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对东亚地区政府积极主义程度的历史性反思表明：长期以来，在东亚地区思想和文化中，政府作为一种组织机构对社会具有支配作用；由于需要协调全国区域内的协调配合，强干预政府是一个经济体实现追赶的必备条件之一（李根，2022）。中国的地方政府企业化，就是政府积极主义的具体表现。
作为一种资源配置方式，“地方政府企业化”是地方政府为实现经济增长和官员晋升，像企业一样直接参与或干预经济发展活动的行为方式（宫希魁，2011）。最初，它被用于解释中国20世纪80年代县、镇、村级政府对乡镇企业发展的作用（Oi，1992；1995；1999）。如今，伴随经济发展水平和市场发育程度的提高，以及国家立法、执法等环境的变化，中国的地方政府企业化行为已从“经营企业”发展到“经营城市”，并表现在两个方面：一方面，对待自身利益上，通过招商引资、经营土地或与企业甚至境外资本结成“增长联盟”（growth coalitions）等方式积极创收（李苑元，2011）；另一方面，对待公共利益上，则往往忽视服务职能的履行，或将其转嫁给市场。
当前，有关中国地方政府企业化的研究，尚存在以下四点不足：其一，对其成因的探讨，往往集中于国内的财政体制或官员晋升机制等某一方面，虽较为深入，却忽略了国际趋势及其与国内形势的互动；其二，对地方政府企业化运作模式的认知，仅包括招商引资和土地出让等部分内容，未能完整反映实际情况；其三，对地方政府企业化行为效应的认知，不乏持消极、积极与中立观点者，迄今仍未形成定论；其四，缺少对中外地方政府企业化在成因、表现形式与效应等方面的比较。以上研究不足，难免导致公共政策实施上产生偏颇。鉴于此，本章系统分析中国地方政府企业化的成因、现状与效应并分别进行比较，进而提出有针对性的改革建议。
中国地方政府企业化行为受到主观与客观两方面因素的共同驱动：客观方面主要是分权化、全球化和信息化的国际形势带来的冲击；主观方面则为中国中央政府与地方政府之间的财政分权改革与地方官员晋升的机制设计。
20世纪70年代中期以来，西方国家面临财政支出压力过大、传统的官僚制导致政府失效、公民的政治冷漠等诸多困境。在此背景下，以极力推崇市场机制、提倡私有制和反对国家干预为核心的“新自由主义”在20世纪80年代应运而生（栾峰和何丹，2005）。在新自由主义思想的影响下，欧美各国普遍推行分权化，以减少层级、授权管理和分散决策权等来减少国家干预，建立以“市场式、参与式、弹性化、解制型”为特征的政府治理模式。与之相对应，地方政府也开始从提供社会福利和公共服务，向提高竞争优势、促进地方经济增长转变。
20世纪70年代末期，几乎与世界经济全球化进程同步，中国推动了渐进式的改革开放。经济全球化一方面为地方政府注入了新的元素，带来了新的机遇和广阔的发展空间，另一方面也引发了国家乃至国内地方政府间日趋激烈的竞争（康艳红，2006）。全球化的冲击，对地方政府的竞争力提出了更高的要求，要求地方政府用更多的手段来代替传统单一的行政管制，满足地方资源整合的需要（张京祥等，2004）。并且，信息技术革命在弱化主权国家作用的同时，增强了不同类型网络（如社群网络等）的力量（曼纽尔·卡斯特，2003；Harvey，2005）。因此，地方政府需要通过提高组织体系的自主性、灵活性和弹性，以适应复杂多变的环境和公民多样化的需求，从而博得公民、企业、社会组织对政府和其他公共服务组织的信任。
（1）央地政府：财政分权改革
从财政拨款到财政包干——经营企业。1980年以前，中国地方政府的财政收入直接来源于中央财政拨款，间接来源于国有企业向国家上缴的利润。这种近乎平均主义的分权安排，导致地方政府缺乏发展经济的动力。为此，中央政府推动了两方面改革：第一，对国有企业实施“放权让利”，同时大幅降低对国有工业企业的控制比重，下放大批国有企业给省、市、县级地方政府。1979年7月，国务院发布《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》等五个文件，突破了企业自主权的坚冰（袁宝华，2009），提升了企业利润留成比例。到1985年，在国有工业企业占镇或镇以上全部工业产出的比重中，中央管理20%，省、市级政府控制45%，县级政府控制35%（Qian and Xu，1993）。由此，地方政府与所属国有企业建立起“荣辱与共”的关系。第二，在财政上，从1980年起，中央与省级政府“分灶吃饭”，实行“划分收支，分级包干”的“财政包干制”，从而一方面扩大了省级政府支配经济资源的自主权（杨爱平，2011），另一方面也大量减少了中央对地方的财政支持，造成后者事权、财力和财权的严重不匹配（Qiao and Shah，2006）。为了满足本地区财政支出的需要，地方政府竭尽所能发展本地区经济：一方面通过直接成立公司、投资实业、设置贸易壁垒来保护本地企业乃至招商引资“开源”，另一方面通过阻止本地企业外流、减少对公共服务的支出和截留上缴中央财政的收入“节流”。
从财政包干到分税制——经营城市。财政包干制改革的结果，是中央与地方财政收入呈现此消彼长态势——中央财政收入占GDP的比重，已从改革之初一路下滑到1993年的12.6%。中央财力的日渐消弱，直接促成了1994年分税制的出台。在分税制下，国税和地税分开，地方政府由国有企业的“所有者”变为“征税者”。相比财政包干制，分税制下的地方政府企业化行为发生了两大转变：其一，国有企业受宏观经济形势影响遭遇发展瓶颈，削弱了地方政府的投资自主权，以及直接从经济活动中获得的财政收入；其二，中央和地方税源结构和征收征管成本的不对称，导致地方政府财政收入严重不足，而地方政府的事权不减反增，更持续扩大了收支缺口。分税制导致地方政府的财力弱化，也迫使其必须另寻资金来源。值得一提的是，在分税制下，地方政府可以完全占有土地出让金，而不用再上缴中央财政。这种制度安排使得土地出让金可能成为地方政府新的收入增长点。并且，分税制改革确立的地方税收来源主要包括：小部分增值税和企业所得税（四成）、营业税和其他工商业税收。在这种情况下，营业税超过增值税成为地方政府的主要税种（陶勇，2011）。对营业税征收范围（主要包括交通运输业、金融保险业和建筑业）进行细分便不难发现，仅建筑业和房地产业营业税可由地方政府完全支配（黄新华，2011），因而顺理成章地成为地方营业税的主体。
因此，一方面，土地出让金和建筑业及房地产业营业税对地方政府形成了巨大激励；另一方面，20世纪90年代初期和中期，中国城市土地有偿使用制度的建立，以及住房制度由福利分配向商品化的转变，为地方政府经营土地、房产等要素提供了条件。此后，地方政府行为实现了从“经营企业”到“经营城市”的嬗变。在此阶段，一方面直接组建一系列政策性公司（如各地方政府的城投公司），获得城建资金；另一方面，则通过大规模城建和改造，推动房价上涨、土地升值，并将土地置换获取的土地出让金，作为地方财政收入的最重要来源。经营城市的核心目标，就是通过拥有的土地这一垄断性资源，获得最大化收益。
（2）地方政府：官员晋升机制
除了财政税收的激励，中国地方政府还面临着以层级控制为主要特征的政治晋升激励（赵晖，2014）。这种竞争机制主要表现为行政发包并进行量化考核、绩效排名与择优提拔（陈潭和刘兴云，2011）。它呈现出三方面特征：自上而下层层加码、竞争赶超及偏重经济指标（周黎安，2007）。纵向来看，目标责任制的考核制度按照行政隶属关系，将上级政府或部门在规定时间（通常为一年）的总体目标任务层层分解、逐级落实，并依据GDP增长程度这种可观察的绩效标准，来评价目标责任完成状况（王汉生和王一鸽，2009），且直接与政治晋升挂钩（刘长发，2011）。横向而言，目标责任制下的相对绩效考核评估方式，使得地方政府的考核得分仅为一个相对数字（周黎安等，2005）。然而，即使面临着相同的政治竞争环境，职业前景和地区禀赋的差异（王贤彬和徐现祥，2010）也会影响地方政府竞争的积极程度。
由此，这种晋升激励机制对地方官员产生了正负两个方向的影响。正向激励方面，经济分权和政治集权下的晋升激励，既赋予地方政府参与竞争的资源与工具（土地、金融及一定程度的政策制定权力），又予其以竞争的压力和动力。地方官员在这种强大政治动力的推动下，围绕经济增长展开晋升锦标赛（Blanchard and Shleifer，2001），并间接地鼓励其进行创新以脱颖而出（周黎安，2007）。负向激励方面，“政治淘汰赛”式的运作方式和一票否决制，增加了政府官员的危机意识，使其行为往往具有短视性（周黎安，2010），具体表现在四个方面：其一，不合作。相对绩效评估使得政府官员关心自己与竞争对手的相对位次，因而很可能做出“零和”决策，造成囚徒困境式的恶性竞争（周黎安，2004；荣秋艳，2014）。其二，搞破坏。晋升锦标赛的性质决定了要胜利就必须超越对手，因此不排除一些不光明手段的采用，如蓄意破坏对手绩效的行为（Chen，2003）。其三，恶化预算软约束。当已有的预算内资源难以实现政府官员短期内的政绩目标时，预算外资源满足了地方政府的支出需求（马骏和刘亚平，2005），土地作为能被地方政府自由掌握的重要资源，成为地方政府攫取预算外资源的一个重要来源（张飞和曲福田，2005；Lichtenberg and Ding，2009）。房地产作为依附土地资源的载体，既成就了地方政府的土地财政又维持了地方融资平台的运作。其四，调支出。对经济增长的追求促使政府官员更多地选择“经济性支出”，而忽视“社会性支出”。可见，对地方政府官员的这两方面激励，已成为中国地方政府企业化行为的直接动因。
二者均受到分权化和全球化的影响。中国分权化改革的推行，不可否认受到西方发达国家以放松政府管制为核心的“新自由主义”的影响（栾峰和何丹，2005）。中央政府把大量的经济和行政管理权限下放到各级地方政府，空前增加了其发展地方经济的自主性（杨爱平，2011）。在分权化过程中，地方政府失去了大量来自中央的财政支持，造成了事权和财权的不对称（Qiao and Shah，2006），为了满足本地区财政支出的需要，地方政府都竭尽所能发展本地区经济，以“增长联盟”的形式达成政府与企业的双赢。
其一，所有制和市场化程度上，西方地方政府的转型建立在私有制背景下、较为完善的市场经济基础上；而中国则发生在公有制背景下、尚待完善的市场经济基础上。其二，改革的初始动力上，西方财政分权的动力一般在于提高地方公共物品的供给效率，使公共物品在最优规模上以最少的成本提供（吕晨飞，2007）；而中国分权化改革的起因，在于地方政府的财政压力。
不难发现，中国“地方政府企业化”与西方的“企业家城市”在成因上存在很多共同点。虽然前者面临经济和社会的双重转型，后者是由福利型向经济发展型国家的转变，但二者都朝着市场化的方向迈进，且在此过程中对经济结构、经济秩序以及政治精英和经济精英之间的社会关系产生了影响。在某种程度上，这两种不同层面的转型相互关联和补充（Zhu，1999）。在缺少完善、系统的整体规制约束和不成熟的市场经济下，中国地方政府担当了推动地方经济增长的主导力量，这也是二者的主要差别。总体而言，中国地方政府的管治方式正在向企业化和竞争型转变，这与西方国家的主体趋势是一致的（Harvey，1989）。由此可见，地方政府企业化并非中国独有现象，只不过这种政府干预市场的程度在中国尤其明显而已。
现阶段，中国地方政府企业化行为主要反映为土地财政、地方债务、巨型工程和招商引资四个方面，并且它们形成了一个互相依赖、共生共荣的体系。
土地财政，是以政府为主体，依托土地资源所开展的财政收支和利益分配活动（邓子基，2012）。这个过程包含了土地征用、出让和开发三个阶段。在此过程中，收入分配在被征地农民与政府、贸易部门与非贸易部门、老住户与新移民之间进行。处于城市化最边缘的失地农民，以及非贸易部门和城市化过程中的大量新移民（范方志和汤玉刚，2013），共同承担了地方基础设施和公共产品的成本。土地财政的收入，主要包括与土地有关的税、费、租，以及以土地为抵押的债务收入（刘守英和蒋省三，2005；杨圆圆，2010）；支出则主要用于土地征用与开发、支农、城市基础设施建设及有关住房、教育等民生性投入等
。其实质在于，在土地资本化的方式下，地方政府财政调控和资源分配能力得以增强（唐在富，2012）。受宏观经济状况和政策波动性的影响，中国的土地财政目前呈现出“东高西低”的强度格局（顾乃华等，2011）和自东向西递减的发育程度。2007-2017年中国土地出让面积与出让金演变趋势如图4-1所示。
图4-1 2007-2017年中国土地出让面积与出让金演变趋势
资料来源：中华人民共和国自然资源部：《自然资源公报》，http://www.mnr.gov.cn/sj/tjgb/，2019年3月23日。
土地财政的主要策略包括两个方面：一方面进行土地开发，通过基础设施建设和城区的规划建设，获取土地增值基础上的土地出让收入，以及与土地相关的产业税费等收入；另一方面实施土地引资，通过低价出让工业用地，吸引外资进入，以期从未来稳定的现金流和产业、人口的积聚中，获得土地出让金和税收收入。地方政府供地引资存在价格“竞低”的趋势（王丽娟和毛程连，2012），受到财政政策和信息的外溢效应以及政治体制的影响（唐鹏等，2014），地方政府的土地出让和土地引资策略还具有空间互动的关系。
在特定时期内，为了平衡财政收支，地方政府运用负债等信用方式向上级政府、其他组织或个人借款以弥补财政赤字，并承诺在将来某一时间予以偿还，这种融资方式就是地方政府债务。目前，中国地方政府债务情况十分复杂，主要呈现出三个方面的特征：规模庞大，还款堪忧；形式和举债主体多样，隐性风险增强；还款源单一，难以持续。
从数量上看，根据可以公开获取的最新数据，如图4-2所示，截至2013年6月底，中国地方政府的负债已超过各级政府负债的50%。到2012年年底，全国各级政府负有偿还责任债务的总债务率为113.41%。从债务增速看，中国地方政府性债务风险呈扩散状态。
图4-2 按发生条件划分的中国地方债务
资料来源：中华人民共和国审计署办公厅：《2013年第32号公告：全国政府性债务审计结果》，2013年12月30日，http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/3432077.html，2014年10月25日。图中数据截至2013年6月。图4-3资料来源同此。
就结构而言，如图4-3所示：其一，中国各层级地方政府债务中，市级政府负债比例最高，县级其次，省级、乡级靠后。县级债务占比出现持续上升的趋势，说明越到基层政府，债务风险越突出。其二，举借主体方面，融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位依次是政府负有偿还责任债务的主要举借主体。其三，资金来源方面，银行贷款、BT（build-transfer，建设—移交）、发行债券是政府负有偿还责任债务的主要来源。地方融资平台的银行贷款是地方政府债务的主要来源，地方债务迅速积累主要归因于地方政府融资平台的飞速扩张。
图4-3 中国地方政府负有偿还责任的债务结构比例
全球化催生出了更加极化的竞争环境（陆枭麟和张京祥，2010），加之分权化的财政压力和政治晋升的主观动力，使得城市政府不遗余力地实施“城市营销”（city marketing）（Wu，2003）。中国的城市营销表现在两个方面：一是间接利用“城市大事件”（mega-event）吸引全球目光聚焦进而提升城市竞争力（唐可清和潘佳力，2008），其中最主要的就是场馆建设（谢守红，2002）；二是直接以经济建设为目的开展大型建设。
巨型工程投资规模大，决定了投资与实施主体是政府和国家；建设规模大，用地需求较大；建设周期长，一般需5年周期，而与此对应的风险，则要求相关主体具备规避风险的能力（张如林，2009）。巨型工程项目的开发，通过改善周边地区的投资环境、吸引关联产业的集聚、构建便捷的交通网络、推进形成房地产市场和新居住区（赵玉宗，2006），往往有助于打造新的产业空间、调整城市和区域空间结构并成为经济发展引擎和新增长点。
然而，以下三个方面的风险亦不容忽视：其一，依托力量上，由城市政府、开发商和投资商组成的增长联盟，建立在追求短期利益的基础上，从而既排斥了公众的广泛参与，又不可避免地受到复杂市场环境与政策环境变化的影响，增大了其解体的可能性。其二，经济效应上，出于对经济或政治利益的追求，从而故意压低项目预算，导致巨型工程普遍预算超支，造成绝大部分经济风险由普通大众承担并作用于土地价格，增加了城市居民的生活成本（张京祥等，2009）。其三，社会效应上，巨额的建设和运营投资，必然会压缩公共福利的支出；并且这种“营销型”的城市发展战略，实质是将城市发展的动力设想为外生，更加关注于城市间存量发展资源的转移与争夺（Friedmann、李泳，2004），因而必将导致城市间的零和博弈。
招商引资是在市场经济背景下，一个国家或地区利用管理、人才、资本、信息和网络等经济要素，吸引外地优质资本、技术、人才及先进的管理经验等生产要素向本地流动，以促使本国、本地区经济发展的过程。它具有经验性、实践性和综合性三个特点。
从发展历程来看，中国地方政府招商引资始于1999年，大致可划分为三个阶段：1999-2000年的外资招商，2000-2005年的内外并重，以及2005年至今的招商选资。可见，整个招商引资过程经历了从来者不拒到有选择性的产业引导，从廉价出让土地到有所规划、公开招投标的转变（张丙宣，2012）。改革开放以来，地方政府招商引资已在不断摸索中形成多种典型模式（王翼，2007），如表4-1所示。
表4-1 中国地方政府招商引资模式
地方政府招商引资的运作思路有两条：第一，通过优惠策略，为投资者提供政策方面的利好；第二，通过公共产品策略，改善生产环境。其中，前者通过税收优惠（以财政返还或奖励的形式，先征后返各种税费）、土地优惠（低价或零地价出让土地、以财政返还的形式先征后返、以租代售等）（魏小题，2014），或产业资助等降低投资方成本或增加其收益的政策来吸引投资；后者通过提高公共产品的供给数量和质量，以增强本地区的生产效率来吸引投资。
背景上，公共权力与经济资源的相对分离以及政府经济发展职能的强化，是中西方形成增长联盟的共同制度背景。具体而言，20世纪80年代，多数发达资本主义国家经历了从福利型国家向经济发展型国家的转变，政府职能向经济领域进一步扩展的同时，经济资源更多地掌握在私人手中。为了让私有经济响应政府增长战略的号召，以期聚集私人资源，公共权力必须与经济利益集团结成某种形式的联盟（张振华，2011）。在中国，掌握公共权力的城市政府发展地方经济的需求，和掌握经济资源的企业土地寻租的动机（何丹，2003），形成了二者的利益联盟。
特点上，运作模式主要包括土地资源市场化、土地管理权力分散化，以及地方政治、经济精英与房地产市场利益密切相关这三个方面（Jonas and Wilson，1999）。这一联盟往往会通过房地产开发，使城市变成一台“增长机器”，用社区空间的使用价值置换出交换价值（理查德·C.博克斯，2005），促进城市增长并从中获取各自利益。
价值取向上，中外均倡导市场的基础性作用。在私有制和较为成熟的市场经济框架内，企业家城市下的增长联盟完全遵照市场的决定性作用发展地方经济；而中国体制转型中的增长联盟，政府也一直强调市场在资源配置中的基础性作用以及政府服务职能的建设。
主导力量上，西方商业资本凭借强大的经济力量占据联盟的主角（叶林，2013）；而中国增长联盟中的地方政府往往在市场的培育、联盟者的挑选以及发展计划的制订和实施上有主动权。
组成人员和限制力量上，西方增长联盟的主要参与者是与城市发展有直接或间接利益关系的商业集团（土地所有者、开发商和建筑商）或各类组织（地方媒体、公共设施部门、服务业、零售商等），市民可以通过民主渠道来影响增长联盟为社会利益服务。在中国，不发达的市场经济现状（Ma，2002），民主、法制建设的相对滞后以及城市的市民社会、非政府组织（NGOS）力量极其微弱，导致民众基本被排除在城市政府、工商企业集团的增长联盟之外，难以通过民主和法制的渠道来监督并制约增长联盟。
内部关系上，在国外，为了得到私营部门的投资，政府在与其确立合作伙伴关系时就已明确权力分配规则和行为规范，双方关系比较稳定；而中国城市中增长联盟的内部关系相对脆弱（严华鸣，2012）。
从对政治、经济与社会等方面的影响来看，中国地方政府企业化行为具有积极与消极两个方面的效应。
第一，节约政府开支、提高政府效率。经济分权和政治集权对地方政府最重要的影响，是政府之间的竞争。这种自下而上的竞争，促成同级政府之间相互监督和学习，有助于提高政府部门的运作效率，节约行政管理成本，防止权力滥用。同时，作为利益主体的地方政府在行政管理和提供公共服务时，考虑到自身的经济、政治利益，必然会尽量减少各项费用开支，用最少的支出创造最多的公共产品和服务，有利于提高政府办事效率和对公众需求的回应。
第二，提供援助之手，避免市场失灵。在市场机制尚不完善的条件下，地方政府在一定范围内弥补了市场机制的不足（张三保和费菲，2008），推动了市场化改革和区域经济发展。比如，通过为高科技企业提供贷款担保、资金支持等，培育和发展支柱产业；通过分配土地和矿山资源，以展开区域经济合作与竞争来调节地方经济；利用市场准入制度控制垄断性行业，防止垄断价格过高。
第三，推动制度变革，促进民主化与社会认同。分权化改革后，地方政府被赋予更多的资源配置权力，增强了其作为相对独立经济利益主体的权利意识。这一方面增加了维护旧产权关系的成本，另一方面也增强了地方政府的讨价还价能力，有效地突破了制度创新进入壁垒。如此，便增强了制度安排的效率，让制度改革成为经济发展的内生动力，有效化解了“诺斯悖论”（north paradox）。可见，地方政府企业化行为冲击了制度供给在经济体制改革中的主导地位，推动着中国民主政治建设和市场经济的发展（李清华，2008）。除此之外，地方政府还通过塑造城市空间结构，形成城市文化和社会认同（王华兵和秦鹏，2013），促进城市群体的有机团结，进而实现城市治理的目标。
其一，地区市场分割、市场秩序扰乱。为维护地方利益，一些地方政府人为抬高外地产品和服务进入本地的“门槛”，增加歧视性收费项目，限制本地商业机构销售外地某些产品，甚至设置关卡堵截外地产品的流入，阻碍生产要素的自由流动。政府本应将自己定位于为社会公众提供公共物品、消除经济外部性、制止市场垄断等，但企业化行为下的地方政府扮演了经济发展的管理者和参与者双重角色。地方政府之间以行政区划为壁垒形成的对抗性竞争，造成了产能过剩、产业结构趋同等经济问题，环境恶化等生态问题，以及城市空间上的无序盲目扩张、结构上欠优化、土地利用效率低下等发展问题（张京祥和洪世健，2008），沿海的城镇密集地区尤为严重。
其二，财务风险积聚。地方政府企业化行为的一个直接表现，就是组建政府融资平台公司，以筹集资金运用于市政设施、公共事业等项目。据国家审计署的数据，自2008年年底以来，地方政府投融资平台的数量和融资规模迅速扩张，截至2013年6月底，全国各级地方政府债务超过10.8万亿元，较之上年上升了13.06个百分点。虽然风险总体可控，但是地方政府的还款能力与庞大的债务相比不容乐观。一些地方政府（特别是县级以下政府），不完善的融资平台法人治理结构、不清晰的责任主体、不规范的操作程序以及脆弱的资金链（傅建源，2010），极易形成债务风险，对地方财政造成巨大压力，也给中央财政和商业银行构成潜在风险。
其三，公众利益诉求缺失、发展欠缺可持续性。在现行的地方政府“土地财政”体制下，中国许多城市掀起大规模土地扩张、房地产开发热。大量以成片商业开发区、大学城等建设为代表的“圈地式”城市土地开发模式，以及“炒地”、强拆活动，其背后是地方政府创造财政收益和政绩的动力，和地产开发商依托行政权力获得超额利润的动机。当地方政府更多站在自身利益的立场上来看待问题时，公众的利益诉求就不能通过有效途径得以及时表达。土地财政的最大风险在于，地方政府在创收的动力下会加剧城市的无序扩张，推高城市地价，从而忽视城市化质量和公共服务水平。这种公众不能共享发展收益的行为得不到大众的支持（邓子基，2012），必然在经济社会发展与城市化进程中不可持续。
可见，作为公共事务管理机构，转型时期中国的地方政府分化出独立于地方民众的自身经济利益。由此看来，作为中国渐进式改革在特定阶段的产物，地方政府企业化行为虽然在促进经济发展和制度变革方面发挥了积极作用，但也对经济的持续发展和社会治理产生了消极影响，具有过渡性特征。
首先，在政策动力上，无论是企业家城市还是地方政府企业化，都存在提高行政效率和促进区域经济发展的动力。然而，前者是为了扭转政府失灵的局面，并提高公众的政治参与积极性；后者更多的是对不健全的市场体制进行补充，以及地方政府作为相对独立的利益主体考虑自身利益的结果。
其次，在制度效果上，二者均使原有制度得以优化。不过，企业家城市更多地集中在政府行政的灵活性和对公众需求的适应性；而地方政府企业化则推动了制度改革的进程。
最后，在发展的持续性上，二者均存在不可持续发展的问题。但是，前者主要是过度分权导致的政府实际控制力和协作力的减弱，重点是发展动力具有外生性，不能增加总的社会财富且不能实现区域发展共赢；后者以不顾城市化质量和公共服务水平为代价的财政创收模式，最终难免被抛弃。同时，转型期的中国地方政府分化出了独立于地方民众、公共事务管理机构的自身经济利益，存在异于公共利益的价值取向，也就不可避免地发生“与市场争利”“与民争利”的行为（马学广等，2008）。由此看来，企业家城市和地方政府企业化产生的负面影响都超过了正面作用，需要进行改革和完善。
解决中国地方政府企业化问题，需要在现代化的国家治理体系中，深化改革地方政府与中央政府、市场及社会的关系。
在国家治理体系中，政府是最重要的主体，其治理效率直接决定着国家治理绩效。中国地方政府财权和事权的不对称，是地方政府对“土地财政”和融资平台过度依赖的主因。因此，为了推进地方政府职能的纠偏，必须改革和规范现行中央与地方关系，实现中央政府与地方政府间事权与财权的科学划分，并提供法律保障。
一方面，推动事权改革，优化配置中央和地方政府权责，实现节流。事权改革应遵循的总体方向在于：决策权和监督权向更高层级的地方政府乃至中央集中，执行权和管理权则应适度下放到低层级的地方政府；此外，对于那些溢出边界模糊、难以明确界定的职责，应尽量归属于中央政府或高层级地方政府（孙志燕，2013）；对于县及县以下地方政府，则应逐步退出非公共服务领域，从长期而言实现彻底退出经济发展领域。2014年9月出台的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中就明确要求，地方政府举债不得突破批准的限额，债务限额由国务院确定并报全国人大或其常委会批准；地方政府在限额内举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。
另一方面，改变地方政府主要依靠土地财政和债务融资创造财政收入的行为取向，积极“开源”。土地财政方面，可考虑结合土地经营方式多样化和土地收益基金化的管理方式。根据企业的规模和性质，灵活采用出让、年租或入股等方式，抑制单一出让制下地方政府炒地、卖地的冲动，挤压房地产泡沫（邓子基，2012）。同时，对政府土地出让金收入在扣除土地开发成本后的收益进行专项管理，明确资金使用方向和额度限制，并采取基金管理的办法，为后任政府的建设提供持续和稳定的资金来源。地方债务方面，结合政府征税权力为抵押的举债融资机制（刘志彪，2013）与地方政府债务约束机制（巴曙松，2011），逐步降低乃至消除地方债务对土地价值的过度依赖现象，并稳步推进房产税改革，将非经营性房屋纳入房产税的征收，并使其成为地方政府的主体税种（贾康和刘微，2012）。在债务偿还来源上，可将土地收益基金按一定比例划拨，划拨出来的资金性质上类似于偿债基金；在债务偿还制度上，按照《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，从融资平台公司的规范、融资信贷的严格管理以及地方政府担保的合法性三方面着手。同时，可在财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》的基础上，逐步推广地方政府发行市政债券的权力，拓宽其融资渠道，将隐性债务显性化，实现地方债务风险控制的目的，并辅之以转移支付的渠道，为地方政府进行基础设施建设和调控区域经济提供财源。
一是，界定上，站在立法的高度上，并结合中国经济社会发展中的新情况、新问题（刘华，2013），进一步明确中央和地方各自专有或者共有的职权范围。二是，征管运用上，着重在政府的预算编制和预算管理上下功夫，硬化各级政府的预算约束，规范地方政府的财政支出方向。①预算编制方面，在预算范围上逐步取消增量预算，扩大零基预算，全面清理规范政府各部门和各行政性事业机构的非税收入和罚款，并明确相应的法律责任；在预算制度的稳定性上尽力减少预算调整，缩短税收条例及暂行条例的试行期限，提高中国税收立法层次和税收法律效力；在预算的有效性上，逐步研究征收社会保障税、环境保护税等，引导个人和企业的消费投资行为，实现可持续发展（方胜，2012）。②预算管理方面，在使用原则上，对财政职能及其适用范围和调控机制进行明确规定；在使用途径上，探索出中央与地方实现财政收支平衡的公共预算和资本预算资金制度（刘志峰和熊文钊，2013），并对各级金库进行设置与管理，致力于建设一个公平公开的预算体系。
对市场作用进行全新定位，发挥市场在资源配置中的决定性而非基础性作用。这就要求重新界定地方政府的职能、作用、范围和规模，减少其对资源的直接配置和微观经济活动的直接干预，加快建设统一开放、竞争有序的市场体系，建立公平开放透明的市场规则，把土地供给、融资机制和环境保护等市场机制能有效调节的经济活动交给市场，把政府不该管的事交给市场，让市场在所有能够发挥作用的领域都充分发挥作用，推动资源配置实现效益最大化和效率最优化，让企业和个人有更多活力和更大空间去发展经济、创造财富。
防止政府过度介入市场的关键，在于处理好政府与企业的关系。为此，应通过深化国有企业改革，进一步完善国有企业法人治理结构，将政府的公共管理职能独立出企业的经营管理，并引入多元化产权主体，规范各方责权利，以此实现决策的科学化，发展混合所有制经济，增强市场竞争力和根据市场变化决策的灵活调整能力。
政府在日渐退出强势的经济干预、市场自由发展空间得以拓宽的同时，应注重引导各类中介组织，为市场的独立运转提供良好的社会环境，维持良好的市场秩序（成婧，2010）。比如，依托中介组织作为沟通政府与企业之间的渠道，使其一方面通过提供行业标准、行业规范等促成工商企业的合作以弥补政府制度的不足，另一方面通过社会信用体系的维护补充市场制度的不足（刘祖云，2006）。在这种关系模式中，政府对微观主体市场行为的调节从直接变为间接；同时，规范运行的国有企业和非国有企业将为市场经济有序健康发展奠定微观基础。
地方政府可通过社会治理创新，在公共价值创造中体现发展理念，更加注重公众参与的公共服务绩效评估机制，发展地方政府与公众之间的合作、互动和主动关系。比如，建立和完善公众全程参与公共服务绩效评估的机制（秦长江，2012）：评估前公开考核内容、依据和流程，充分保障公众的知情权；评估中保证公众参与评估的独立性，排除干扰性因素；评估后积极回应对考核结果的反馈，建立问责机制，增强公众参与的积极性和责任意识。又如，结合多种调研工具提升公众参与评估质量。评估中可采取问卷发放、电话询问、网络投票、民意调查以及专门小组讨论等多种方法，提升公众参与评估的科学性、有效性和可靠性（蒋俊杰，2014）。再如，以法律形式把政府的管理形式、管理方法和运作程序纳入公众监督之下，强化公众对公共权力的监督（张勤和刘含丹，2008），实现权力结构之间既相互制约又相互协调的运行机制，防止权力滥用引致腐败。
地方政府企业化行为诞生于分权化、市场化和全球化的大环境，具有历史必然性，而非中国特有现象。从长远看，其弊端大于优点。以政府尤其是地方政府为中心，合理界定政府、市场和社会的各自行为边界，实现三者既相互制约又相互支撑，从而协同应对公共治理中的政府失灵、市场失灵及组织失灵问题（何显明，2013），是中国实现国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。伴随中国转型体制的逐步完善，地方政府企业化行为将实现逐步纠偏。当然，制度惯性与既得利益格局的制约（程永林，2013），亦使得全面深化改革政府职能的实践任重而道远。