第一节 中职教育政策文本的基本概况

一 中职教育政策文本的数量趋势

图1-1和表1-1分别是1978—2018年中职教育相关政策文件出台的数量和趋势。从中可以看出：整体而言，中职教育政策出台数量日益丰富，呈波动上升趋势，但各年之间存在明显的不稳定性，尚未呈现相对平稳的发展趋势。

从图1-1中发现，1978年以来中职教育政策共出现了四次数量峰值，1986年、1996年、2006年和2011年。第一次数量峰值在1986年，由原国家教委等部门出台了5项政策文本，如《关于加强职业技术学校师资队伍建设的几点意见》（1986年6月26日）、《关于职业高中毕业生使用的有关问题的通知》（1986年6月27日）、《关于技工学校毕业生学历问题的通知》（1986年11月11日）、《关于颁发技工学校工作条例的通知》（1986年11月11日），涉及中职学校招生、毕业生的学历、毕业生分配和师资队伍建设等主题。1986年数量峰值的出现与1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）关系重大。《决定》指出，职业和技术教育没有得到应有发展是当前存在的主要问题之一，要求调整教育结构，广泛发展职业技术教育。

第二次数量峰值出现在1996年，伴随着《职业教育法》的出现，劳动部、国家教委等部门颁布了一系列中职教育相关政策文件，推动《职业教育法》贯彻实施，并对技工学校的职业培训、实习指导教师的资格等方面做出要求。

第三次数量峰值出现在2006年。这一时期受高等教育扩招政策影响，中职教育招生连续疲软，面临许多问题。2005年，国务院出台了《关于大力发展职业教育的决定》开启了中职教育规模攻坚战。在这一背景下，2006年，以教育部为主要颁布单位，迎来了中职教育政策数量的小高峰，内容涉及招生、奖助体系、教材建设、基础能力建设、工学结合的培养方式、民办中职学校发展等方面。如《关于下达2005年中央职业教育实训基地建设支持奖励专项资金的通知》（2006年1月12日）、《关于职业院校试行工学结合、半工半读的意见》（2006年3月20日）、《关于大力发展民办中等职业教育的意见》（2006年4月25日）、《2006年中等职业学校跨省招生来源计划》（2006年3月27日）、《关于编制中等职业教育基础能力建设规划的通知》（2006年6月19日）、《关于完善中等职业教育贫困家庭学生资助体系的若干意见》（2006年7月24日）、《关于进一步加强对中等职业教育教材管理工作的通知》（2016年12月22日）等。

第四次数量峰值出现于2011年。这一年出台的政策文件数量多达31件，内容涉及中职教师培养、学生实习管理、示范校建设、“文明风采”竞赛活动、中职学校督导评估等。如《关于进一步完善职业教育教师培养培训制度的意见》（2011年12月24日）、《关于召开全国职业教育实习管理工作视频会议的通知》（2011年9月2日）、《关于印发〈国家中等职业教育改革发展示范学校建设计划项目管理暂行办法〉的通知》（2011年7月6日）、《关于印发〈中等职业教育督导评估办法〉的通知》（2011年12月30日）等。2011年数量峰值的出现与2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）有关。《纲要》指出要大力发展职业教育，提高职业教育质量，增加职业教育吸引力，由此带来了2011年职业教育政策数量的大高峰。无论是师资培训、实习管理还是示范校建设、职业大赛，这些政策文件的出台均以提高中职人才培养质量为目的，我国政府对中职教育的关注由规模扩张转向质量提升。

二 中职教育政策文本的发文机构

表1-2是中职教育相关政策发文机构及出现频率，一共涉及56个部门机构，出现频次较高的前五位依次是教育部312次、人力资源和社会保障部45次、财政部43次、国家发展和改革委员会18次、国务院11次。虽然技工学校归属于人力资源和社会保障部管理，但早在壬寅学制时就把职业教育纳入到正规教育体系，中职教育是国民教育体系的重要组成部分，因此以教育部为主要发文机构的政策文件在数量上占据最高位。同时，技工学校由人力资源和社会保障部管理，所以人力资源和社会保障部作为发文机构出现的频率位居第二。中职教育的发展离不开宏观政策的指导、资金的支持，所以国务院、财政部、国家发展和改革委员会在出台相关政策文件中占据重要位置。能源部、农业部、建设部、中医药管理局等部门与中职教育的发展也有一定关联性，因此也有一些发文。

此外，在分析政策文本发文机构过程中发现，除了国务院、教育部及其职能部门会单独发文外，大部分政策文件由相互交叉的部门联合发布，如教育部和财政部，教育部和中宣部、人力资源和社会保障部等。跨部门特征与职业教育的本质特征相关，中职教育本身就是一种跨界教育，与经济社会发展、产业行业发展关系密切。中职教育的发展及发展中出现问题的解决都需要各部门间进行整体规划、设计，协作与支持，只有这样才能解决问题，推动中职教育发展。再者，在多元治理背景下，多部门、多主体参与中职教育顶层设计是提升中职教育质量的必然趋势。

三 中职教育政策文本的效力级别

图1-2是1978年以来中职教育相关政策文件的效力级别。改革开放四十年来出台的政策文本大部分（占总体的94.7%）是部门规章，其他的有，单行法律1部，行政法规11件，党内法规和行业规定各4件，团体规定1件。

1996年5月全国人大常委会作为立法主体，颁布了专门针对职业教育改革与发展的单行法律《职业教育法》，对职业教育的地位作用、体系结构、方针政策、办学职责、管理体制和经费渠道等方面做出了规定。此法的颁布实施标志着职业教育进入依法治教的新时代，为职业教育政策出台、职业教育发展与改革提供了法律保障。国务院作为发文单位，四十年来颁布了11项有关中职教育的行政法规，效力级别上仅次于《职业教育法》，在不同时期指导职业教育的改革与发展，调整不同利益关系。部门规章大部分由教育部或教育部联合其他部委发布（82.5%），贯彻落实全国人大、中共中央和国务院颁布的中职教育政策法律法规，并对中职教育招生、课程教学、专业设置、实习实训、师资队伍、管理、毕业生就业等方面进行指导、规范，推动中职教育发展。党内法规主要涉及职业教育活动周、“文明风采”竞赛互动等方面，丰富中职学校校园文化生活和德育实践活动，推进文化育人。团体规定1件，《共青团中央、教育部关于加强农村青年职业教育和成人教育的意见》主要是为了提高农村青年的文化素质。行业规定4件主要涉及建设、有色金属工业、商业等有关行业职业教育的发展问题。

四 中职教育政策文本的文件类型

图1-3统计了中职教育相关政策文件的类型。从表中可以看出，改革开放四十年来，中职教育政策主要涉及决定、函、办法、复函、意见、批复、报告、条例、法、规定、通知十一种类型。其中，通知、意见占据相当大比例，分别占比79.5%和13.8%。从政策文件类型数量和发文时间的趋势看，具有明显的波动性，这种波动与文件总量变化趋势相同，体现出政策文件出台数量的不稳定性。