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如前所述，核安保问题超越国界、可能跨越地区，甚至影响全球，因而核安全的治理必然是全球治理。各国核危险评估的发展、核安全意识的养成是一个演进的过程，与危险评估、核安全意识培育同步的是核安全全球治理水平的逐步提高。冷战时期，核安全全球治理主要关注核材料扩散、核材料运输安保，主要防范对象是无核国家；现在的核安全全球治理基本实现了全面覆盖，不仅仅是核材料、核设施、核技术，还包括国内立法，将涉核非法活动入罪，主要防范对象是恐怖组织。毫无疑问，经过多年努力，全球治理在核安全问题上所取得的成就不亚于气候变暖、消除贫困等其他议题。核安全全球治理的成就体现在多个方面：
第一，全球核安全意识逐渐强化。核安全最初仅是美欧等个别发达国家关注的核心议题，冷战期间一直到冷战结束之初皆如此。“9·11”恐怖袭击唤醒了各国的核安保意识。迄今比较重要的、涉及核安保的联合国安理会决议都是在“9·11”恐怖袭击发生之后获得通过的，这本身说明了各国对核安保问题的重视以及核安全意识的强化。2010年迄今的三次核安全峰会得到了大多数拥有核材料或者拥有核材料生产能力国家的支持，五十多个国家的政府首脑参加峰会本身就说明了各国核安全意识的提高。也只有各国在核安保问题上形成了国际共识，有关核安全的全球治理才能够获得各国的认可和支持，国际合作才有可能。实际上，全球核安全意识逐渐强化的过程是一个核安全议题的“重塑”过程。冷战期间没有多少国家认为核安全问题与自身安全相关，绝大多数国家只是在发展民用核能的时候需要根据国际条约、国际原子能机构《规约》履行相应的国际责任和义务。冷战结束之初，也仅仅是美欧等发达国家认为独联体国家存在核材料、核技术向无核国家和非国家行为体扩散的风险，因而美欧与独联体国家展开较为实质性的国家间核安全合作。“9·11”事件之后，防范核恐怖主义成为强化核安全的核心理由，没有任何国家会认为核恐怖主义具有任何合法性，因而，各国至少从道义上要表现出支持国际社会强化核安全的努力和行动。概言之，核安全意识的强化实质上是核安全议题获得国际合法性的过程，这对于核安全全球治理至关重要。
第二，核安全全球治理的制度建设取得了显著成就。核安全全球治理的制度建设包括成立专门机构、通过具有约束力的国际规则或者国际法、制订虽不具有法律约束力但可以让各国遵照执行的规则等。国际原子能机构成立最初的目的是促进各国发展民用核能，《不扩散核武器条约》获得通过后，该机构成为条约的执行机构，履行保障监督的责任。现在，国际原子能机构在与核安保相关的人员、经费和职能上都得到了拓展。未来，国际原子能机构在强化核安保方面的核心作用有望继续加强。过去六十多年中，国际社会有关核安保的条约制度建设有了长足进展。《不扩散核武器条约》成为最核心的国际条约，《核材料实物保护公约》则明确指向核安保，修订后的《核材料实物保护公约》扩大了覆盖范围。《制止核恐怖主义行为国际公约》明确将防范对象界定为非国家行为体。涉核的制度建设响应了核安全威胁评估，逐步明确防范对象，扩大覆盖范围，并将涉核非法活动视为犯罪行为。国际原子能机构制订的各项与核安全有关的准则、导则有助于各国共享核安全最佳做法，强化核安保。这些核安全全球治理的制度建设，特别是国际条约，在国际上具有合法性和权威性，各国必须遵守；另一部分制度建设，特别是联合国安理会决议，虽然并不具有较强的法律约束力，但各国如不遵照执行，则可能面临来自主要大国和国际社会的舆论压力。核安全全球治理的制度建设也许对那些执意发展核武器的国家效用不大，对恐怖组织、恐怖分子则甚至没有任何约束力，但无论是执意发展核武器的国家还是恐怖组织、恐怖分子，除非自力更生，它们如欲涉足核扩散或者核恐怖，则需要通过种种手段从拥有核材料、核设施和核技术的国家获取帮助，而核安全全球治理制度建设的核心目的在于从“源头”或者“前端”上防范“流氓国家”和恐怖组织、恐怖分子的这些尝试和努力。不仅如此，诸多与核安全密切相关的国际条约还推动各国在核扩散、核恐怖的“末端”上展开合作，打击核扩散和核恐怖行为，从而加强核安全。
第三，核安全相关的制度或机制建设及努力在双边和多边等国际合作中体现得更为明显。这些制度或者机制未必对所有国家有约束力，但客观上对核安全全球治理起到了不可或缺的辅助作用。首先，各国建立了管控核物项出口的多边机制，特别是桑戈委员会和核供应国集团。这两个多边机制吸纳了多数具有核材料、核技术、核设施出口能力的国家。这两个机制的“转让准则”和“触发清单”随着形势和技术的变化不断更新，对于防范涉核物项落入不法分子之手至关重要。双边国际合作主要体现为冷战结束后美国通过“合作削减威胁”项目展开与独联体国家的核安保合作，这些项目持续多年，并拓展到其他地区，有效防范了核材料、核技术以及核专家的流失。其次，八国集团建立了防止大规模杀伤性武器和材料扩散全球伙伴关系，美国提出了打击核恐怖主义全球倡议和扩散安全倡议。前述国际条约确立宏观原则，这些双边和多边机制则从源头上强化核安保，并做好一旦核安保出现问题后的应对准备。最后，其他的国际合作还包括了情报共享，反核恐怖主义的联合演训、拦截等。这些双边和多边核安全合作并不禁止民用核能合作，但防范民用核能合作可能包含的核安全风险，无核国家或主动或被动地接受这些规则，从而减少了核扩散和核恐怖的可能性。在实践中，这些双边和多边合作虽然合法性和权威性远不如国际条约和国际制度，但已经为广大从事核活动的国家所接受，它对核安全全球治理的价值和意义不容低估。
经过数十年，特别是最近十年的国际努力，核安全全球治理成就显著，但仍面临不少挑战。
第一，有效减少当前核材料的存量并管理未来的核材料增量将是一个很大的挑战。各国无法消除恐怖组织制造核恐怖的意愿，因此核安全全球治理的关键是减少核材料存量，减少存放地点，并控制核材料增量。如前所述，目前全球分离钚和高浓铀的存量依然惊人，仍有很多国家运营使用高浓铀的反应堆。稀释现有高浓铀的进度缓慢，核反应堆堆芯转换同样是一个漫长过程。不仅如此，由于很多国家希望通过发展核电化解能源安全和气候变暖挑战，这将增加核材料存放地点；另外，一些国家还有意建立独立的燃料循环能力，这将增加全球的核材料存量。因此加强核安保，推进核安全全球治理依然任重道远。
第二，虽然国际社会已经达成了多个与核安保相关的国际公约，建立并完善了核安全全球治理能力，但归根到底，核安保是国家的责任，有赖于每一个国家的努力与合作。各国能否履行核安保国际法律文书规定的义务，能否全面执行联合国安理会的有关决议，能否建立国内的核安保法律框架，这些问题并没有确定的答案。目前仍然有不少国家尚未签署并批准《核材料实物保护公约》及其修订案以及《制止核恐怖主义国际公约》，仍未按照国际原子能机构《附加议定书》的范本与该机构签署协议。虽然国际社会核安全共识不断加强，但各国国情不同，挑战不同，能力有别，这些国家能否从源头上加强对核材料的管控依然是一个问题。不仅如此，任何一个国家强化核安全意识，培育核安全文化，加强核安保机制建设，都是一个较长的过程，核安全全球治理绝非一日之功。
第三，国家责任和国际义务、国际合作仍然面临平衡的挑战。加强核安保既需要国家履行其责任，同样需要国际合作。对很多发展中国家而言，发展核电和加强核安保存在资源竞争，有限的资金和资源如何分配，这些国家如何平衡发展核电和加强核安保的关系至关重要。同样，每个国家发展程度不同，发展中国家在加强核安保方面不仅需要发达国家提供人员培训、情报共享，还可能需要资金和技术支持，发达国家能否在不附加政治条件的前提下与发展中国家展开合作仍有待观察。加强核安保需要进一步强化核物项的出口管制，这在客观上将对很多发展中国家发展核电形成约束，进而影响这些国家在核安全全球治理方面的意愿。加强核安保还需要国际原子能机构发挥更重要的作用，毕竟核安全峰会这种模式并不具有可持续性。2016年之后，各国如何就强化国际原子能机构达成新的共识，如何提供更多的资金和技术支持，仍然有很多疑问。加强核安保需要国际原子能机构更强有力的保障监督措施，更具有“侵入性”的视察，这在某种程度上需要多数国家提供必要的协调与合作，而国际原子能机构的发展历程表明，各国在这方面的合作并不理想。另外，核安全全球治理的发展历程同样表明，相关大国的通力合作对于在全球范围内加强核安保至关重要。但核安全议题并非存在于真空之中，各主要国家在核安全问题上进行合作的意愿必然受到其他政治因素的影响，这也是未来进一步强化核安全、有效防范核扩散和核恐怖可能面临的重要挑战。
概言之，核安全全球治理虽已经取得了很大成就，但同样面临着严峻的挑战，各国仍然需要重视核安保问题，仍然需要更多的国际合作和协调。唯此，核恐怖这种可能，虽未必能够彻底消除，但有望将其降至最低。
[1] 此文原题为《核安全全球治理：历史、现实与挑战》，原刊于《国际安全研究》2015年第2期。感谢《国际安全研究》授权，收入本书时作者对原文做了适当调整。
[2] Barack Obama，“Remarks by President Barack Obama in Prague as Delivered，”Prague，Czech Republic，April 5，2009，https：//obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/remarks-president-barack-obama-prague-delivered.根据Nuclear Security对应的内容和习惯译法，Nuclear Security Summit应翻译成“核安保峰会”；2010年4月首届峰会举办前后，无论是在我国官方文献还是媒体报道中，Nuclear Security Summit均被翻译成“核安全峰会”。本章在一般意义上提到核安全的部分使用我国官方的译法，但明确述及“核安保”内容的部分仍然使用“核安保”表述。
[3] IAEA Director General Report，“Nuclear Security-Measures to Protect Against Nuclear Terrorism：Progress Report and Nuclear Security Plan for 2006-2009，”IAEA General Conference（49）/17，September 23，2005.http://www.iaea.org/About/Policy/GC/GC49/Documents/gc49-17.pdf.
[4] 研究核安全的主要著作，可参见中国国际战略研究基金会主编《应对核恐怖主义——非国家行为体的核扩散与核安全》，社会科学文献出版社2012年版。研究核安全的主要学术论文，可参见樊吉社《核安全与防扩散：挑战与应对》，《美国问题研究》2010年第1期；王仲春《核安全峰会：寻求应对核恐怖主义威胁的共同行动》，《当代世界》2010年第5期；夏立平《论国际核安全体系的构建与巩固》，《现代国际关系》2012年第10期；高望来《全球核走私态势及其治理》，《国际论坛》2014年第4期；江峡《国际核走私与国际核安全合作》，《江汉论坛》2012年第8期；赵洲《论核事故风险及其全球治理》，《世界经济与政治》2011年第8期。研究核安全的报纸评论类的主要文章，可参见沈丁立《合作打造核安全国际体系》，《人民日报》2014年3月27日；徐光裕《为全球核治理指明新路径》，《解放军报》2014年3月30日；苏晓晖《世界需要核安全新体系》，《人民日报》（海外版）2014年3月26日；李博雅、张晓东、王骁波《核安全，全球治理的重要内容》，《人民日报》2014年3月17日；韩冰《全球核治理指明新方向》，《新华每日电讯》2014年3月27日。
[5] 谷口富裕、安妮塔·尼尔松：《热点、弱点：在不断变化的世界中加强核保安？》，《国际原子能机构通报》2004年第1期。
[6] 有关核武器的安全风险，详见中国国际战略研究基金会主编《应对核恐怖主义——非国家行为体的核扩散与核安全》，社会科学文献出版社2012年版，第36—41页。
[7] National Intelligence Estimate 31，“Soviet Capabilities for Clandestine Attack against the US with Weapons of Mass Destruction and the Vulnerability of the US to Such Attack，”August 30，1951，http://www2.gwu.edu/～nsarchiv/nukevault/ebb267/01.pdf.
[8] National Intelligence Estimate No.4-68，“The Clandestine Introduction of Weapons of Mass Destruction into the US，”June 18，1968，http://www2.gwu.edu/～nsarchiv/nukevault/ebb267/02b.pdf.
[9] Anna Merlan，“In 1951，the FBI Thought the Soviets Might Be Hiding an Atomic Bomb Somewhere in New York City，”July 22，2014，http://blogs.villagevoice.com/runninscared/2014/07/in_1951_the_fbi_thought_the_soviets_might_be_hiding_an_atomic_bomb_somewhere_in_new_york_city.php.
[10] National Security Council，“National Security Decision Memorandum 254，”April 27，1974，http://www.gwu.edu/～nsarchiv/nukevault/ebb267/05.pdf.
[11] 详见樊吉社《从合作到对抗：美俄军控十年的历史考察与思考（1991—2000）》，《欧洲研究》2002年第5期。
[12] George W.Bush，“Address before a Joint Session of the Congress on the State of the Union，”January 29，2002，http://www.presidency.ucsb.edu/ws/？pid=29644.
[13] “President Bush Delivers Graduation Speech at West Point，United States Military Academy，”West Point，New York，June 1，2002，http://georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/releases/2002/06/20020601-3.html.
[14] “First Annual Report to the President and the Congress of the Advisory Panel to Assess Domestic Response Capabilities for Terrorism Involving Weapons of Mass Destruction，”p.19，http://www.rand.org/content/dam/rand/www/external/nsrd/terrpanel/terror.pdf.
[15] Rolf Mowatt-Larssen，“Al Qaeda's Religious Justification of Nuclear Terrorism，” Working Paper ，Belfer Center for Science and International Affairs，Harvard Kennedy School，November 12，2010.
[16] David Albright，Kathryn Buehler and Holly Higgins，“Bin Laden and the Bomb，” Bulletin of the Atomic Scientists ，Vol.58，No.1（January/February 2002），p.23.
[17] 相关统计数字见裂变材料国际小组官网：http://www.fissilematerials.org，以及该小组的第七份年度报告：Seventh Annual Report of the International Panel on Fissile Materials，“Global Fissile Material Report 2013：Increasing Transparency of Nuclear Warhead and Fissile Material Stocks as a Step toward Disarmament，”http://ipfmlibrary.org/gfmr13.pdf。
[18] “IAEA Incident and Trafficking Database：Incidents of Nuclear and Other Radioactive Material out of Regulatory Control，”http://www-ns.iaea.org/downloads/security/itdb-fact-sheet.pdf.
[19] “Atoms for Peace Speech，”Address by Mr.Dwight D.Eisenhower，President of the United States of America，to the 470th Plenary Meeting of the United Nations General Assembly，December 8，1953.http://www.iaea.org/about/history/atoms-for-peace-speech.
[20] 伯特兰·戈德史密特（Bertrand Goldschmidt）：《国际原子能机构诞生之际》，《国际原子能机构通报》48/1，2006年9月，第6—10页。
[21] “The Statute of the IAEA，”http://www.iaea.org/node/9642.
[22] “Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons，”http://www.state.gov/t/isn/trty/16281.htm.
[23] “Zangger Committee，”http://www.nti.org/treaties-and-regimes/zangger-committee-zac/.
[24] “Nuclear Suppliers Group，”http://www.nti.org/treaties-and-regimes/nuclear-suppliers-group-nsg/.
[25] “Convention on the Physical Protection of Nuclear Material，”http://www.iaea.org/sites/default/files/infcirc274.pdf.
[26] Pierre Goldschmidt，“The IAEA Safeguards System Moves into the 21st Century，” IAEA Bulletin ，Vol.41-4，December 1999，p.s-1.
[27] Jan Priest，“IAEA Safeguards and the NPT：Examining Interconnections，” IAEA Bulletin ，Vol.37-1，March 1995，pp.2-13.
[28] “The Structure and Content of Agreements between the Agency and States Required in Connection With the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons，”INFCIRC/153，June，1972. http://www.iaea.org/Publications/Documents/Infcircs/Others/infcirc153.pdf.
[29] Pierre Goldschmidt，“The Increasing Risk of Nuclear Proliferation：Lessons Learned，” IAEA Bulletin ，Vol.45-2，December 2003，pp.24-25.
[30] Pierre Goldschmidt，“The IAEA Safeguards System Moves into the 21st Century，” IAEA Bulletin ，Vol.41-4，December 1999，p.s-20.
[31] “Model Protocol Additional to the Agreement（s）between State（s）and the International Atomic Energy Agency for the Application of Safeguards，”（INFCIRC/540）.https：//www.iaea.org/publications/documents/infcircs/model-protocol-additional-agreements-between-states-and.
[32] “Zangger Committee，”http://www.nti.org/treaties-and-regimes/zangger-committee-zac/.
[33] “Nuclear Suppliers Group，”http://www.nti.org/treaties-and-regimes/nuclear-suppliers-group-nsg/.
[34] 参见美国能源部国家核安全局网页和防务威胁降低局网页：http://nnsa.energy.gov/category/related-topics/mpca；http://www.dtra.mil/Missions/Nunn-Lugar/GlobalCooperationInitiative.aspx。
[35] 详见中国国际战略研究基金会主编《应对核恐怖主义——非国家行为体的核扩散与核安全》，社会科学文献出版社2012年版，第59—61页。
[36] “联合国安全理事会第1373（2001）号决议”，S/RES/1373（2001），2001年9月28日，http://www.un.org/chinese/aboutun/prinorgs/sc/sres/01/s1373.htm。
[37] “联合国安全理事会第1540（2004）号决议”，S/RES/1540（2004），2004年4月28日，http://www.un.org/chinese/aboutun/prinorgs/sc/sres/04/s1540.htm。
[38] “联合国安全理事会第1887（2009）号决议”，S/RES/1887（2009），2009年9月24日，http://www.un.org/chinese/aboutun/prinorgs/sc/sres/09/s1887.htm。
[39] “Remarks by President Barack Obama in Prague as Delivered，”Prague，Czech Republic，April 5，2009，https：//obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/remarks-president-barack-obama-prague-delivered.
[40] “Communiqué of the Washington Nuclear Security Summit，”April 13，2010，http://www. nss2016.org/past-summits/2010.
[41] “International Conference on Nuclear Security：Enhancing Global Efforts—Ministerial Declaration，”July 1，2013，http://www-pub.iaea.org/MTCD/Meetings/PDFplus/2013/cn203/cn203Ministerial Declaration.pdf.
[42] Trevor Findlay，“Discussion Paper：The IAEA's Nuclear Security Role，”June 2013，https：//www.nti.org/media/pdfs/IAEA_Nuclear_Security_Role_3.pdf.
[43] “Convention on the Physical Protection of Nuclear Material（CPPNM）and Amendment thereto，”http://www-ns.iaea.org/security/cppnm.asp.
[44] “International Convention for the Suppression of Acts of Nuclear Terrorism，”http://legal.un.org/avl/ha/icsant/icsant.html.
[45] Alan P.Larson，“G-8 Global Partnership against the Spread of Weapons and Materials of Mass Destruction，”Testimony before the House International Relations Committee，Washington，DC，July 25，2002.http://2001-2009.state.gov/e/rm/2002/12190.htm.
[46] 有关该倡议的详细分析，参见顾国良《美国“防扩散安全倡议”评析》，《美国研究》2004年第3期。