一 改革开放以来基本公共服务体系的发展脉络

基本公共服务是国家为公民提供的最基础的各项社会公共服务项目。从经济学角度分析，基本公共服务属于社会公共产品范畴，全体国民都具有纳税义务，也拥有享受国家保障基本公共服务待遇的相应权利。一个国家提供基本公共服务产品的能力反映了国家经济实力、社会发展和文明素质的水平，是国家治理能力的一个基本体现。从广义范围看，基本公共服务涵盖公民的衣食住行各个方面，既包括教育、就业、健康、住房和社会保障、文化体育等各项社会事业项目，也包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，同时还涉及公共安全、公共交通、消费安全和国防安全等领域的公共服务。 从狭义范围看，基本公共服务主要是指与人民生活息息相关的社会发展领域，即围绕“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”等方面的基本公共服务发展目标。从发达国家的实践情况看，关于基本公共服务概念的提法并不完全一致，但大部分国家都将政府在教育、就业、健康和社会保障等方面的保障项目视为最基本的社会公共服务项目，强调社会保护底线（social protection floor） 、均等化（equalization）和普享全覆盖（universal）等基本发展原则，为公民提供基本的社会保障成为这些国家政府承担的最主要职责。在中国，基本公共服务概念主要为狭义领域的界定。2012年《国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知》明确了基本公共服务的范畴，是指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务；指明了享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责；指出了基本公共服务的覆盖范围，一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务。

（一）1978—1991年改革开放之初的基本公共服务探索期

在改革开放之前，我国传统的基本公共服务体系建立在计划经济体制下的国家保障基础之上。受原苏联“国家—单位”模式下福利模式的影响，城镇职工享受就业、住房、医疗、教育等方面的各项福利保障和服务；农村居民则主要依靠集体经济和人民公社，发展集体福利、家庭自我照顾和社会福利救济等项目相结合的社会保障体制。在新中国成立后“一穷二白”和社会百废待兴的情况下，传统公共服务保障体制发挥了巨大作用，到1978年改革开放前，人民群众的教育、就业和健康水平得到大幅提升。但是，受制于经济和财政实力水平，计划经济下的各项基本公共服务非常薄弱，许多项目处于空白，处于实现“吃饱、穿暖”最基本生活需求的初期阶段。

自1978开始的改革开放为我国经济和社会发展注入了活力，以经济建设为中心的目标使国民经济和社会发展步入快轨道。1978—1991年是改革开放的起始期，国家实行有计划的商品经济模式，在城市企业开始推行承包制试点，放开企业在经营和用人等方面的自主权，传统计划经济下的企业办社会的福利体制面临冲击。在农村，伴随家庭联产承包责任制的实行，集体经济开始瓦解，传统的合作医疗等公共服务保障也开始走向衰退。在这种背景下，一方面传统体制下的一些基本公共服务项目面临着改革过渡期的重建任务，另一方面大量的社会公共服务项目需要在空白基础上发展建立。改革首先发生在教育领域，1978年国家恢复高考制度，1985年5月，中共中央作出《关于教育体制改革的决定》，在全国推行九年义务教育，促进了儿童入学的大范围普及。在就业领域，合同制和个体私营经济等多种自主就业形式开始出现，但在此时期国家提供的公共就业服务仍然很少，主要是一些基于国有部门传统用工形式的过渡性保障措施，如针对国有企业职工的待业保险试点，大学生分配和劳动部门职业介绍制度，城市里正式职工的子女接班制度和农村供销社、合作社等集体经济的就业用工制度等，传统就业用工制度主要服务于具有干部和工人身份的体制内群体。在医疗卫生保障方面，传统计划经济下的一些公共卫生服务和防疫体系面临瓦解，国家投入的不足带来此领域的空白。同时，城镇企业的免费医疗和农村合作医疗制度也开始解体，一些城市开始试点医疗保险社会统筹。在养老保障方面同样如此，自20世纪80年代起部分地区开始探索建立社会化的养老保险统筹试点。在住房保障上，原有企业单位分配住房的制度也开始转变，自建房和商品房市场开始发展。在社会救助服务方面，传统体制下的社会救助服务项目非常少。1978年民政部恢复设立，建立农村社会救济司和城市社会福利司，在农村实行特困户定期定量救助和“五保户”供养制度，在城市也实行少量特困群体救助制度。

总体来看，1978—1992年为我国基本公共服务建设的酝酿准备期。此时期的改革以教育和医疗卫生为重点领域，旨在恢复和整顿改革开放初期的社会事业。该阶段很大程度上沿袭计划经济时代政府主导和分级承担的模式，并开始在局部允许个人和社会组织参与特定领域的基本公共服务供给。基本公共服务的提供开始从中央向地方政府下移，实行地方负责、分级管理的模式。

（二）1992—2006年市场化转型中的基本公共服务政策成型期

1992年，经过邓小平的南方谈话后，党的十四大明确提出要建立社会主义市场经济体制。1993年，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》的出台标志着市场化改革进入加速期。2003年，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”这是在中央文件中首次提出“以人为本”的原则。2006年10月，党的十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大历史问题的决定》，进一步明确指出，以人为本是构建社会主义和谐社会的指导原则之一。该决定提出以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系，并要求建立更加完备的基本公共服务体系。为适应经济体制的改革，社会基本公共服务管理体制也开始进入一个快速变革期，主要体现在以下几个方面：第一，引入基本公共服务领域的市场化机制，在医疗卫生、教育、就业和住房等公共领域，私营部门和社会力量开始广泛进入。第二，1994年国家实行分税制改革，按照中央与地方政府的事权划分，重新界定了各级财政的支出责任和范围，在这种情况下，基本公共服务的支出责任进一步下移至地方。第三，对政府基本公共服务的社会责任进行反思。2003年暴发的“非典”疫情暴露出公共卫生服务体系的薄弱，理论界和决策层开始反思医疗服务和教育产业过度市场化带来的危害，强调国家对于提供基本公共服务的责任。

在此时期，各项社会政策立法加快出台，市场经济下的基本公共服务政策体系雏形开始出现。2005年，国务院印发《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，决定从2006年起对农村义务教育阶段实施“两免一补”政策（即免除学杂费、免费提供教科书，补助寄宿生生活费），至2008年城市义务教育开始实现全免费。在就业领域，面对20世纪90年代国有企业改革过程中出现的大批下岗职工，国家采取了一系列包括建立下岗职工就业中心、进行职业介绍和转岗培训等措施在内的过渡措施，公共就业服务平台开始建立。与之对应，90年代是城镇企业职工社会保险制度的建立期，国家建立了包括养老、医疗、失业、工伤和生育在内的五项保险制度，覆盖到城镇各类就业人员。在农村，新型合作医疗制度也开始建立，同时部分地区试点了农村养老保险制度。在社会救助方面，城市低保制度出台，有力保障了贫困家庭的生活水平，农村“五保户”供养制度得到进一步推进。在住房保障方面，1994年，国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，提出将公房实物分配改为货币工资分配，建立面对中低收入家庭的保障性住房和面对高收入家庭的商品房，建立住房公积金制度。1998年，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，首次提出建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系，提出对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，对最低收入家庭，由政府或单位提供廉租住房，以发放租赁补贴为主，实物配租和租金核减为辅。

（三）2006年以来基本公共服务均等化推进期

自2006年以来的三个五年规划是推进我国基本公共服务均等化的发展期。表2-1梳理了过去十几年间国家关于基本公共服务均等化发展的政策脉络。2006年开始执行的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，首次明确提出了“公共服务均等化”，指出“根据公共财政服从和服务于公共政策的原则，按照公共财政配置的重点要转到为全体人民提供均等化基本公共服务的方向，合理划分政府间事权，合理界定财政支出范围”。党的十七大提出，扩大公共服务，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，再一次强调了坚持以人为本和实现基本公共服务在缩小城乡、区域差别方面的重要性。2012年国家制定了《基本公共服务体系“十二五”规划》，这是国家第一个专门针对基本公共服务体系的发展规划，对基本公共服务的概念、范围和标准进行了明确界定，指出基本公共服务均等化是全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化。2017年，国家进一步出台《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，将基本公共服务上升到国家制度性安排的高度，分基本公共教育、基本劳动就业创业、基本社会保险、基本医疗卫生、基本社会服务、基本住房保障、基本公共文化体育、残疾人基本公共服务八大领域，列出了基本公共服务清单，共81项服务项目，明确了服务对象、服务指导标准、支出责任和牵头负责单位，并将各项重点任务分解落实到各部门（见图2-1）。2017年党的十九大提出“2035年基本公共服务均等化基本实现”的目标。为落实基本公共服务均等化目标，2018年国家出台《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》。2022年党的二十大提出健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕。

在此阶段，对于基本公共服务的认识更加深入，均等化发展的目标更加明确。《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中指出，基本公共服务是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务，是公共服务中最基础、最核心的部分，是最基本的民生需求，也是政府公共服务职能的“底线”。享有基本公共服务是公民的基本权利，保障人人享有基本公共服务是政府的重要职责。推进基本公共服务均等化，是全面建成小康社会的应有之义，对于促进社会公平正义、增进人民福祉、增强全体人民在共建共享发展中的获得感、实现中华民族伟大复兴的中国梦，都具有十分重要的意义。 C7hTusNJUaq7jzX7DJYleo8ceYyM9DLO5eh1xyfeAB7TyZ7KdOvQE6G9ta18RuJt