第一章
广东人大及其常委会立法观察报告（2022）

汪星旭 谢宇

一 广东人大及其常委会立法状况

在人大立法方面，广东省现有省人大及其常委会，广州、深圳、佛山、东莞、中山、珠海、江门、肇庆、惠州、汕头、潮州、揭阳、汕尾、湛江、茂名、阳江、云浮、韶关、清远、梅州、河源21个地级以上市的人大及其常委会，乳源瑶族自治县、连山壮族瑶族自治县、连南瑶族自治县3个民族区域自治地方人大，共25个立法主体。总体来看，2021年广东人大及其常委会学习贯彻党的十九届六中全会精神，根据党中央决策部署和省委“1+1+9”工作部署，分解落实省十三届人大常委会立法规划，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，用习近平总书记关于立法工作的重要指示要求引领地方立法工作，紧紧围绕加快完善中国特色社会主义法律体系的目标，推动地方立法工作高质量发展，为全面建设社会主义现代化法治国家做出贡献。

（一）广东省人大及其常委会立法状况

2021年，广东省人大及其常委会共制定、修改、废止27件地方性法规。其中，制定地方性法规共8件，分别是《广东省社会信用条例》《广东省科学技术普及条例》《广东省工艺美术保护和发展条例》《广东省文明行为促进条例》《广东省数字经济促进条例》《广东省中医药条例》《广东省人力资源市场条例》《广东省平安建设条例》；修订地方性法规共3件，分别是《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》《广东省市场监管条例》《广东省动物防疫条例》；修正地方性法规共11件，分别是《广东省城镇房屋租赁条例》《广东省建设工程质量管理条例》《广东省建设工程监理条例》《广东省海域使用管理条例》《广东省粮食安全保障条例》《广东省道路运输条例》《广东省华侨权益保护条例》《广东省森林防火条例》《广东省水污染防治条例》《广东省拆迁城镇华侨房屋规定》《广东省人口与计划生育条例》；废止地方性法规共5件，分别是《深圳经济特区与内地之间人员往来管理规定》《广东省普及九年制义务教育实施办法》《广东省城镇华侨房屋租赁规定》《广东省查处无照经营行为条例》《广东省国土资源监督检查条例》。

此外，广东省人大及其常委会还有6件法规正在向社会征求意见中，分别是《广东省外商投资权益保护条例》《广东省革命遗址保护条例》《广东省知识产权保护条例》 《广东省人民代表大会议事规则》《广东省司法鉴定管理条例》《广东省中新广州知识城条例》; 3件法规已经通过一审，分别是《广东省艾滋病防治条例》《广东省土地管理条例》《广东省乡村振兴促进条例》。

（二）地级以上市人大及其常委会立法状况

2021年，广东各地级以上市人大及其常委会亦积极开展地方人大立法工作，共制定53件地方性法规；修订7件地方性法规；修正28件地方性法规；废止3件地方性法规；20件地方性法规正在向社会征求意见中；18件地方性法规通过一审；11件地方性法规通过二审；此外还有3件地方性法规暂停适用。

1.广州市人大及其常委会立法状况

2021年，广州市人大及其常委会共制定、修改、废止19件地方性法规。其中，制定地方性法规共9件，分别是《广州市慈善促进条例》《广州市养老服务条例》《广州市临空经济区条例》《广州市地名管理规定》《广州市排水条例》《广州市不动产登记办法》《广州市平安建设条例》《广州市生态环境保护条例》《广州市学校安全管理条例》；修订地方性法规1件，即《广州市宗教事务管理条例》；修正地方性法规共9件，分别是《广州市流溪河流域保护条例》《广州经济技术开发区条例》《广州市殡葬管理规定》《广州市旅游条例》《广州市未成年人保护规定》《广州市人民防空管理规定》《广州市停车场条例》《广州市巡游出租汽车客运管理条例》《广州市物业管理条例》。

此外，《广州市快递条例》正在向社会征求意见中；《广州市社会急救医疗管理条例》通过一审；《广州市数字经济促进条例》《广州市学校安全管理条例》通过二审。

2.深圳市人大及其常委会立法状况

2021年，深圳市人大及其常委会共制定、修改、废止19件地方性法规。其中，制定地方性法规共5件，分别是《深圳经济特区生态环境保护条例》《深圳经济特区数据条例》《深圳经济特区无障碍城市建设条例》《深圳经济特区出租汽车管理条例》《深圳经济特区互联网租赁自行车管理若干规定》；修订地方性法规共2件，分别是《深圳经济特区社会养老保险条例》《深圳经济特区政府投资项目管理条例》；修正地方性法规共8件，分别是《深圳经济特区职业技能鉴定条例》《深圳经济特区道路交通安全管理条例》《深圳市城市规划条例》《深圳经济特区土地使用权出让条例》《深圳经济特区房地产登记条例》《深圳市节约用水条例》 《深圳市实施 〈中华人民共和国人民防空法〉 办法》《深圳市建设工程质量管理条例》；废止地方性法规共2件，分别是《深圳市排水条例》《深圳市无障碍环境建设条例》。

此外，《深圳经济特区人工智能产业促进条例》《深圳经济特区细胞和基因产业促进条例》《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》《深圳经济特区学前教育条例》《深圳经济特区社会信用条例》5件地方性法规正在向社会征求意见中；《深圳经济特区城市管理综合执法条例》《深圳经济特区规划土地监察条例》2件地方性法规暂停适用。

3.佛山市人大及其常委会立法状况

佛山市人大及其常委会制定了《佛山市非户籍人口居住登记条例》《佛山市住宅物业管理条例》《佛山市河涌水污染防治条例》3件地方性法规；此外，《佛山市城市轨道交通管理条例》通过了一审。

4.东莞市人大及其常委会立法状况

东莞市人大及其常委会制定了《东莞市户外广告设施和招牌设置管理条例》《东莞市电动自行车管理条例》2件地方性法规；此外，《东莞市气象灾害防御条例》正在向社会征求意见中。

5.中山市人大及其常委会立法状况

中山市人大及其常委会未制定、修改地方性法规，《中山市人才发展促进条例》通过一审；《中山市慈善万人行促进条例》《中山市文明行为促进条例》通过二审。

6.珠海市人大及其常委会立法状况

珠海市人大及其常委会制定了《珠海市文明行为条例》《珠海国际仲裁院条例》《珠海经济特区停车场建设与管理条例》《珠海经济特区突发公共卫生事件应急条例》4件地方性法规；修订了《珠海经济特区科技创新促进条例》；修正了《珠海市供水用水管理条例》《珠海市渔港管理条例》《珠海经济特区物业管理条例》《珠海经济特区见义勇为人员奖励和保障条例》《珠海经济特区旅游条例》《珠海市妇女权益保障条例》6件地方性法规；废止了《珠海市排水条例》。

7.江门市人大及其常委会立法状况

江门市人大及其常委会制定了《江门市扬尘污染防治条例》《江门市文明行为促进条例》2件地方性法规；此外，《江门市华侨华人文化交流合作促进条例》通过一审。

8.肇庆市人大及其常委会立法状况

肇庆市人大及其常委会制定了《肇庆市城市生活垃圾分类管理条例》《肇庆市农村人居环境治理条例》2件地方性法规；此外，《肇庆市供电设施建设与保护条例》《肇庆市城区市容和环境卫生管理条例》通过一审。

9.惠州市人大及其常委会立法状况

惠州市人大及其常委会制定了《惠州市市容和环境卫生管理条例》。

10.汕头市人大及其常委会立法状况

汕头市人大及其常委会制定了《汕头市立法技术规范（试行）》《汕头经济特区生活垃圾分类管理条例》《汕头经济特区优化营商环境条例》《汕头综合保税区条例》《汕头华侨经济文化合作试验区条例》《汕头高新技术产业开发区条例》《汕头经济特区预防与化解纠纷促进条例》《汕头经济特区跨境电子商务促进条例》《汕头市潮剧保护传承条例》9件地方性法规；修订了《汕头市防御雷电灾害条例》《汕头市专利保护和促进条例》2件地方性法规；《汕头经济特区行政复议条例》暂停适用；《汕头经济特区现代产业用地管理条例》《汕头经济特区科技创新条例》通过了一审。

此外，《汕头市环境噪声污染防治条例修正案》《汕头市禁止燃放烟花爆竹规定》《汕头经济特区建筑物外立面管理规定》《汕头经济特区知识产权保护条例》《汕头经济特区城市景观照明条例》《汕头经济特区突发公共卫生事件应急条例》《汕头经济特区警务辅助人员条例》《汕头经济特区科技创新条例》8件地方性法规正在向社会征求意见中。

11.潮州市人大及其常委会立法状况

潮州市人大及其常委会制定了《潮州市工艺美术保护与促进条例》《潮州市潮剧保护传承条例》《潮州市红色文化资源保护利用条例》3件地方性法规。

12.揭阳市人大及其常委会立法状况

揭阳市人大及其常委会制定了《揭阳市红色资源保护传承条例》《揭阳市潮剧保护传承条例》2件地方性法规；此外，《揭阳市住宅小区物业管理条例》通过二审。

13.汕尾市人大及其常委会立法状况

汕尾市人大及其常委会制定了《汕尾市城乡生活垃圾分类管理条例》《汕尾市荣誉市民条例》《汕尾市企业信用促进条例》《汕尾市文明行为促进条例》4件地方性法规。

14.湛江市人大及其常委会立法状况

湛江市人大及其常委会修订了《湛江市城区市容和环境卫生管理条例》；修正了《湛江市历史建筑保护条例》；此外，《湛江市优化营商环境条例》通过一审。

15.茂名市人大及其常委会立法状况

茂名市人大及其常委会制定了《茂名市森林防火联防条例》《茂名市生活垃圾分类管理条例》2件地方性法规；《茂名市野外用火管理条例》通过一审；《茂名市文明行为促进条例》通过二审。

16.阳江市人大及其常委会立法状况

阳江市人大及其常委会未制定、修改地方性法规，《阳江市农村生活垃圾管理条例》《阳江市文明行为促进条例》《阳江市石望铸钱遗址保护条例》通过一审；《阳江市扬尘污染防治条例》通过二审；此外，《阳江市石望铸钱遗址保护条例》正在向社会征求意见中。

17.云浮市人大及其常委会立法状况

云浮市人大及其常委会制定了《云浮市村庄规划建设管理条例》；《云浮市城市市容和环境卫生管理条例》《云浮市革命遗址遗迹保护条例》通过一审；《云浮市文明行为促进条例》《云浮市生活垃圾分类管理条例》通过二审；此外，《云浮市革命遗址遗迹保护条例》《云浮市生活垃圾分类管理条例》《云浮市城市市容和环境卫生管理条例》3件地方性法规正在向社会征求意见中。

18.韶关市人大及其常委会立法状况

韶关市人大及其常委会制定了《韶关市建筑垃圾管理条例》；《韶关市红色资源保护条例》通过一审；《韶关市农村饮用水源保护条例》通过二审。

19.清远市人大及其常委会立法状况

清远市人大及其常委会制定了《清远市城市生活垃圾管理条例》；《清远市瑶族非物质文化遗产传承条例》通过一审；《清远市住宅小区物业管理条例》通过二审。

20.梅州市人大及其常委会立法状况

梅州市人大及其常委会制定了《梅州市农村生活垃圾管理条例》；修正了《梅州市客家围龙屋保护条例》《梅州市城市市容和环境卫生管理条例》2件地方性法规；《梅州市扬尘污染防治条例》通过一审；此外，《梅州市扬尘污染防治条例》正在向社会征求意见中。

21.河源市人大及其常委会立法状况

河源市人大及其常委会制定了《河源市扬尘污染防治条例》。

（三）自治县人大立法状况

相较于省人大及其常委会和各地级以上市人大及其常委会的立法工作而言，民族自治县的立法工作显得十分薄弱。根据网络可检索到的信息，2021年广东省民族自治县未制定地方性法规，仅对2件地方性法规进行修正。

1.乳源瑶族自治县人大立法状况

经过网络检索，并未检索到乳源瑶族自治县2021年立法计划，也未检索到其他相关立法信息。

2.连山壮族瑶族自治县人大立法状况

连山壮族瑶族自治县人大及其常委会修正了《连山壮族瑶族自治县森林资源保护管理条例》，未检索到其他相关立法信息。

3.连南瑶族自治县人大立法状况

连南瑶族自治县人大及其常委会修正了《连南瑶族自治县森林资源保护管理条例》，未检索到其他相关立法信息。

二 广东人大及其常委会立法的特色与亮点

（一）重要领域立法助推法制完善

2021年，广东人大及其常委会充分聚焦法律制度的空白点和冲突点，统筹谋划和整体推进立改废释各项工作，各级人大以“功成不必在我”的执着，久久为功持久推进，加快建立健全地方治理急需、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度。具体体现在以下方面：（1）在平安广东建设领域，广东省人大及其常委会制定了《广东省平安建设条例》《广东省文明行为促进条例》，广州市人大及其常委会制定了《广州市平安建设条例》《广州市学校安全管理条例》，珠海市、江门市、汕尾市等人大及其常委会相继制定了《珠海市文明行为条例》《江门市文明行为促进条例》《汕尾市文明行为促进条例》等。其中，平安条例围绕社会风险防控、重点防治、社会矛盾纠纷化解等方面作出规定，为广东平安建设提供重要依托和有力保障。（2）在生态环境领域，广东省一如既往注重城乡人居环境整治，广东省人大及其常委会制定了《广东省水污染防治条例》，广州市人大及其常委会制定了《广州市生态环境保护条例》，深圳市人大及其常委会制定了《深圳经济特区生态环境保护条例》。各地级以上市人大及其常委会充分发挥立法权限，结合自身实际制定了相应大气、水和土壤污染防治等法规，呵护南粤碧水青山。（3）在城乡垃圾管理领域，各地级以上市人大及其常委会逐渐重视对城乡垃圾的管理处理，肇庆市人大及其常委会制定了《肇庆市城市生活垃圾分类管理条例》，汕头市人大及其常委会制定了《汕头经济特区生活垃圾分类管理条例》，汕尾市人大及其常委会制定了《汕尾市城乡生活垃圾分类管理条例》，茂名市人大及其常委会制定了《茂名市生活垃圾分类管理条例》，进一步促进生态文明建设及保障经济社会可持续发展。

（二）立法创新引领数字经济发展

在地方立法方面，广东再次以先行先试、敢为人先、勇于啃硬骨头的首创精神，为促进数字经济发展，推进数字产业化和产业数字化，推动数字技术与实体经济深度融合，广东省制定颁布了国家公布数字经济及其核心产业统计分类以来的首部促进数字经济发展的地方性法规——《广东省数字经济促进条例》（以下简称《条例》）。这充分凸显广东改革创新精神和地方立法特色，聚焦“数字产业化、产业数字化”两大核心，为广东数字经济未来的发展划出了重点。此外，各地级以上市人大及其常委会也根据自身实际情况对《条例》进行细化，出台相应法规。如深圳市人大及其常委会制定了《深圳经济特区数据条例》，《广州市数字经济促进条例》也已通过二审。

根据《条例》，广东省将发挥数据的关键资源作用和创新引擎作用，提升数据要素质量，培育数据要素市场，促进数据资源开发利用保护，进而推动数字技术创新，加强数字技术基础研究、应用基础研究和技术成果转化，完善产业技术创新体系和共性基础技术供给体系。制定该《条例》旨在打造具有国际竞争力的数字产业集群，全面建设数字经济强省。

（三）发展全过程人民民主

人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。2021年以来，广东各级人大及其常委会始终紧跟省委“1+1+9”工作部署，不断发展全过程人民民主，积极回应人民对美好生活的期盼。广东省制定了61件地方性法规，修改、废止57件地方性法规，还有众多法规已通过审议或正在向社会公众征求意见，坚持以良法促发展、保善治；省开展监督114项，市县开展监督13000多项，听民意惠民生、解矛盾追实效，以丰富生动的履职实践浓缩成一个践行全过程人民民主的广东样本。这主要体现在两个方面：（1）服务大局。无论是面对疫情来袭，还是响应国家优化营商环境的号召，抑或是数字经济的新发展，广东始终走在地方立法第一线。并且，聚焦提升发展平衡性和协调性，着眼固根本、稳预期、利长远，制定平安建设条例，并听取专项报告、开展专题调研，从根本上推动区域协调发展；制定修改社会信用、文明行为促进、城乡垃圾管理等法规，力促文明新风吹进千家万户。（2）倾听民声。近年来，广东各级人大发挥主渠道作用，确保立法工作的立项、起草、审议、论证、评估、监督和宣传等各个环节都能广泛汇聚民智、充分发扬民主。特别是建立基层立法联系点这一创新举措，搭建起反映民情、倾听民意、汇聚民智的“直通车”，强化了基层群众对立法工作的直接有序参与。 “有事找代表”已经成为广东群众的习惯。目前全省已建成12209个代表联络站，在家门口、在车间里、在渔船上，层层织密人大代表联系群众的网格。

三 广东人大及其常委会立法未来展望

（一）充分行使法规制定权

法规制定权是省级和设区的市的人民代表大会及其常务委员会行使立法权，并在地方立法过程中发挥主导作用的权力，真正体现了权力来自人民的宗旨，是推进科学立法、民主立法、依法立法的根本性制度安排，有利于保证人民和人大代表参与立法的权利，能够更加充分地汇集和表达人民群众意愿，凝聚各方共识，更好地体现民主集中制的原则，提高立法质量。然而，2021年广东人大及其常委会在行使立法权上稍显不足。这主要体现在以下几个方面：（1）具有明显的不平衡性，地方人大及其常委会立法基本处于随意性很大的自发状态，外界约束极为有限。如广州、深圳、珠海这些经济发达地区，立法数量较多，而河源、惠州、中山、湛江等非珠三角地区立法较少，特别是乳源瑶族自治县、连山壮族瑶族自治县、连南瑶族自治县3个民族自治地方，甚至未制定年度立法计划，也并未制定地方性法规。（2）未能凸显地方特色立法。对于中央出台的法律政策，各地市仓促间即紧跟立法，未经调研而制定适合本地实情的“特色”立法。例如《文明行为促进条例》，各地市通过相关立法时间差距并不大。而类似汕头、潮州、揭阳三市协同制定潮剧保护传承条例的特色立法并不多见。因此，广东人大及其常委会要充分行使立法权，做到“立良法，保善治”，特别是在改革发展过程中要坚持党领导立法，把准地方立法的政治方向；发挥人大立法主导，提升地方立法的法治价值；发挥立法引领改革，拓展地方立法的发展空间。

（二）推进落实立法计划

依据我国《立法法》相关规定，享有地方性法规制定权的主体应制定立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排，法制机构应按照常委会的要求，督促立法规划和年度计划的落实。但从观察报告来看，立法计划并未切实落到实处，主要存在以下几个问题：（1）部分立法主体并未制定、公开年度立法计划，例如中山、惠州、茂名、阳江、乳源瑶族自治县、连山壮族瑶族自治县、连南瑶族自治县。而对于计划的落实情况也未全部在官网公开，官网对于立法信息的公开存在部分不及时、不全面的问题。（2）部分立法主体制订的立法计划过于笼统、宏观，比如单纯罗列继续审议项目和预备项目等意义不大，有必要明确具体的执行时间节点。（3）部分立法主体并未切实完成立法计划，计划中的立法项目未及时完成甚至并未实行。纳入立法计划却并未在计划时间内完成甚至完全未落实的情况时有发生，导致立法计划一定程度上成为“一纸空文”而未充分发挥其本该发挥的作用。有计划的立法是科学立法的要求，科学制定立法项目，综合运用制定、修改、废止、解释等多种形式，增强立法工作的协调性、及时性、系统性。要发挥广东人大及其常委会的主导作用，高度重视立法工作计划的贯彻执行，加强组织领导、完善工作机制、精细流程管理、强化责任落实、加快工作进度，切实保障立法项目按时完成。

（三）加强立法宣传与解读

立法工作是一项复杂而系统的工作，一部法律法规的条文内容看似简单，但蕴含其后的背景和精神未必能被人民群众全面、准确理解。而要想法律推广于民，全面推进依法治省，法治广东建设，做好立法宣传工作显得尤为重要。目前广东的立法宣传与解读工作还存在可完善之处，从人大官网等资讯平台来看，首先并非所有立法都有相应的法规解读文件，或者在法律公布施行一段时间才出台法规解读文件，具有一定的滞后性；其次，尽管大部分地市均有出台一定法规解读文件，但质量却参差不齐，未能做到使民众准确理解立法背景、目的、法律原则和条文意思。这要求广东人大及其常委会需要在未来的立法宣传与解读工作中做到以下两点：（1）领导重视立法宣传工作，每项法规出台前后都需要在各工作机构部门的大力支持下，协调配合，从专业角度通过新闻媒体促进各界对法规的认识和理解，保证法规出台后的新闻宣传准确及时，为每项法规的顺利实施打好群众基础。（2）在立法宣传中拓展公民获取信息的方式和途径。综合运用多种传播手段，巩固和完善传统宣传阵地，用足用好微博、微信、移动客户端等平台，拓展报道的广度和深度，讲好新时代人大故事和立法故事。 kAmT05zAfVXXx2yL0elGkAOD19sbREpF6Uq1pQvGjm7BZGhY3Fs9vt6Ys0hhIZlr