机关进行的定级；

（六）依国家公务员法第十七条的规定，就有关职位的职务及职责事项进行调查。

二、人事院在决定第一项第（三）款规定的职种时，必须将职种的名称及定义提交国会。

三、在第四条第二项的情况下，国会决议全部或部分否定了人事院的决定时，人事院应迅速地采取必要的措施使其职种的决定失效。

第二章 职阶制的基本原则

第五条（职阶制的基本原则）

职种及职级的划定，职级说明书的制定与使用，职位的定级以及其他职阶制的实施，必须根据本章规定的原则进行。

第六条（职位分类基础）

职位分类基础是职位的职务和职责，而非公务员具有的资格、成绩和能力。

第七条（职级的划定）

一、职级是按照职务的种类、复杂程度、责任大小的职位相似性和相异性划定的。

二、职务种类、复杂程度、责任大小类似的职位，不论属于国家任何机关，都划为一个职级。

三、职级数量必须与人事院按照职务的种类、复杂程度、责任大小划定的数量一致。

四、职级是职位分类的最小单位。

第八条（职位定级）

一、职位必须以职务的种类、复杂程度、责任大小作为标准来定职级。

二、定级时，必须以职位的职务和责任的性质，及对其职务进行监督的性质、程度作为前项的要素。

三、定级时，不得考虑与职务和职责无关的要素。且在任何情况下，都不考虑定级时职员所得到的工资津贴。

四、职位不可只根据局、课及其组织规模，或受其监督的职员的数量定级。可将这些要素和受监督的职务种类、复杂程度和监督责任大小与监督的种类、性质，以及其他与此类似的要素结合起来考虑。

五、定为统一职级的职位，无须在职务的种类、复杂程度、责任大小方面完全相同。

六、在一个职位涉及两个以上职级的职务与职责时，按照各自的职务和职责变更职级困难时，定级可根据占大部分工作时间的职务与职责而定。但是，根据人事院规则规定，可按最艰巨的职务和职责定级。

第九条（职级说明书）

一、职级说明书需按各种职级制作。

二、在职级说明书中必须记述职级的名称和有关该职级共同的职务与职责的特点。

三、在职级说明书中除本条第二项规定外，还要记述执行该职务必要的资格条件，并例示属该职级的具有代表性的职位。

四、职级说明书必须明确作为定级标准的主要因素。

第十条（职级名称）

一、在职级中必须明确地表示属次职位性质的名称。

二、职级名称为属其职级的官职的正式名称。

三、授予职员其职位所属的职级名称。

四、职级名称必须用于预算、工资簿、人事记录和其他有关的正式记录与报告。但是，根据需要，可以适用简称或符号。

五、为了行使组织工作和其他公共事务的方便，本条第二、三、四项的规定不妨碍使用组织上的名称或其他公用的名称。

第十一条（职种）

一、职种，是由职务种类相似，职务复杂程度和职责大小不同的职级形成。但在职阶制的实施上有必要时，可以由一个职级构成一种职种。

二、对职种，必须给予能概括地表明属于该职种的职级和职务种类的定义。

第三章 职阶制的实施

第十二条（职阶制的实施）

一、人事院或其指定的机关必须根据《国家公务员法》、本法、人事院规则和人事院指令的规定与职级说明书，将所有职位按其职务的种类、复杂程度、职责大小定职级。

二、当认为必须变更职位的职务和职责的职级时，人事院和制定的机关必须变更职位职级。

三、人事院制定的机关在定职级或变更职级时，需立即就其采取的措施报告人事院。

四、人事院为了确认职位是否根据第一项或第二项的规定定了职级，必须随时进行定级工作的再审查，当发现所定的职级不恰当时，对比必须加以纠正。

五、在上述各项对应的情况下，人事院必须将其采取的措施发文通知有关机关，并指示务必依此采取措施。

六、人事院制定的机关违反第一项或第二项的规定职级或变更职级时，或违反第三项的规定不报告时，人事院可以撤销或暂时停止其制定的全部或部分的委任。

第十三条（职种或职级的更正）

一、人事院认为必要时，可以新设、变更、废除或合并、分割职种、职级、职务名称及职级说明书。但是，关于职种必须按照第四条第二项和第三项的规定进行。

二、人事院在采取前项措施时，需将其意旨迅速通知各省、厅。

第十四条（公示文书）

一、人事院必须将本法、有关《职阶制》的人事院规则和人事院指令以及准确完整的职种、职级一览表、职级说明书，以方便使用的形式进行编辑并妥为保管。

二、本条第一项的文书必须以适当的方法，在政府办公的时间内供公众阅览。

第四章 罚则

第十五条（罚则）

符合下列任何一项规定的人员，判处一年以下的徒刑，或三万日元以下的罚款。

（一）人事院或其指定的人员，根据第四条第六项的规定所进行的调查，在人事院或指定的人员就此要求报告，无正当理由而不报告的人员；

（二）违反第十二条第三项规定，就根据该项的规定所采取的措施，向人事院做假报告，或无正当理由不报告的人员；

（三）违反第十二条第五项的规定，不服从人事院指示的人员。

附则

一、本法第十条第四项的规定，自人事院规则（尚未制定）规定之日起施行，其他规定自公布之日起施行。

二、根据本法进行的定级，依照人事院的决定可以逐次施行。

三、根据国家公务员法、本法、人事院规则和人事院指令，随着职阶制的实施，依据本法的定级代替一般职员工资津贴法律（一九五〇年法律第95号）第六条规定的职务等级的定级。但是，根据该法的职务等级的级别，在《国家公务员法》第六十三条规定的工资津贴准则制定实施以前，其对工资津贴仍有效。

四、职员的工资津贴根据本法进行的职位的定级，在《国家公务员法》第六十三条规定的工资津贴准则实施时，不得减少。

附属法令和有关法令

职种和职级的决定与公布（一九五〇年九月二十五日人事院规则6-0，自一九五〇年九月二十五日施行）

定级权限及程序（一九五二年四月一日人事院规则6-1，一九五二年四月一日起施行）

职务调查（一九五〇年十一月二十日人事院规则6-2，自一九五〇年十一月二十日施行）

职阶制的不适用的规定（一九五二年五月十九日人事院规则6-3，一九五二年五月十九日起施行）

第一条 根据公务员法附则第十三条的规定，关于以下职位，由于职务和责任的特殊性，不适用公务员法第二十九条至第三十二条。

一、检察官的职位；

二、非常勤职位。

二 工资表分类制的建立、发展与改革

如前所述，《职阶制法》制定的缘起在于为建立新的工资制度奠定基础。而职阶制的失败，很自然地使“工资表分类制”取代了职阶制分类。根据工资表分类，国家公务员的职务被分为若干职种，各职种的工资表中设有“级别”（职务依其复杂程度、难易程度和责任轻重被划分为若干级别，如系长、课长等）和“号俸”（即某一职务级别下的工资等级，根据年功和成绩等定），以确定公务员的工资。

日本公务员工资分类制度的发展可以根据日本公务员工资法体系的形成和完善分为以下三个阶段：15级制度时期（1948—1957年）、8等级制度时期（1957—1985年）以及11级制度时期（1985年至今）。

（一）15级制度时期

为解决公务员的工资问题，日本政府于1948年5月31日颁布了《关于实施政府职员新工资的法律》（昭和23年第46号法律）。该法将公务员的职务分为15级，并以此为基础制成级别工资额表，各级均定出6—10号俸的工资月额。

在如何将职员放到各个职级的问题上，日本借用了职阶制法。1948年5月1日发布《关于中央官厅局长、课长及课长辅佐的级别》（工资本部发第12号），规定局长为13—14级、课长为11—12级、课长辅佐为9—10级；根据《关于中央官厅系长的级别》（工资本部发第13号），将系长分为6—9级；根据《关于一般事务辅助职员和一般事务职员根据资格工作年数的级别决定》（工资本部发第7号），制定“级别推定参照表”，决定一般事务辅助人员和一般事务职员的级别。 等级数越大，级别越高。

1950年4月，以宣布失效的上述法律《关于实施政府职员新工资的法律》为基础，制定了《关于一般职职员工资的法律》（昭和25年第95号法律）。该法第4条规定：“各职员领取的工资，基于其职务的复杂程度、困难程度和责任大小，且须考虑其劳动强度、工作时间、勤务环境及其他工作条件。”第6条第3款规定：“职员的职务，根据其复杂程度、难易程度和责任大小，可分成工资表中所定的职务等级。这一分类标准的职务的内容，须由人事院决定。”

15级制度时期，日本根据《国家公务员法》《职阶法》等，建立了包括《关于一般职职员工资的法律》《人事院规则》在内的工资分类制度体系。由于制度体系处于初建阶段，存在以下两点不足：第一，工资表的职种分类过于粗放。工资表只有一个一般工资表和四个特别工资表（税务、警察、铁道、船员）五种，而绝大部分职员都适用一般工资表。第二，职务级别设置过于具体。职务级别多达15级，且这么多的职务级别没有与此一一对应的官职。这导致职务级别与官职不一致，出现了系长横跨4个级别（6—9级），课长辅佐、课长、局长分别横跨两个级别，以及系长和课长辅佐在同一个级别的尴尬现象。

（二）8等级制度时期

1957年6月，日本政府针对15级时期存在的不足，部分地修订了《关于一般职职员工资的法律》（昭和32年第154号法律），决定将职务级别由15级制改为8等级制，并将工资表的种类定为7种14表，即行政职（一）（二）、税务职、公安职（一）（二）、海事职（一）（二）、教育职（一）（二）（三）、研究职、医疗职（一）（二）（三）。其中，相当于一般工资表的行政职工资表（一）设有8个等级。该制度下，等级数越小，职级越高。人事院特别将15级工资制度的“级”更名为“等级”，是为了突出8等级工资制度是使用职阶制等级的、符合《国家公务员法》要求的职阶制工资准则。

8等级制度的初衷原本就是利用工资制度制定工资表，在工资等级上对应职级，替代职阶制职能。等级数由15级减少至8等级，基本实现“一级一职位”，使工资等级与职务等级的关系变得更加紧密，这种改变使工资表的分类职能进一步得到强化。在横向分类上，1964年新设了“指定职工资表”，适用对象为局长级以上的高级公务员和国立机构的首长，以优待高级公务员。

（三）11级制度时期

1985年，随着行政需求日趋复杂化和专业化，日本政府对《关于一般职职员工资的法律》进行了修改，决定对纵向等级和横向分类进行调整。

在纵向等级上，将8等级的工资制度改为11级制的制度，即将行政职工资表（一）中的2、4、5等级分别再分成两个等级。增加工资表级数是为了解决8等级制度下职位等级不足引发的各种问题，如行政职工资表（一）的2等级包括“课长”和根据各省省令独自设置的“企划官”“调查官”“（课内）室长”等准课长级，没能在工资待遇上对职责明显不同的多种官职进行合理区分等。 11级制度在名称上由“等级”恢复为15级时期的“级”，等级数越小，职位越低。2005年，根据人事院工资结构改革建议，行政职工资表（一）分别整合了1级和2级（系员级）、4级和5级（系长级），并将11级（部长级）分为新的9级和10级，形成10级行政职工资表（一）。

在工资表种类方面，1985年新设了“专门行政职工资表”，适用对象包括航空管制官、专利审查官、植物/家畜防疫官、船舶检查官等多个职种。 以上职种此前均适用行政职工资表（一），新设工资表主要是因为这些职种需要相应的专业知识和能力。1998年和2000年，又分别增设了任期付研究员工资表、特定任期付职员工资表，以吸引民间各专业人才及特殊人才。2001年，考虑到人口老龄化和三人小家庭等的快速发展，新设了“福祉职工资表”，以增强福祉职员的职务专业性和执行能力。该表的增加使《一般职工资法》规定的工资表发展成10职种18表，工资表的职种分类逐渐趋于细化。2004年，由于国立大学法人化，《一般职工资法》经过修订，教育职工资表（二）（三）被废除。2008年，增设“专业职工资表”，留任有能力的高级公务员，公务员工资表变成10职种16表。

通过工资表对职务、级别进行划分的方法，由于适合日本文化，操作起来比较简便，发挥作用的效果良好，因而受到普遍欢迎。通过工资表划分职务种类和级别的办法一直被沿用。这样，原意为暂行措施的办法成了长久运用的办法。 经过70多年的实践，工资表分类法得以不断完善。