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张礼棋 黄喆
在政府立法方面，广东省现有广东省政府、广州市政府、深圳市政府、佛山市政府、东莞市政府、中山市政府、珠海市政府、江门市政府、肇庆市政府、惠州市政府、汕头市政府、潮州市政府、揭阳市政府、汕尾市政府、湛江市政府、茂名市政府、阳江市政府、云浮市政府、韶关市政府、清远市政府、梅州市政府、河源市政府22个地方政府立法主体。按照《法治中国建设规划（2020—2025年）》《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》的要求，2021年以来，广东省及省内地级市政府在关键环节和重点领域的立法取得重大进展，规章清理工作有序推进。
2021年，广东省政府共制定、修改、废止了33件政府规章。其中，制定通过政府规章12件，分别是《广东省渔业捕捞许可管理办法》《广东省公共数据管理办法》 《广东省重大行政决策程序规定》《广东省职工生育保险规定》《广东省教育教学成果奖励办法》《广东省地震预警管理办法》《广东省防御雷电灾害管理规定》《广东省消防工作若干规定》《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》《广东省人民政府关于将一批省级行政职权事项调整由广州、深圳市实施的决定》《广东省人民政府关于将一批省级行政职权调整由汕头华侨经济文化合作试验区实施的决定》《广东省人民政府关于将第三批省级管理权限调整由中国（广东）自由贸易试验区各片区管委会实施的决定》；修改通过政府规章9件，分别是《广东省省级储备粮管理办法》《广东省房产税施行细则》《广东省植物检疫实施办法》《广东省城镇土地使用税实施细则》《广东省病媒生物预防控制管理规定》《广东省惠东海龟国家级自然保护区管理办法》《广东省建设工程造价管理规定》《广东省按摩服务场所治安管理规定》《广东省森林和陆生野生动物类型自然保护区管理办法》；废止了政府规章12件，分别是《广东省城市维护建设税实施细则》《广东省衡器管理办法》《广东省中外合资、合作经营企业档案管理规定》《广东省医疗卫生计量器具管理办法》《广东省保守国家秘密实施细则》《广东省防汛防旱防风工作若干规定》《广东省标准化监督管理办法》《广东省契税实施办法》《广东省价格调节基金管理规定》《广东省木材经营加工运输管理办法》《中国（广东）自由贸易试验区管理试行办法》《广东省传统工艺美术保护规定》。
表2-1 广东省政府立法状况
此外，广东省政府有3件政府规章尚在向社会征求意见，分别是《广东省中小学教师职称评审办法》《广东省政府质量奖管理办法》《广东省网上中介服务超市管理办法实施细则》。
1.广州市政府立法状况
广州市政府制定了《广州市献血管理规定》《广州市电梯安全管理办法》《广州市井盖设施管理办法》《广州市老年人优待办法》《广州市房屋交易监督管理办法》；修改了《广州市房屋交易监督管理办法》《广州市社会保障卡管理办法》；废止了《广州市房屋租赁管理规定》《广州市物业管理暂行办法》《广州市保守工作秘密规定》；《广州市维修资金管理办法》《广州市公共数据管理规定》《广州市爱国卫生工作规定》已向社会公众征求意见并反馈意见。
表2-2 广州市政府立法状况
2.深圳市政府立法状况
深圳市政府制定了《深圳市最低生活保障办法》《深圳市地下空间开发利用管理办法》《深圳市电动自行车管理规定（试行）》《深圳市居民经济状况核对办法》《深圳市气象灾害预警信号发布规定》《深圳市轨道交通项目建设管理规定》；废止了《〈深圳经济特区物业管理条例〉 实施若干规定》；《深圳市长期护理保险办法》《深圳市海绵城市建设管理规定》《深圳医学科学院暂行办法》 《深圳市民用无人机管理暂行办法》《深圳市装修垃圾管理办法》《深圳市道路交通事故社会救助基金管理办法》《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》《深圳市再生资源回收管理办法》《深圳市特殊工程认定和发包办法》已面向社会征求意见。
表2-3 深圳市政府立法状况
3.佛山市政府立法状况
佛山市制定了《佛山市燃气管理办法》《佛山市公共图书馆管理办法》《佛山市生活垃圾分类管理办法》《佛山市人民政府规章制定程序规定》；修改通过了《佛山市供用电安全管理办法》《佛山市城镇新建住宅区配建教育设施管理办法》 《佛山市危险化学品安全管理规定》《佛山市城市市容和环境卫生管理规定》 《佛山市电动自行车管理规定》；《佛山市人民防空工程维护管理办法》《佛山市医疗机构医疗保障定点管理实施办法》已向社会征求意见。
4.东莞市政府立法状况
东莞市制定了《东莞市城市轨道交通运营管理办法》；修改了《东莞市城乡建设档案管理办法》；《东莞市污染源自动监控管理办法》《东莞市生活垃圾分类管理规定》《东莞市自然保护地管理办法》《东莞市机动车停车管理办法》已向社会征求意见。
表2-4 佛山市政府立法状况
表2-5 东莞市政府立法状况
5.中山市政府立法状况
中山市政府制定了《中山市生活垃圾分类管理办法》；《中山市优化营商环境办法》《中山市物业服务收费管理办法》《中山市餐厨垃圾管理办法》《中山市河道管理办法》已向社会征求意见。
6.珠海市政府立法状况
珠海市政府制定了《珠海市城乡建设档案管理办法》《珠海经济特区城市更新管理办法》 《珠海市轨道交通局管理暂行办法》；修改了《珠海市村镇规划建设管理办法》《珠海经济特区城乡规划条例实施办法》；废止了《珠海市市级储备粮管理办法》《珠海市行政机关规范性文件管理规定》；《珠海市最低生活保障实施办法》《珠海市土地征收管理办法》《珠海市市级储备粮管理办法》《珠海经济特区旅游条例修正案》《珠海经济特区公共租赁住房管理办法》《珠海经济特区商事登记条例实施办法》已向社会征求意见。
表2-6 中山市政府立法状况
表2-7 珠海市政府立法状况
7.江门市政府立法状况
江门市政府制定了《江门市人民政府拟定地方性法规草案和制定政府规章程序规定》《江门市生活垃圾分类管理办法》《江门市消防水源管理办法》；《江门市建筑垃圾管理办法》《江门市市政设施管理规定》《江门市网络预约出租汽车经营服务管理办法》已向社会征求意见。
表2-8 江门市政府立法状况
8.肇庆市政府立法状况
肇庆市制定了《肇庆市大型群众性活动安全管理规定》《肇庆市水上交通安全管理规定》；《肇庆市基本医疗保险办法》《肇庆市消防安全管理规定》已向社会征求意见。
表2-9 肇庆市政府立法状况
9.惠州市政府立法状况
惠州市政府制定了《惠州市停车场建设与管理办法》；《惠州市生活垃圾分类管理办法》《惠州市建筑废弃物管理办法》《惠州市临时救助办法》《惠州市非物质文化遗产保护管理办法》已向社会征求意见。
表2-10 惠州市政府规章制定状况
10.汕头市政府立法状况
汕头市政府制定了《汕头市行政程序规定》 《汕头市行政裁决规定》《汕头经济特区行政规范性文件管理规定》《汕头市规范行政处罚裁量权规定》；修改通过了《汕头市规范行政处罚裁量权规定》《汕头市行政程序规定》《汕头经济特区住宅专项维修资金管理办法》；废止了《汕头市公墓管理办法》《汕头市分散按比例安排残疾人就业实施细则》《汕头市实施城市管理相对集中行政处罚权规定》《汕头经济特区外地驻汕办事机构管理办法》《汕头经济特区电子商务促进办法》《汕头市规范涉企行政执法检查行为规定》《汕头市信息化建设规定》《汕头市人民政府重大行政决策量化标准规定》《汕头经济特区城乡生活垃圾管理规定》《汕头经济特区社会组织登记管理办法》；《汕头市市场采购贸易综合管理办法》《汕头经济特区社会组织登记管理办法》《汕头经济特区建筑物外立面管理规定》《汕头经济特区住宅专项维修资金管理办法》已向社会征求意见。
表2-11 汕头市政府立法状况
11.潮州市政府立法状况
潮州市政府制定了《潮州市气象灾害防御规定》《潮州市城区机动车道路临时停放管理办法》；《潮州市古城区消防安全管理办法》《潮州市城市户外广告设施和招牌设置管理规定》已向社会征求意见。
表2-12 潮州市政府立法状况
12.揭阳市政府立法状况
揭阳市政府制定通过了《揭阳市城市绿化管理办法》《揭阳市户外广告和招牌设置管理办法》；《揭阳市非物质文化遗产保护管理办法》《揭阳市城市道路车辆通行管理办法》《揭阳市消防安全责任制规定》已向社会征求意见。
表2-13 揭阳市政府规章制定状况
13.汕尾市政府立法状况
汕尾市政府制定通过了《汕尾市电动自行车管理暂行办法》《汕尾市城市节约用水管理办法》《汕尾市红海湾经济开发区管理暂行规定》；《汕尾市渔歌保护法》《汕尾市既有住宅加装电梯管理办法》已向社会征求意见。
表2-14 汕尾市政府规章制定状况
14.湛江市政府立法状况
湛江市政府制定通过了《湛江市地下水管理办法》；《湛江市土地储备管理办法》已向社会征求意见。
表2-15 湛江市政府规章制定状况
15.茂名市政府立法状况
茂名市政府制定通过了《茂名市地方志工作管理办法》；《茂名市防御雷电灾害管理办法》已向社会征求意见。
表2-16 茂名市政府立法状况
16.阳江市政府立法状况
暂无数据。
表2-17 阳江市政府立法状况
17.云浮市政府立法状况
云浮市政府制定通过了《云浮市人民政府立法工作规定》；《云浮市农贸市场建设管理办法》《云浮市农村饮用水管理办法》已向社会征求意见。
表2-18 云浮市政府立法状况
18.韶关市政府立法状况
韶关市政府制定通过了《韶关市生活垃圾分类管理办法（试行）》《韶关市城市市容和环境卫生管理办法（试行）》；《韶关市残疾人就业办法》《韶关市历史建筑保护利用管理办法》《韶关市老年人优待办法》已向社会征求意见。
表2-19 韶关市政府规章制定状况
19.清远市政府立法状况
《清远市户外广告设施和招牌设置管理办法》已向社会征求意见。
表2-20 清远市政府立法状况
20.梅州市政府立法状况
梅州市政府修改通过了《梅州市城市地下管线管理办法》《梅州市房屋使用安全管理办法》《梅州市电力设施管理办法》；《梅州市临时救助实施办法》已向社会征求意见。
表2-21 梅州市政府立法状况
21.河源市政府立法状况
河源市政府制定了《河源市户外广告和招牌设置管理办法》；《河源市临时救助办法》已向社会征求意见。
表2-22 河源市政府立法状况
数据安全事关公民个人权益、产业健康发展甚至国家安全。2021年9月1日，《中华人民共和国数据安全法》正式施行，数据安全步入法治化轨道。2021年广东省政府根据本省实际情况，制定并通过了《广东省公共数据管理办法》。“作为广东首部省级层面关于公共数据管理的政府规章，《办法》在国内首次明确将公共服务供给方数据纳入公共数据范畴、首次在省级立法层面真正落实‘一数一源’、首次明确数据交易标的等，进一步加强了对涉及国计民生数据的管理。”
随着经济和社会的发展，电动自行车呈快速增长态势，在民生行业末端配送、解决市民短途出行方面提供了一定的便利，但也存在交通违法乱象突出、交通事故占比居高不下等问题。大部分道路的非机动车道与人行道共同设置，路面上存在大量超标电动自行车，安全隐患突出，电动自行车与机动车、行人之间的交通矛盾日益凸显。同时，大多数电动车管理相关上位法没有涉及电动自行车的定义、停放和充电等具体问题，造成现实中有关主管部门执法困难，容易引发社会矛盾。为适应社会发展需要。《深圳市电动自行车管理规定（试行）》《佛山市电动自行车管理规定》《汕尾市电动自行车管理暂行办法》三部地方政府规章相继制定或修订出台。三地在电动自行车的登记上均作出了规定。“电动自行车实行登记制度，经市公安交管部门登记后，方可上道路行驶。具体登记办法由市公安交管部门另行制定，并向社会公布；市公安交管部门对符合国家现行《电动自行车安全技术规范》规定，且具备强制性认证证书及产品合格证的电动自行车予以登记；本市实行电动自行车登记制度；电动自行车未经本市的公安机关交通管理部门注册登记、取得行驶证并悬挂号牌的，不得在本市行政区域内上道路行驶；公安机关交通管理部门应当为符合条件的电动自行车办理注册登记，核发电动自行车号牌和行驶证；电动自行车实行登记制度，应当依法经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶；公安机关交通管理部门应当为符合条件的电动自行车办理注册登记，核发电动自行车号牌和行驶证。”
考虑实际使用中的电动自行车，容易造成严重的交通事故，并且根据数据分析显示，涉及电动自行车交通事故中绝大多数致死原因是头部颅脑损伤。为了维护电动自行车使用人员的生命安全，深圳、佛山、汕尾三地均对电动自行车的通行管理作出明确规定，如其中通行区域、电动自行车驾驶人、佩戴安全头盔等，并对具体通行要求进行了非常全面的规定，例如《深圳市电动自行车管理规定》第26条：在道路上驾驶电动自行车应当遵守下列规定：（一）驾驶人应当年满16周岁，并携带行驶证；（二）不得在机动车道上行驶；（三）不得饮酒驾驶；（四）不得逆向行驶；（五）最高时速不得超过15公里；（六）转弯前应当减速慢行，伸手示意，不得突然猛拐，超越前车时不得妨碍被超越的车辆行驶；（七）不得牵引、攀扶车辆或者被其他车辆牵引，不得双手离把或者手中持物；（八）不得扶身并行、互相追逐或者曲折竞驶；（九）不得在道路上学习驾驶；（十）不得进入城市快速路、高速公路；（十一）在城市市区道路上不得载人，但安装有固定安全座椅的，可以附载一名身高1.2米以下儿童；（十二）载物高度从地面算起不得超过1.5米，宽度左右各不得超出车把0.15米，长度前端不得超出车轮、后端不得超出车身0.3米；（十三）驾驶人应当佩戴安全头盔；驾驶安装有固定安全座椅附载儿童的，应当确保乘坐人佩戴安全头盔；（十四）法律、法规关于交通安全的其他规定。
长期以来，生活垃圾分类问题不仅是社会发展面临的难题，也是群众关注的热点，涉及社会治理的方方面面，是一项长期的工作。当前，广大人民群众对于生活垃圾分类处于既支持和关注，又不知如何处置生活垃圾的矛盾中，因此，对于生活垃圾分类问题的解决，必须通过立法的方式给予有法可依，依法处理。2021年广东地级市政府制定通过了《中山市生活垃圾分类管理办法》《江门市生活垃圾分类管理办法》《韶关市生活垃圾分类管理办法（试行）》3部市级生活垃圾分类管理办法。同时，其他地级市政府对垃圾分类问题也开展了立法工作，如《佛山市生活垃圾分类管理办法》《东莞市生活垃圾分类管理规定》《惠州市生活垃圾分类管理办法》已向社会征求意见。生活垃圾分类管理办法的出台标志着城市生活垃圾分类进入了法治化的新阶段，以《中山市生活垃圾分类管理办法》为例，该《办法》对各方权利、义务和责任予以明确，针对我市生活垃圾分类管理的规章制度缺乏系统性设计和硬性约束，导致出现部门职责不清、分类设施不足、分类参与率低、先分后混等问题，进行了有针对性、前瞻性的制度设计，为我市生活垃圾分类工作提供了法治保障。《办法》按照国家和省关于生活垃圾分类工作的要求和标准，在充分吸收北京、上海、广州和深圳等地经验的基础上，结合中山实际，对相关规定进行了创新和优化。《办法》共分为六章四十七条，按照总则、分类管理、规划与建设、监督管理与促进措施、法律责任、附则的立法思路，涵盖垃圾分类全过程全链条管理，从落实管理主体责任、推动群众习惯养成、加快分类设施建设、完善配套支持政策等方面入手，加快构建以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类长效机制，全方位、多维度推动我市垃圾分类工作的落实。
根据我国《立法法》的规定，享有规章制定权限的主体应当制订年度立法计划，法制机构应当及时跟踪了解立法计划的落实情况。根据观察，广东省及省内20个地级市均制订了年度立法计划（除阳江市暂无数据外）。从实践来看，部分地级市的年度立法计划的动态告知工作不尽合理，使得公众对年度立法计划的落实情况无从知悉。实践中存在如下问题：（1）规章年度制订计划未按时公布，如阳江市。（2）本年度部分地级市年度立法计划并没有很好地贯彻落实，如广东省政府2021年度立法计划中计划完成的《广东省科学技术奖励办法》《广东省特困人员救助供养规定》《广东省外国人管理服务暂行规定》等。截至2021年12月31日，在其官方网站上尚未能查询到上述年度立法计划内的立法项目的进展，也未能查询到2020年广东省政府年度立法计划的修订信息，立法计划变得仅仅只是“计划”，而在一些重要领域又急需制定法规予以规范，立法制定工作的迟延将直接影响立法的效果。展望未来，各地级市政府应当在保证立法质量的前提下，加快工作步伐，对许多迫切需要立法规范的领域，要抓紧推进起草工作，提高立法工作效率。
法律的生命在于实施，且法律的实施也有助于给立法完善提供方向指引。一部新的政府规章出台后，如果得不到有效的实施，那么它的存在将失去意义。在2021年，广东省各地级市的立法制定工作明显增加，但在政府规章出台后的宣传与解读工作仍存在较大的改善空间：首先，部分城市在出台政府规章后相关解读宣传力度远远不够，出现立法制定和宣传的不匹配等问题。部分城市在出台政府规章后，并未及时通过官网等途径公布政策解读文件，具有滞后性。另外，各地级市政府规章公布后制作规章的宣传与解读文件形式未形成统一格式，或是以图片形式刊载，或是发布规范性文件，或是二者兼具。因此，有必要探索规范规章出台后宣传与解读的工作制度，明确规章出台后解读说明文件的公布期间、公布渠道、公布形式、责任部门、法律责任承担等问题，提高政府的法治水平。
2021年，广东各地级市政府立法工作总体上都呈现出增加趋势，计划立法项目和实际制定规章数目都较上年度显著增加，反映立法制定工作处在积极开展之中，在积极开展立法工作过程中要不断推进科学立法、民主立法、依法立法，实施多项举措提升立法能力，并进一步地提升立法质量和立法效率。首先，就是要为立法增添智力支撑，进一步地扩充地方立法专家人才库，专家组成涵盖更多法律工作者领域，为地方立法工作提供更加有力的智力支持和保障。其次，要扩宽社会各方参与立法工作的途径，及时获取地方的立法需求，进行针对性的高效立法。再次，要增加基层立法联系纽带，开展广泛的立法项目征集和规章意见征集工作，拓宽民意反映渠道，在立法工作中突出民生关切、突出地方特色，进行精细化立法，更好发挥地方立法的作用，提升地方立法的质量和作用。