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党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视国家治理体系和治理能力现代化建设。党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”党的十九届四中全会提出：“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系。”党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》将“国家治理效能得到新提升”作为今后五年我国经济社会发展的主要目标之一，并提出要显著提升行政效率。
公务员队伍是国家治理体系和治理能力现代化的重要载体，而公务员分类制度“既是人事行政工作的起点，也是人事行政工作的基础” [1] ，没有科学的分类制度，就没有科学的考录、考核、晋升、交流、培训和薪酬制度。《公务员法》（2018年修订）第八条规定：“国家对公务员实行分类管理，提高管理效能和科学化水平”，第十六条规定：“国家实行公务员职位分类制度”。近年来，我国分类制度改革不断深入，2016年7月14日中办、国办印发的《专业技术类公务员管理规定（试行）》《行政执法类公务员管理规定（试行）》标志着公务员分类管理进入实质性实施阶段。2019年4月24日中组部印发的《专业技术类公务员职级设置管理办法（试行）》《行政执法类公务员职级设置管理办法（试行）》，对专业技术类和行政执法类公务员的职级进行了制度设计，并建立了综合管理类、专业技术类和行政执法类之间的职级对应关系。整体来看，中国特色公务员分类制度已初步建立，但在横向分类、纵向分级以及以公务员分类制度为基础的分类管理上仍有改进完善的空间。为此，我们应拓宽眼界，放眼全球，了解发达国家在公务员分类制度与分类管理上的经验与教训，为完善我国公务员分类制度与推动建设高素质专业化干部队伍提供参考。
公务员，最早翻译自英文的Civil Servant，即“文官”或公务员。由于各国经济基础、政治制度、文化背景等不尽相同，并没有形成对公务员统一的定义，各国对公务员内涵的揭示往往采用范围描述的方式，即哪些部门中的哪些人员属于公务员。学术界对公务员的界定归纳起来可以分为三类：（1）行使行政职权，履行国家公务，从事社会公共事务管理的人员；
（2）通过非选举程序而被任命担任政府工作的国家工作人员；
（3）在中央和地方各级国家行政机关中任职的工作人员。我国公务员的范围，按照《公务员法》规定，必须符合三个条件：一是依法履行公职。二是纳入国家行政编制。三是由国家财政负担工资福利。只有同时具备上述三个条件，才可以划入公务员范围。
一般来说，西方国家对公务员的理解有广义和狭义之分。广义的公务员包括政务官和事务官，政务官由选举和政治任命产生，如总统、首相、部长等；而事务官则与政务官相对应，在任用方式上由考试录用产生，在价值原则上坚持政治中立，在任期上相对稳定，不受政党更迭的影响。狭义的公务员则仅指事务官。相应地，公务员的分类也包含两层含义。一是政务官和事务官的分化，即广义上的公务员分类。其功能是在国家人事制度的层面上，把执掌国家权力、管理国家权力的公职人员分成两类，分别应用不同的管理原则和管理方法，将那些不与政党同进退的事务类公务人员从政府系统中分解出来，使对其的管理成为相对独立的人事行政活动。二是按照一定的标准对事务类公务员进行划分，即狭义上的公务员分类。本书所涉及的四个国家中，日本、韩国、美国公务员属于广义的划分，英国属于狭义的划分。具体而言：
日本公务员分为“一般职”和“特别职”两大类，前者指从事一般行政事务的国家公务员和地方公务员，主要涵盖行政系统的工作人员；后者是指政治任用的公务员，即经公众选举或议会表决任职的政治家以及待遇特殊的重要人物，执行带有政治色彩的重要职务，不适用《国家公务员法》和《地方公务员法》的人员，主要涵盖国家立法、司法、军事和政治等系统的工作人员，如国务大臣、审判官、检察官、大使、公使、都道府县的知事、市町村长、自卫官以及国会职员等。
韩国公务员分为经历职公务员（职业公务员）和特殊经历职公务员（特殊职业公务员）两大范畴。前者是指根据业绩和资格任用，其身份被保障，可终生（任期制公务员视为任期内）从事公务员工作的公务员，覆盖范围为负责技术、研究或者一般行政事务的一般职公务员；法官、检察官、外交人员、警察、消防员、教师、军人、宪法法院宪法研究官、国家情报局工作人员、警卫人员等特定职的公务员。后者是指除经历职公务员以外的公务员，覆盖范围为通过选举任命或者需国会批准任命的政务职公务员和为履行秘书官、秘书等辅佐业务或特定业务的别定职公务员。
美国公务员是在美国各级行政机构中执行公务的政府雇员（Government Employee）。美国公务员范围包括总统、特种委员会成员、部长、副部长、部长助理以及独立机构的长官等政治任命官员和行政部门的所有工作人员，还包括警察、消防人员、医护人员、保健人员，也包括在政府工作的工勤人员，如清洁工、水电工等。
英国公务员一般仅指非选举和非政治任命产生的，通过竞争考试而录用的中央政府事务官，既不包括由选举或政治任命产生的议员、首相、大臣、政务次官、政治秘书和专门委员等政务官，也不包括英国武装部队成员、警察、议会两院所属的非政府部门公共机构、国家医疗卫生服务雇员和王室工作人员。
公务员分类制度是以事务类公务员的职权结构为基础，通过横向的职位划分和纵向的等级划分建构而成的人事分类制度。通常而言，学者通常采用二分法对公务员分类制度进行归类，即将公务员分类制度划分为品位分类制和职位分类制两类。也有学者采用三分法，将公务员分类制度分为品位分类制、职位分类制和二者相结合的制度。
另有学者认为，分类并无固定标准，可根据不同标准进行分类，由此就形成不同的公务员分类管理制度，就英、美、法、德、日五个国家的公务员分类制度而言可以分为五种类别，分别是品位分类制、职位分类制、品位与职位结合制、工资分类制和工作评价制。
笔者认为，采用三分法进行分类的观点更符合当前发展趋势。这是因为：随着各国行政需求的复杂化、精细化和多样化以及内外部变革的速度不断加快，各国均对传统的人事管理制度进行改革，公务员分类管理制度也随之发生了相应的变革。20世纪中后期以来，公务员品位分类制、职位分类制呈现相互融合、互通有无、取长补短的趋势。如以公务员品位分类制为主导的英国，自《富尔顿报告》实施以来，吸收和借鉴了美国公务员职位分类制度的特质，引进了以职位、职务、职级、职系、职组等为基本元素的公务员职位分类方法和技术，构建起职位分类、品位分类相融合的公务员分类管理制度。
英国政府已不再以培养“通才”公务员为主，转而注重“专才”的培养。以公务员职位分类制为主导的美国自1978年《文官制度改革法》颁发以来，借鉴英国品位分类制的经验，基于“功绩制”原则设立“高级行政职位”，实行“级随人走”的品位分类方法。
日本现行的公务员分类制度既不同于美国的职位分类制，也不同于英国的品味分类制，而是工资表分类制，即采用不同类型的工资表对公务员进行分类管理。但从本质上而言，也可以看成是品味分类制与职位分类制相融合的产物。
品味分类制（Rank Classification）是以“人”为中心的分类制度，即根据公务员的身份、地位、资历、学历等条件对公务员进行分类的制度安排。
在这种分类制度下，所有行政人员形成一个等级机构体系，每一位行政人员在这一体系中都有代表其地位的级别（品级）。行政人员的品级表明了他在行政人员体系结构中的地位、身份和所享受的待遇。
这种分类方法把品级与职务分开，公务员可以有品而无职，也可有职而无品。
品味分类制强调个人的品级、年资等因素。其优点在于：（1）操作简便，既可以依据品级任命官职，也可以依官职选择官员，品味和职位还可以分别使用，分类时不考虑工作任务繁简和官员的任职岗位。（2）官员使用比较灵活，级别随人走，岗位变动不影响级别和待遇，有利于官员交流、调动、转任或不任职务。（3）有利于稳定官员献身公务事业，实行品味分类，官员对年老没有忧虑，因为其级别（品味）是稳定上升的。
其缺点在于：（1）因人设职，而非因职择人，人事难以配合；（2）不利于公务员队伍的专业化，影响工作效率；（3）过于重视年资因素而忽视实际的才干，导致积久成官的惰性思维；（4）以官阶定薪酬，容易产生不公平感，削弱了公务员的工作积极性。
职位分类制（Position Classification）是以“事”为中心的分类制度，即以职位为分类对象，将公务员职位横向上按工作性质分为若干职门、职组、职系，纵向上根据职位的复杂程度、难易程度和责任轻重等划分为若干职等，每个职等里再细分为若干职级，并制定出明确规定职位工作的职责、责任、任职资格条件的职位说明书，由此构成结构化的有序的职位类别系统的制度安排。
美国是职位分类制度的发源地，泰勒的科学管理思想被引入行政管理当中形成了职位分类制。
职位分类制遵循“因事设人” “适才适用”的原则。其优点在于：（1）为机构编制管理提供了科学依据。（2）为国家财政支付提供了客观依据。（3）为公务员管理的各环节提出了客观标准。通过职位分类，每个公务员职位的职责、任务、素质要求和资格条件等都比较明确。（4）为提高行政机关和公务员工作效率创造了条件。其缺点在于：（1）分类操作繁琐，工作量大，需要耗费大量的人力、物力和财力；（2）比较缺乏以人为本的精神，使公务员在工作中的能动性和创造性缺乏张力与弹性，不利于公务员个人才能的全面发展；（3）各国公务员岗位都非常复杂，有的岗位不可能完全凭定量作为工作依据。
公务员分类制度的最基本单元便是职位，如何界定职位也成为职位分类的核心问题。对职位的界定尽管表述方式非常多，但其核心的内涵基本比较一致。
理解职位的内涵要先理解与职位相关的一些概念
。
1.行动：指工作活动中不便再继续分解的最小单位。
2.任务：指工作活动中为达到某一目的而由相关行动直接组成的集合，是对一个人从事的事情所作的具体描述。
3.职责：指由某人在某一方面承担的一项或多项任务组成的相关任务集合。
4.岗位：指由一个人来完成的一项或多项相关职责组成的集合。一般来说，在组织中每一个人都对应着一个岗位。
5.职位：指一个或一组职责类似的岗位所形成的组合。一个职位可能只涉及一个岗位，也可能涉及多个岗位。
6.职系（韩国称职类）：是工作性质相同，但工作的难易程度、责任轻重和任职资格不同的职位系列。
7.职组（韩国称职列）：是工作性质相近的职系的组合。
8.职门：是汇集工作性质大致相近的若干职组，是对职位的最初的、也是最粗线条的划分。
9.职级：是对职位的纵向分类，同一职系中，工作的难易程度、责任轻重及任职资格相似的职位归为同一职级。
10.职等：在不同的职系之间，工作难易程度、承担职责的轻重以及任职资格相似的职级属于同一职等。
由此可见，职位的核心内涵便是承担的工作任务，同时，也对承担工作任务的人有一定的能力要求；职门、职组、职系是依据工作性质的相似程度从粗到细的横向划分；而职级和职等是针对职位的纵向划分，职级是相同工作性质下不同难易程度、责任轻重、所需资格条件的比较，职等则是将工作性质不同，但难易程度、责任轻重、任职资格条件相当的职级归为同一职等。
本书共分为六章，第一章是绪论，简要介绍研究背景与分析缘起、公务员分类制度相关概念以及本书的框架。
第二章至第五章是本书的主体部分，详细阐述了日本、韩国、英国、美国的公务员分类制度。这四章基于比较分析的视角构建具体的分析框架，各章结构大体类似。第一节是概述，介绍各国公务员的概念与范围、规模与结构；第二节是各国分类制度的演进脉络，详细阐述分类制度的建立、改革与完善的过程；第三节是各国现行公务员分类制度，包括横向分类体系、纵向分级体系以及分类评价方法或分类的具体应用；第四节是各国现行国家公务员分类管理，包括分类考录、分类考核、分类定薪等内容。
第六章是比较与启示。第一节对各国公务员分类制度的演进脉络、现行制度进行分析与比较。第二节在比较分析的基础上，提出外国公务员分类制度对我国公务员分类制度的启示与借鉴。
本书的价值主要体现在两个方面：一是详细介绍了各国特别是与我国行政文化传统相似的日本和韩国公务员制度的历史沿革，有利于我国从中汲取有益经验或教训，在推动分类制度改革中少走弯路。日本和韩国均经历了从最初近乎完全照搬照抄美国职位分类制模式到逐渐形成具有自身特色的分类制度模式的过程。在对传统的品位分类制度改革之初，均直接移植美国的职位分类制并强制推行。在制度运行过程中，均发现该模式并不符合本国的实际情况，推行过程中矛盾重重，故不得不对职位分类制度进行相应调整或改造，进而形成具有本土特点的适应本国发展需要的公务员分类制度。二是详细介绍了各国当前公务员分类制度体系，不仅有利于帮助我们了解各国当前分类制度模式，也便于我们了解以分类制度为基础的公务员分类管理的最新进展，进而为推动我国治理体系与治理能力现代化提供有益借鉴。
本书的不足之处在于：一方面，受语言、资料、时间和篇幅所限，有些内容不一定涉及，有些内容未能完全呈现；另一方面，本书对分类制度和与以分类制度为基础的分类管理在细节层面上展现较多，而与推动分类制度和分类管理改革及变化的相关背景论述较少，有待进一步研究完善。
[1] W.F.Willoughby, The Principles of Public Administration .Maryland: John Hopkins University Press,1927: 221.