第二节 中职教育政策重点的演进历程

我国中职教育在实践的过程中，经历了从低层次向高层次、从不规范到规范的发展历程。根据相关政策文件和法律法规的变化、导向，中职教育的演进历程大抵可以分为四个阶段：

一 1978—1996年：关注结构调整

1978年，党的十一届三中全会召开，做出了以经济建设为中心、实行改革开放的战略决策。经济建设需要一大批有知识技能的劳动者，但当时中职学校的学生仅占高中阶段学生的7.6% ^[1] ，普职比严重失调，中等教育结构单一。当时的初中毕业生只有少数能升入重点高中，而升入重点高中的学生只是有机会升入大学接受高等教育，还有一部分因为主观或客观原因无法升学。因此，每年有数百万未升入高中或大学的学生需要劳动就业，但这部分人却没有任何与职业相关的知识与技能。在这一背景下，教育部于1978年4月召开全国工作会议，主要议题就是改革中等教育结构。1980年，国务院批转了教育部和国家劳动总局关于中等教育结构改革的报告。该报告要求，改革高中阶段教育，主要是对部分普通高中进行整改。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》进一步强调了中等教育结构改革，要求“有计划地将一批普通高中改为职业高中，或者增设职业班” ^[2] ，规定实施初中后分流，并首次提出逐步实行职业资格证书制度。职业（技术）学校、职业中学、农业中学和职业高中的出现，将初中毕业生进行分流，减缓因高等教育供给不足而带来的升学压力。同时，职业学校的学生习得一定知识和专业技能，毕业就可以直接就业，有助于维护社会稳定和促进经济发展。《关于中等教育结构改革的报告》还要求，到1985年中等教育结构改革工作要取得显著成效，到1990年实现高中阶段普职招生数大致相当。1985年，中等职业学校学生数已经占据高中阶段学生数的35.9%，相比1978年的7.6%，取得明显进步。1990年，职普在校生数量比已经上升为47.6 ∶ 52.4，中等教育结构单一化局面得到根本改变。

1990年，党的十三届七中全会召开，会议要求“大力发展职业教育” ^[3] 。为落实此次会议做出的决策，国务院于1991年颁发《关于大力发展职业技术教育的决定》，指出，中等教育结构单一的局面虽然有了改变，但职业教育仍是教育体系中的薄弱环节，其规模还不能适应经济社会发展需要，要求以中职教育为重点，逐步建立一个合理、多样、完整并能与普通教育沟通的职业教育体系。1992年，党的十四大报告提出，“大力发展教育”“加快发展职业教育”。为实现这一战略任务，1993年，中共中央、国务院制定了《中国教育改革和发展纲要》，国务院于次年发布了其《实施意见》。作为引领性的政策文件，两份文件都提出把中职教育作为我国教育发展的战略重点之一。在政策的积极推动下，1993年实现了《中共中央关于教育体制改革的决定》中提出的普职1 ∶ 1的发展目标。 ^[4] 《中国教育改革和发展纲要》对未来中职教育的发展也做出了规定，要求大部分地区实行初中后分流的政策，“逐步做到50%～70%的初中毕业生进入中等职业学校或职业培训中心” ^[5] 。在这个目标的推动下，中等职业教育获得了前所未有的发展，到1996年，中职学校招生数和在校生数都已占到高中阶段招生数和在校生数的一半以上，分别为57.6%和56.8%。

这一时期，在国家政策的推动下，中职教育展现了新的生机和活力，促成了中职教育前所未有的辉煌。从政策目标看，以调整中等教育结构为重点，在注重规模的同时，对中职教育质量也并未忽视。如“集中力量办好一批示范和骨干作用的学校”“教学安排要注意增强适应性、适用性和灵活性”“大力加强师资、实验实习基地和教材等基本建设” ^[6] 。总之，这一阶段，在政策推动下中职教育发展生机勃勃，中等教育结构失衡问题得到根本扭转。

二 1997—2001年：着重层次提升

这一时期重视高技术人才在国民经济发展中的作用，在发展中职教育的同时，积极发展高等职业教育。1998年，《面向21世纪教育振兴行动计划》提出，“经济比较发达的地区可发展部分综合高中，推迟到高三年级分流” ^[7] ，建立起高等教育与职业教育立交桥。1999年，中共中央国务院在政策文件进一步明确要求，“扩大高中阶段教育和高等教育规模，减缓升学压力”“通过多种形式积极发展高等教育”“大力发展高等职业教育” ^[8] 。普职分流推迟到高中三年级，与原来的初中后分流相比，虽提高了中职生源素质水平，但减少了中职生源。积极发展高等教育，强调扩大高等职业教育规模，但是中职教育发展问题却没有被突出强调，作为高职生源来源之一的中职教育升学比例也没有增加，致使中职教育吸引力降低，加剧了中职生源流失问题。1997年普高招生322.6万，中职招生180.3万人 ^[9] ，普高1997年在校生数比1996年增加了14%。 ^[10] 中职招生人数迅速减少，毕业生在就业市场上的竞争力也相应减弱，中职教育发展开始出现停滞状态。

随着1996年《职业教育法》的颁布实施，本应该迎来中职教育另一个快速发展的新阶段，但政策环境的综合变化却给中职发展带来了冲击。除了高等教育扩招的影响外，中职教育规模持续滑坡的另一个重要原因是中职招生就业“双轨”合并。1994年，国务院提出，积极推进中职“学生缴费上学，大多数毕业生自主择业的制度”，并要求“1997年大多数学校按新制度运转，2000年基本实现新旧体制转轨” ^[11] 。1997年，《关于普通中等专业学校招生并轨改革的意见》就普通中专的招生就业做了明确规定，实行统一招生计划和录取标准、学生缴费上学的制度，同时，对毕业生就业制度也做了相应调整，由统一分配调整为自主择业。中职教育招生并轨和自主择业的实行，结束了多年来的就业“双规制”。招生并轨改革虽然是适应社会发展之举，但学生缴费上学和不包分配制度，进一步降低了中职学校的吸引力。

总体来看，这一时期，国家开始重视职业教育的层次提升，一方面推行高中后分流；另一方面在重点发展中职教育的同时，积极发展高职教育。但是，受政策调整、高校扩招，以及中职教育自身问题等因素影响，中职教育发展缓慢，人才培养质量逐步下降。

三 2002—2009年：强调规模扩张

针对1997—2001年中职教育的萎靡不振，2002年、2005年，国务院颁发了两个关于职业教育发展的“决定”，政策文件名称中都出现“大力”一词，用来形容职业教育的发展力度。2002年的“决定”指出，“要以中等职业教育为重点，保持中等职业教育与普通高中教育的比例大体相当” ^[12] ; 2005年的“决定”提出，“到2010年，中等职业教育招生规模达到800万人，与普通高中招生规模大体相当” ^[13] 的发展目标。这些政策文本在推进中职教育规模发展方面功不可没。

在政策引导下，中职招生开始如火如荼地展开。2001—2009年间，除了2005年，教育部每年都会发布“关于做好× ×年中等职业学校招生工作的通知”。2005年3月和11月，在全国职成教工作会议和职业教育工作会议上更是提出了两个百万扩招任务，分别提出中职招生2005年在2004年基础上、2006年在2005年基础上增加100万。为扩大招生规模，中职学校录取方式多样化，不再单独组织招生考试，而是按照中考成绩录取学生，部分中职学校为了扩大生源甚至实行免试入学的政策。为了完成招生任务，一部分中职学校采取提前招生、注册入学、多次录取、跨省录取等招生形式。这一时期的中职招生对象不只是初中应届毕业生，也扩展到了未升学高中毕业生、下岗失业人员、进城务工人员、在职人员、农村剩余劳动力等社会全体成员。2007年，中职招生突破了800万人，提前实现了《国务院关于大力发展职业教育的决定》中提出的800万任务。

由于政府的强力推进，这一时期的中职招生规模扩张成绩斐然，中职教育实现了规模性复苏。图1-4为2002—2009年中职学校招生数、在校生数及中职招生数占高中阶段招生数的比例。从图中可以看出中职学校招生数和在校生数在这一阶段呈上升趋势，中职招生占高中阶段比例在经历2002—2004年的下降后，从2005年开始上升，2005—2007年升势明显，2009年中职招生比例已经超过普通高中，占整个高中阶段招生的51.2%。

大力发展职业教育是此阶段职业教育政策的核心，中职招生制度的改革使得招生范围逐步扩大，生源来源多样化、复杂化。中职学校将招生对象瞄准为无法升入普通高中的学生群体和各类急需提高职业技能的社会人员，生源的复杂性加大了学校管理和教学的难度。就生源质量而言，中职逐渐成为初中毕业生的无奈选择，集中了各类弱势群体或弱势群体的子女。中职学生总量虽然在持续增加，但是社会对中职学生的认可度却没有提高，中职教育反而成为低质量教育的代名词。

四 2010年至今：重视质量发展

2010年以后，中职教育在经过行政推进、免费政策和招生任务分解的刺激之后，又陷入招生困难、流失率高、就业质量差等发展困境，这说明政策推动中职教育发展的力量是有限的，质量才是影响中职教育发展的根本因素，如果不能持续提高中职教育水平，不注重质量提升，必将损害中职教育的可持续发展，中职教育到了由追求规模扩张到注重质量提升的战略转型阶段。并且，2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》也提出，中职教育要保规模、调结构，巩固发展成果，着力提高质量，并要求“把促进人的全面发展、适应社会需要作为衡量教育质量的根本标准” ^[14] 。同时，2014年，在国务院颁布的关于职业教育发展的“决定”中，政策用语从之前的“大力发展/推进”变为“加快发展”，这一变化体现的正是中职发展从注重速度到注重质量的转变。在纲要的引领下，“十二五”和“十三五”期间政府出台了大量提高中职教育质量的政策，中职教育开始由规模扩张进入内涵发展阶段。具体体现在两个方面：一是加大经费投入，引导社会力量投入，加强中职教育基础能力建设，实施了“实训基地建设计划”“示范校建设计划”“教师素质提高计划”“资源整合计划”“东西合作计划”等，确保发展中职教育所需的硬件条件；二是重视行业企业参与中职教育办学，健全企业参与制度、完善现代职业学校制度、积极探索现代学徒制，以期提供有质量的中职教育服务。

创新人才培养方式和现代职业教育体系建设是这一时期的主要政策话语。2014年的两个文件，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》都强调了深化产教融合、建设中国特色的现代职业教育体系对于提高职业教育质量、提升中国人力资源质量的重要性，尤其，为中职教育发展制定了具体的目标。2019年，国务院两份重要文件，《关于深化产教融合的若干意见》和《关于国家职业教育改革实施方案的通知》，为中职教育质量提升更是指明了方向，为中职教育可持续发展制定了具体规划。在实践界，为了建立和完善现代职业教育体系，也进行了一系列探索，如展初中后五年制高职、试行学分制、探索综合高中模式等。 lVZZ0aBVa4tqyk+3499+3PhA1/DJ4FrzUgnI53khK2xarnI/aCJQm/d8Rg1oFVG2