下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
国家安全政策直接指向一国所面临的安全威胁。换言之，一国面临什么样的威胁它就要制定与威胁相称、能够对付这些威胁的政策，美国为确保国家安全制定的军控政策也不例外。国际格局是影响其安全环境的根本因素，它直接决定国家对威胁来源的评估。冷战时期美苏对抗的两极格局决定了美国对威胁的评估有如下特点：苏联是美国的唯一威胁来源，只有苏联具备同美国全面对抗的能力，而且美苏之间存在爆发一场全面战争的可能；战争的模式和对抗烈度也是清楚的，美苏之间将可能由发生在欧洲的一场局部冲突升级为核战争。由于威胁来源单一，军备控制和裁军主要在美苏两国之间展开。虽然美苏都力图寻求战略优势，但两国在避免爆发一场毁灭性战争、限制军备竞赛的规模的问题上具有共识，并通过多年的摩擦逐渐建立了比较成熟的军控机制，包括限制或彻底消除某一类武器系统，限制核试验的方式，建立热线和常设的对话机制，各自加强对核武器的控制，控制各自阵营的成员在发展战略武器方面的意图。双方的行为具有可预测性，两国之间的危机基本能够控制，无论是裁减还是限制都是力图实现战略平衡和稳定。因此，冷战时期美苏之间的裁军和军控主要以双边对等限制、削减进攻性战略武器为主，甚至还通过1987年的《中导条约》（Treaty Between the United States of America and the Union of Soviet Socialist Republics on the Elimination of Their Intermediate-Range and Shorter-Range Missile，简称Intermediate-Range Nuclear Forces Treaty或INF Treaty，全称为《美苏关于消除两国中程导弹和中短程导弹的条约》）销毁了一类武器，双方还通过缔结《反导条约》限制防御性武器系统的发展。同时由于各自对盟国提供核保护，美苏阵营之内的其他国家获取核武器的意愿比较低，两大阵营之外的国家由于技术能力及安全需求等方面的原因获取核武器的意图有限，因而大规模杀伤性武器横向扩散的问题并不严重，不扩散问题主要限于防止核武器扩散。
苏联的解体宣告了美苏全面对抗格局的终结，美国面临的国际安全环境以及美国赖以制定安全战略的基本因素都发生了巨大变化。两极格局的解体缔造了一超多强的国际安全环境，美国认为它所面临的威胁来源产生了重大变化。首先，冷战结束标志着冷战时期存在的、来自苏联的单一威胁已经消失，苏联/俄罗斯对欧洲发动直接的大规模进攻并进而将美国拖入一场全面战争的可能性几乎不存在了。但是，即使经过实施《美苏关于削减和限制进攻性战略武器条约》（Treaty Between the United States of America and the Union of Soviet Socialist Republics on the Reduction and Limitation of Strategic Offensive Arms，简称START Ⅰ，又称《第一阶段削减战略武器条约》）后，苏联之后的俄罗斯仍然拥有6000件战略武器，仍然具备摧毁美国的能力，作为美国重大威胁之一的俄罗斯仍然不容忽视。 [4] 而且，俄罗斯国内政治状况、美俄关系的现状及发展趋势在冷战结束后跌宕起伏，美国难以对此持乐观态度。基于对来自俄罗斯的威胁评估，美国的军控政策是仍继续双边深度裁减战略武器，比如继续谈判并签署《第二阶段削减战略武器条约》，并通过合作削减威胁的措施来降低俄罗斯的威胁。其次，两极格局瓦解后，美国认为它所面临的威胁更加多样化：冷战时期被压抑的地区矛盾被释放出来，某些国家为了获取地区军事优势可能寻求获得大规模杀伤性武器；原来具有技术能力的国家也不会放弃研发努力；苏联解体后出现了更多拥有核武器的国家，如乌克兰、白俄罗斯、哈萨克斯坦等，这些国家对核武器、核材料以及核技术的控制可能放松。已经扩散以及可能扩散的大规模杀伤性武器及其技术将对美国的安全利益构成日益严重的威胁，苏联解体后美国的威胁不是减少了，而是增加了，控制大规模杀伤性武器及其技术的扩散成为头等重要的大事。冷战后的这些新威胁不同于冷战时期来自苏联的威胁，它们具有不可预测和不可控制的特点。美国认为它同这些国家之间没有热线联系，缺乏常设的安全对话机制，这些国家对战争收益和成本的估计不同于西方国家，它们的领导人完全可能采取不理智的行动，不计成本发起对美国前沿驻军甚至本土的攻击。能够对美国安全利益构成威胁的国家就是被贴上“流氓国家”或者说是“胡作非为国家”标签的伊朗、伊拉克、朝鲜、利比亚等国。冷战结束之际爆发的海湾战争以及伊拉克在战争中使用导弹更强化了这种认识。基于这种考虑，美国在冷战后调整了军控政策的优先顺序，从冷战时期集中关注限制和削减战略武器调整为首要关注大规模杀伤性武器及其技术的扩散，更加关注扩散造成的威胁，更加侧重防止扩散，甚至主张反扩散，同时与俄罗斯谈判战略武器削减。
不仅如此，冷战后一超多强的国际格局也决定了美国在解决一些全球性和地区性安全问题时需要其他国家的参与和合作，以最大限度地确保其广泛的安全利益不受损害。因此，美国同时还在军控领域支持多边机制的建立和扩大，比如推动《禁止化学武器公约》的达成，推动国际社会实现《不扩散核武器条约》的无限期延长，促成《全面禁止核试验条约》。换言之，多边军控机制在美国军控政策中的分量增加，形成了双边为主、多边为辅的结构。
国际格局的结构性变化从宏观上影响美国总的安全战略，从微观上影响美国采取的具体的军控政策。例如，从冷战后美国的导弹防御政策中就可以看到这种影响产生的作用。
冷战结束后，美国减缓了发展导弹防御系统的速度，降低了拟议中的导弹防御系统的规模。布什政府曾经将里根政府的“战略防御倡议”调整为“全球防护有限打击系统”，由发展针对苏联数以千计的导弹进攻改为发展对付有限导弹打击的导弹防御系统。克林顿当选总统后对推行了10年之久的“战略防御倡议”进行全面审查，最终将战略防御倡议局改为弹道导弹防御局，此举被认为是宣告“星球大战时代”的结束。1993年中央情报局的弹道导弹威胁评估报告认为，在15年内，伊朗、伊拉克、朝鲜和利比亚具备发展针对美国大陆的远程战略导弹的政治意愿，除利比亚之外，它们也有这种技术能力，但它们似乎没有发展的需要；这些国家发展中短程导弹就能够满足其安全需要。 [5] 1993—1995年，美国用于导弹防御研究和开发的经费一直在递减，用于国家导弹防御系统的费用降幅较大，用于战区导弹防御系统的费用自1991年以来逐年递增。 [6] 由此可以看出，美国当时认为威胁主要来源于中短程导弹，并将更多的精力投注到战区导弹防御系统的研发。1996年的导弹威胁评估大致得出了与1993年报告基本一致的结论，只不过认为朝鲜正在发展的“大埔洞-2”号的射程能够达到阿拉斯加以及美国在太平洋上的领土，但15年内朝鲜仍不可能获得技术能力发展并部署能够攻击美国本土的远程战略导弹。 [7] 正是这些被保守共和党议员攻击为“过度乐观”的评估报告，才使得克林顿能够对付来自国会共和党的压力，在国家导弹防御系统研发并部署的问题上没有采取过激行动。但是1998年7月公布的《拉姆斯菲尔德报告》改变了美国的政策，报告认为，公开或者潜在的敌对国家正在合作获取能够携带核生化弹头的弹道导弹，它们对美国本土、海外驻军及美国盟友构成的威胁不断增长；美国同这些国家虽然没有发生冲突，但这些国家的前景难以预料；这些国家的导弹虽然比不上美国的准确和可靠，但在5年内，如果这些国家决定获得弹道导弹，它们就能够具备对美国造成重大损害的能力；美国情报部门及时而准确地评估导弹威胁的能力正在衰减；美国面临的弹道导弹威胁比情报部门预料的更为广泛、更加成熟、发展更为迅速。 [8] 这个报告出台后，自1995年以来国会共和党一直积极推动的《国家导弹防御法》终于在两院获得通过，促使克林顿政府采取行动，减少、慑止和防御导弹威胁。这就是美国近年来在导弹防御政策上采取咄咄逼人政策的原因之一。