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基于对市域社会治理现代化内涵和国家—社会关系框架的简要阐释，本课题选择从体系和能力两个维度分析广州市域社会治理现代化水平，即治理体系越发达、总体治理能力越强，市域社会治理现代化的水平就越高。为了满足科学分析的需要，治理体系和治理能力两个解释变量需要细化，同时治理现代化的内涵也需要进一步明确。
治理体系是治理效果的关键解释变量，本研究对治理体系的界定以党的十八大以来中央文件的相关表述为基础。上述文件将制度作为界定治理体系的核心要素。在学术领域，制度既可以理解为成文的正式法规以及有具体组织边界和分工结构的政府机构；也可以理解为约束政治行为体行动和选择偏好的相对稳定的规则，既包括成文的正式制度，也包含不成文、基于组织内部共识甚至社会共识形成的非正式制度。中央文件关于制度的阐述中，上述两种思路兼而有之，但更强调正式制度。例如，党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》归纳出十三种需要坚持和完善的制度体系，总体上属于以正规政治组织和成文规则为基础的制度。
“体系”指相互影响的多个部分的集合，治理体系意味着多种与公共治理相关的制度集合，并且这些制度相互关联、相互影响。需要注意的是，在实务部门的话语体系中，“体系”往往同具体的“条条块块”职能分工相对应。例如，关于市域社会治理现代化试点工作的四大体系，与政法部门分管的事务性工作领域具有一定的对应性，中央层面各种部署提到的体系也大体上对应党政部门的主要职能分工。尽管实务部门对体系的理解带有明显的静态性，但对分析框架的构建还是具有启发意义。
本研究结合政治理论、相关文件精神、城市治理宏观内容和广州具体情况将市域治理制度体系分成四类，即政治、行政、法治和自治体系。每个治理体系下又包含一系列相对中观并且相互联系的制度安排（参见表1-1）。
表1-1 市域治理体系的制度安排
治理体系搭建所需的资源的供给者并不总是国家。虽然国家行为体是治理体系中最核心的供给者和变化推动者，但是在市场经济高度发展的背景下，具有赋能作用的科技手段快速普及，使越来越多的社会行为体具备了影响和创设公共制度的能力。在纠纷化解、公共安全、环境保护、外来人口城市融合和城市更新等治理领域中，企业和社会组织在参与或独立提出创新制度、影响地方立法方面都具有成功案例。
需要特别说明的是，本研究不采用制度主义或者结构主义分析路径，不将制度视为难以改变的限定性背景因素，而是将制度本身视为一种治理资源，治理主体可以成为这种特定治理资源的占有者、生产者和运用者，关注治理主体的能动性和适应性。
中央系列文件对治理能力进行了系统论述，但是从研究分析角度看，治理能力仍然较为宏观，有必要进一步细化。本研究从多元治理主体（国家行为体和社会行为体）以及治理主客体互动的角度进一步细分出四个具有广泛适用性的次级指标，包括资源获取能力、社会渗透能力、回应能力和创新能力。
资源获取能力主要用来衡量治理主体是否能有效动员实现治理目的所需要的公共资源，属于基础性能力。传统的治理资源主要与政府联系在一起，往往指财政、人力和行政组织资源。但在市场经济和民间社会持续发展的背景下，随着治理资源类型日益丰富，能够调动、占有和使用治理资源的主体越来越丰富，如企业可以独立动员资本市场的资金，运用独立研发的技术影响公共治理，提供公共问题解决方案；社会组织可以动员民间捐赠和志愿者开展政策倡导，参与公共事务。
社会渗透能力属于基础性能力，主要用来衡量治理主体能否通过特定的组织化手段，对社会成员施加直接影响。例如，传统政府要依靠宗族组织、各种社会代理人对社会成员进行间接控制，而现代政府能够依靠强有力的技术行政体系和先进的科技手段开展直达个人并且高度精细的数字化管理，如征税、征信等，甚至还能够影响个人的日常行为和思考方式。更重要的是，这样的高水平渗透能力已经不再被政府垄断，近二十年来快速发展的高科技企业可以通过独立采集的大量个人行为数据，对个人社交、消费甚至公共行为进行干预，在某些方面比政府更高效。还有一些社会组织发展出通过与社会成员进行直接互动影响个体偏好和行为的能力，在对特定人群的渗透能力方面具有政府和企业都无法企及的优势。
回应能力考量治理主体能否对多样、多变的治理对象和社会利益群体表达做出有效反馈，至少部分满足社会利益诉求，避免严重的社会冲突。随着经济持续发展，信息交流日益开放，社会利益诉求变得越来越多元，变化也越来越快，对政府的回应能力提出了越来越高的要求。与此同时，随着企业和社会组织为代表的非政府行为体崛起，这些新的公共力量也发展出对社会利益的回应能力，而且对于特定社会群体的利益诉求回应更敏锐、更高效。
创新能力是衡量治理主体在面对新的挑战时，能否有效地制定和执行超越传统路径的新方法、新政策。创新能力比一般意义的适应、学习变化程度更大、更具革命性。广州等超大城市的治理空间高度开放、内容高度复杂，这对官方治理主体的适应和创新能力提出了较高要求，也为在此具有一定优势的社会主体参与公共治理，弥补政府和市场失灵提供了广阔的空间。
治理效果是本研究的因变量。治理效果的核心关切是有效性，重点测量治理手段、制度、政策及能力建设在多大程度上实现治理目标。在治理体系和治理能力现代化分析框架内，治理效果测量的是治理主体追求的“现代化”治理目标的实现效果，按照中央文件的要求，现代化治理目标重点包括提升市域防控风险与服务群众水平等方面。
结合近年来中央文件要求和市域社会治理现代化工作部署，广州市域社会治理的“现代化”可以具体归纳以下几个目标：一是制度化，各种治理活动要逐步规范并且程序稳定，使完备、科学的制度成为治理基础；二是法治化，集中体现为依法治理，确定法律是公权力和社会全体成员的总体行为规范；三是民主化，将治理落实到更透明的公共政策制定和实施过程、更有效的公众参与机制之中；四是多元化，鼓励不同类型的治理创新，运用市场运作、社会组织运行等多种模式为社会治理赋能；五是智能化，拥抱移动通信、大数据、开源技术发展成果，通过新技术应用更直接敏锐地获得治理信息，进行更高效精准的决策。本课题将围绕上述目标分析广州治理体系和治理能力的发展水平，对其现代化走向予以评价。
本研究采用更有利于呈现治理主体多元性的国家社会互嵌理论（state-in-society）构建市域社会治理的分析框架。国家社会互嵌理论批判主流政治发展理论中的国家中心主义和社会中心主义传统，超越上述两个研究传统对国家自主性和社会自主性的片面放大，通过观察具体政治运作过程中的国家与社会力量的互动来分析现代国家的变化和发展。
国家社会互嵌理论有三大基本假设：一是国家和社会行为体之间的分布不是一种非此即彼的零和关系；二是国家作为公共权力的来源和关键行使者并不是一成不变的，社会行为体也可以成为公共权力的来源和行使者，比如宗族力量、宗教力量、民间结社、私营企业等；三是国家能力的产生和运作是在国家与社会力量持续不断的互动中实现的，在某些领域、某些层次和某个时间段，国家或者掌权者可以通过强制力推行自己的意志，但是在更大多数情况下，国家必须要获得社会力量的配合和协同才能更高效、有效地贯彻自己的意志。 [2]
基于国家社会互嵌理论，本研究的因变量是治理效果，关键解释变量是治理体系和治理能力的变化。从广州的城市治理实践看，经过更充分协商、基于更高社会共识的制度或者政策，遇到的执行阻力更小，实施的政治成本更低；而且这种国家社会良性互动的制度化水平越高，总体治理成本也会越小，效果越好，如广州同德围综合整治的经验。反之，即便制度制定得再多、再细，政府机构和工作人员专业能力再强，也不必然产生好的政策执行效果，还可能推高执行成本，甚至会激发社会冲突，损害政府合法性，如冼村升级改造项目、垃圾处理设施建设项目等。
根据国家和社会力量对治理制度供给的贡献以及治理能力在国家和社会之间的分配，城市社会治理可以在理论上分为三种类型：一是强国家弱社会的“国家包办模式”，接近这种类型的是针对国家安全和群体性事件的管控；二是国家社会相对对等的“政社协同模式”，比较接近这种理想型的治理实践常见于经济领域，在与环境治理、流动人口城市融合相关的公共领域也有体现；三是更突出社会主体地位的“社会自治模式”，在这种模式下社会行为体（如企业和民间组织）既是制度供给的主力，也具有比较强的治理能力。在中国城市治理实践中，比较接近这种模式的案例出现在一些政府和传统企业比较陌生的新兴经济领域和边缘人群服务领域。
这个框架提供了一个比较简约的分析起点，有助于我们总结丰富的城市社会治理实践，促进我们关注政府之外的治理主体及其与政府的互动，开拓社会治理的思路。但是，需要指出的是，具体的治理模式与治理效果并没有明确的相关性，比如国家包办并不必然意味着有好的治理效果，社会自治也未必能很好地解决城市治理的特定问题，而主流政策话语里的“共治”在实践中究竟如何体现、参与共治的多种治理主体究竟有哪些、他们之间的互动模式以及产生的影响究竟如何，都需要通过实证案例加以具体分析。
市域社会治理涉及的内容非常广泛，本课题面向市域社会治理现代化试点工作的任务，基于广州市委明确的近期中心工作内容，结合课题组的研究积累和数据可获得性，将实证分析重点领域聚焦到纠纷化解、公共安全、环境治理、外来人口融合和城市更新五个领域。
上述五个领域整体面向提升广州的市域防控风险与服务群众水平治理。关于市域防控风险，纠纷化解治理的重点是强化广州社会稳定风险防范化解水平，公共安全治理的重点是提升广州公共安全风险防范化解水平。关于提升服务群众水平，环境污染治理、外来人口融合和城市更新是广州具有代表性的三个领域，它们分别从人口、空间和环境方面呈现了广州提升公共服务水平的主要治理转型。
本研究重点分析的是针对民商事纠纷的化解机制。纠纷化解机制建设是市域社会治理中提升社会稳定风险防范水平的重要措施。广州的纠纷化解机制建设是维护社会稳定、促进社会良性运行的关键环节。加强纠纷化解机制建设，有助于提升治理体系及时预警、快速应对和妥善处置各种纠纷的能力，合理化引导基层矛盾走向，促进经济社会良性运转；同时还有助于治理体系从微观到中观层面把握社会矛盾的关键节点和发展走向，改善政治、经济、文化、社会和生态建设中不适应、不和谐的内容和方面，为中国特色社会主义实现“以人民为中心”发展提供保障。
公共安全风险防范是市域社会治理现代化工作的重要内容。习近平总书记指出维护社会大局稳定，要增加人民群众获得感、幸福感、安全感。
广州是国际商贸中心和华南最重要的航空、铁路、航运枢纽，人流、物流、资金流、信息流高速交互，公共安全风险要素集中，社会治安和民生保障压力较大。在新冠肺炎疫情发生后，广州迫切需要加大对市场主体的扶持，维护经济社会秩序和就业环境；通过打击违法犯罪，动员群众参与群防群治，顺畅司法化解社会矛盾的渠道，缓解社会治安压力。
环境污染是市域社会治理现代化试点工作指明的重点突破内容。本研究选择广州城市环境治理的两个领域——垃圾分类和河涌治理——进行比较分析。以上两个治理领域的问题严重程度、治理时间跨度和政治优先性界定都有很强的代表性。广州是国内最早试点垃圾分类的城市，在相关领域的机构建设、地方立法、强制管理方面都处于国内领先地位，但是治理效果同资源投入没有成正比发展。河涌污染是充分体现广州环境污染及治理特点的领域，是被中央点名督办的“老大难”领域，在治理模式改革、官民互动等方面具有很强的代表性。
市域社会治理现代化试点工作要求，重点突破和聚焦解决外来人口融合问题。外来人口融合目标是促进外来务工人员“市民化”，让“农民工”等外来务工人员享受更加平等的经济机会、社会福利和公众参与机会。广州是最早出现大规模进城务工群体的国内城市之一，至今仍是流动人口规模最大的城市。第七次全国人口普查数据显示，广州全市流动人口达937.88万，占总人口比例超过50%，当中包含大量省内和省外进城务工人员。与此同时，广州也是国内保留城中村空间较多的大型城市，这些空间成为大量外来务工人员的“落脚”社区，也是广州开展人口融合治理实验和治理创新的重要场域，在全国乃至全球都具有标本意义。
城市更新是提升市域公共服务水平的重要内容。广州在2019年提出统筹推进城市更新九项重点工作，包括统筹旧城、旧村、旧厂改造与专业批发市场、物流园、村级工业园整治提升和违法建设拆除、黑臭水体治理和“散乱污”企业整治。2020年8月召开的中共广州市委十一届十一次全会强调，要紧紧抓住国家加快形成新发展格局的重大历史机遇，坚持新发展理念，着力做强城市更新、人工智能与数字经济“双引擎”，全力做好各项重点工作。明确要求坚持以深化城市更新为突破口，树立“全周期管理”意识，建立城市更新“一张图”，以绣花功夫推进城市更新九项重点工作，高质量推进乡村振兴，进一步优化城乡生产、生活、生态空间，全面提升城乡发展质量，将城市更新工作提升到新的历史高度。
本研究的主要数据来源包括：（1）课题组对相关领域历年连贯的调研和参与式观察，其中包括参与的专项调研、立法咨询、专题合作研究和项目评估等；（2）课题组委托专业调研机构开展问卷调查，主要通过在线形式投放问卷2000份；（3）2020年4—8月，课题组对多个市级、区级职能部门、街道和社区居委会、企业、社会组织的工作人员和普通群众进行了多次访谈；（4）课题组成员对相关课题多年的跟踪研究和参与式观察积累的一手数据。
[1] Michael Mann, Sources of Social Power,Volume 1, A History of Power from the Beginning to A. D.1760, Cambridge University Press,1993.
[2] Joel S.Migdal, Strong Societies and Weak State.State-in-Society: State-society Relations and State Capabilities in the Third World, Princeton University Press,1988;Joel S.Migdal, State in Society:Studying how States and Societies Transform and Constitute One and Other, Cambridge University Press,2002;Michael Mann, Sources of Social Power,Volume 1,A History of Power from the Beginning to A.D.1760, Cambridge University Press,1993.