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核安全所涉及的内容本应包括核武器、 [5] 军用核材料、民用核材料以及相关核设施。一般而言，核弹头大致处于生产、运输、存储、部署、整修或者拆解等几种状态。无论处于何种状态，核弹头都有可能成为恐怖分子的目标。 [6] 因此，核武器也应该属于核安保关注的范围，但核武器被拥核国视为“禁脔”，没有任何一个拥核国家愿意让其他国家知晓其核武器能力和状况。不仅如此，各国同样不愿意讨论军用核材料、海军动力用核材料的安保问题，因此，本章所关注的核安全主要是民用核材料以及相关核设施。
国际社会对核安全风险的认知经历了一个漫长的演变过程，它包含了核安全风险关注主体和核安全风险关注对象的发展演变。简言之，核安全风险的关注主体最早是美国，然后是其他有核国家以及拥有核材料、核技术的国家，最后是美国和其他拥有核材料、核技术的国家将核安全议题塑造成所有国家共同关注的安全议题。就核安全风险的关注对象而言，最初主要关注有核国家隐秘的核攻击，然后关注无核国家以发展民用核能的名义从事核扩散，最终是兼顾国家行为体的核扩散和非国家行为体即恐怖组织的核恐怖行为。核安全风险关注主体和关注对象的演变直接影响核安全全球治理参与国家的数量、核安全全球治理的力度和效果。
冷战期间，美国较早意识到核安全风险，但关注对象主要是国家，认为某个拥有核武器的国家可能以隐秘的方式将核武器运入美国并发动攻击。美国目前已经解密的档案表明，美国曾经在1951—1952年评估了苏联将核武器秘密运入美国发动攻击的可能性，包括伪装飞机和商船运入核武器、以外交豁免为掩护将核武器偷偷运入美国等。 [7] 1964年，中国进行核试验之后，美国将关注重点转向中国。 [8] 美国不仅有相关的情报评估，而且有具体的侦察行动。解密的联邦调查局档案表明，从1951年中期开始，联邦调查局怀疑有核武器被放置在纽约，为此展开了针对苏联和华约成员国使领馆人员和馆舍的情报行动，此行动规模很大，持续一年之久， [9] 紧张程度不亚于“9·11”恐怖袭击之后。除了对苏联和中国的关注，美国也开始关注其他涉核的、类似当下被定义为恐怖主义的行动。1974年4月的一份《国家安全决策备忘录》（National Security Decision Memorandum）重视评估核设施被挟持、钚材料污染、其他涉核武装攻击；特别要求加强保障监督（Safeguard）。备忘录还要求，改善核材料控制和衡算程序，加强实物保护措施，将适用于许可证的具体措施应用于免于许可证的核活动。 [10]
冷战结束后，核安全风险开始引起各国关注。苏联解体前夕，美国国会两党资深议员萨姆·纳恩（Sam Nunn）和理查德·卢格意识到一旦苏联这个核超级大国解体，其所拥有的核武器失控诱发的核安全风险，特别是核武器、核材料和核技术扩散的危险，因而倡议向苏联提供紧急援助，以防止核武器、核材料被窃取、被出售或者被使用。虽然两位议员并没有特别指明这种风险主要涉及国家行为体的核扩散行为，还是非国家行为体的核扩散行为，但他们倡议从源头上防控核武器、核材料和核技术扩散，客观上有效防范了国家行为体和非国家行为体的涉核扩散行为和结果。1991年年底，《1991年降低苏联核威胁法》（Soviet Nuclear Threat Reduction Act of 1991）在国会获得通过，并经总统签署生效。自此，美国向新独立的独联体国家提供帮助，加速销毁战略武器，提高独联体国家核武器和核材料的保护、控制和衡算等。 [11] 美国与俄罗斯、乌克兰、哈萨克斯坦和白俄罗斯等国的核安保合作持续进行了二十多年，取得了巨大的成就，有效地防止了核武器或者核材料落入不法分子之手，这种合作因而成为冷战结束后防扩散领域最成功的案例。此后，类似国家间有关核安保的合作扩展到其他国家。
核安全真正引发世界各国关注则始于“9·11”恐怖主义袭击事件。“基地”组织发动“9·11”恐怖袭击的手段和所产生的影响导致美国开始高度重视恐怖分子获取核武器、核材料攻击美国的可能性。布什总统在2002年的《国情咨文》中宣称，美国在阿富汗发现了美国核电反应堆和供水设施的示意图、制造化学武器的详细说明、美国城市的监控图、美国和世界各国地标建筑的详细描述，而那些试图获得大规模杀伤性武器的国家有可能向恐怖分子提供大规模杀伤性武器。 [12] 在2002年6月的西点军校讲话中，布什总统将“极端主义和技术”的危险结合视为美国面临的最严重威胁。 [13] 防范核武器、核材料、核技术落入恐怖分子之手，遏阻伊朗和朝鲜发展核武器，成为美国过去十多年的外交重心之一，不仅如此，美国还成功地将其关注的核安全议题塑造成国际社会共同关注的安全议题。
冷战结束后，核安全风险的确呈现增强趋势。首先，恐怖组织有制造核恐怖的意愿。1995年11月，车臣叛乱分子将70磅高放射性材料铯-137放到莫斯科的一个公园，试图制造核恐怖事件。 [14] 本·拉登领导下的“基地”组织不仅公开声称获取大规模杀伤性武器是一项宗教任务，而且也曾经在20世纪90年代试图购买或者通过其他方式获取高浓铀，并且试图招募核科学家。 [15] 美国中央情报局在2001年拦截到的信息表明，“基地”组织成员曾吹嘘拉登正在策划对美国发起“广岛”式袭击。 [16] 其次，当前世界上核材料的存量巨大，并且存在安保隐患。根据裂变材料国际小组的估计，截至2013年1月，全球高浓铀（有核武器国家的高浓铀富集度达到了武器级）的存量仍然高达1390吨；全球分离钚的存量约为490吨，其中约有260吨属于民用保管。截至2013年11月，拥有1公斤以上高浓铀的国家仍有30个；另外27个国家曾经拥有的高浓铀已经被转移走；68个国家和地区仍然拥有使用高浓铀或者低浓铀燃料的研究反应堆。 [17] 如果没有对核材料的保护、控制和衡算（Material Protection，Control and Accounting，MPC&A），如此巨量的核材料因为存放在多个国家、多个地点，它们非常可能成为恐怖组织的目标。如果恐怖组织获得了核材料，它们将有能力制造出粗糙的核武器或者“脏弹”，从而获得制造核恐怖的能力和手段。国际原子能机构事故和非法交易数据库（IAEA Incident and Trafficking Database）的统计数据同样说明，核材料失窃的风险始终存在。截至2013年12月31日，该数据库收录了参与国报告的、已经确认的2477起核材料或者其他放射性材料的失窃、丢失或者未经授权的活动和事件，其中424起涉及未经授权拥有或者相关的犯罪活动，664起涉及失窃或者丢失，1337起涉及未经授权的活动或者事件。这些事件中，有16起已经确认涉及未经授权拥有高浓铀或者钚材料，并试图出售这些核材料或者进行跨境走私。 [18] 最后，出于能源安全考虑和温室气体减排需要，不少发展中国家致力于发展核电，这可能进一步导致核安全风险。
虽然加强核安全是国家的责任，但国际合作和全球治理不可或缺。在全球化得到广泛深入发展的今天，与核有关的事故，无论是因为天灾，还是因为人祸，其影响都将超越一国或一个地区，甚或具有全球范围的政治、经济影响。未来，如果恐怖分子袭击核电站，其影响必然不限于一国。不仅如此，如果恐怖分子成功“就地取材”窃取核材料，制造粗糙的核装置或者放射性散布装置，并引爆这些装置，它所产生的经济和政治影响必然波及国际经贸、人员往来频密的各国。恐怖分子如果试图跨境制造核恐怖，必然利用那些口岸管控比较薄弱的国家或者地区，如果各国之间没有有效的出口管制合作、情报共享和探测协调，核恐怖将难以防控。因而，有关核安全的有效治理必须是全球治理。