下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
市域社会治理现代化是党和国家指导国内城市推进地方治理的重要理论和工作部署，同时也是各级党政部门、多元力量开展社会治理的具体实践。市域社会治理现代化的核心是治理，社会治理是治理的一个维度，现代化指明了治理的变革方向，市域明确了治理改革的地理空间和制度边界。
治理是党的十八大以来中国改革和发展的关键词之一，不仅被用来界定全面深化改革的总目标，作为全党的重大战略任务，还被广泛用来阐述党和国家治国理政的理念和政策目标，这一概念对于理解和阐释当前中国国家和社会的发展趋势、特点具有重要意义。
治理传统上的主体是政府或者其代表者——政治精英。从20世纪90年代开始，受到新自由主义意识形态和理论的影响，治理开始被用来描述一种“去国家化”的公共决策和公共管理模式，强调包括企业和社会组织在内的各种社会力量在公共政策制定和实施过程中的重要性，强调公共决策和执行过程中的主体多元化和去中心化，超越以政府为中心、层级化、单向度的传统治国理政模式。
治理在中国的政策和理论表述中与西方片面强调去国家化的新自由主义治理理念存在根本区别，高度强调党的领导和国家主导地位。在坚持中国共产党领导和中国特色社会主义制度的根本前提下，党的十八大以来党和国家强调的社会治理体现出对传统封闭式、强制性管理模式的反思和超越，体现出执政党对日益多元的社会利益、日益复杂的社会问题的积极回应，对治理主体多元化、治理过程开放化和治理方式法治化的追求趋势。
党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称党的十八届三中全会《决定》）提出，要实现“提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力”，这里的治理主体包括了党、国家机构和人民群众。可见，在中国政治语境中，社会治理没有“去国家化”倾向，党和政府所代表的国家是最核心、最关键的治理主体，但是在此基础上承认并且推动治理主体的多样性；在党和国家的领导下，治理过程的参与者不仅包括广义上的人民群众，还包括相对具体的企业、社会组织和公民个体等。
中央文件的上述论述与当前治理实践的发展趋势一致。治理既可以被理解成一种政治手段，本意接近于统治或者管理，也可以被理解为一个涉及政策制定和执行的过程。
不论是作为手段还是过程，治理都必然涉及国家与社会互动，涉及权力和公共资源在政府、企业、非营利部门甚至草根民间社会之间的分配和流动。例如，随着市场经济的发展，企业和民间社会掌握了大量的公共资源，可以代表和传导社会利益，主动参与社会管理，影响法律和公共政策。因此，“去国家化”的治理观念不仅不符合中国当前的治理实践，也不符合国际社会的治理发展趋势。
从全国乃至全球趋势看，信息通信技术（ICT）的进步正在加速推动治理主体多元化。ICT的快速发展和普及促进了政府治理能力的提升，还为非政府行为体赋能，推动深刻的治理理念和思维变革，引发治理主客体关系重新界定，促进政府内部关系以及国家社会关系变化。例如，随着网络科技企业和电商行业的崛起，产生了掌握个人行为大数据资源的商业组织，它们具备了前所未有的影响社会公众甚至政府行为的能力。ICT正在不断催生去中心化、追求开源共享的新型经济组织和社会组织形态，进一步消解政府和大型企业对治理资源的垄断，促进社会组织与国家和政府成为共同治理主体。
从治理对象看，与国家、社会以及个人相关的事务都属于治理范畴。如果将治理视为活动过程的话，社会治理的对象体现为社会需求与公共产品供给之间的互动关系，其中既包括社会需求层面内容，也包含公共产品供给方面内容。在社会需求与公共产品供给的关系体系中，社会需求处于主导地位，社会需求治理是社会治理对象的核心要素。在社会治理中要加强社会需求与供给之间的制度关系研究与建设，提升社会需求品质，提升公共产品供给能力。
公共治理是公共政策制定和执行过程，不论是由国家主导，还是由社会推动，都必然涉及国家与社会互动，涉及公共权力在政府、企业、非营利部门甚至草根民间社会之间的分配和流动。本书将透过国家—社会关系框架，分析城市治理的过程和效果。具体来讲，是比较不同政策领域的治理资源和治理能力在国家和社会主体之间的分布和流转特点，及其对城市治理效果产生的具体影响，并针对现代化的具体目标提出具有实操性的对策建议。
超大城市治理涉及的利益和内容高度复杂，虽然存在仅仅依靠国家资源和强制力就能推行政策的情况， [1] 但很多公共政策的制定和执行还是要依托于良性的国家社会互动，需要顺畅的社会协商协同。随着电商行业、电竞行业、开源社区、活跃在社交媒体的亚文化群体快速发展，许多超越现有政府治理和社会自发治理手段的现象，为通过制度供给提升治理能力提供了自下而上的新动力。新技术、新业态推动治理资源和治理能力呈现分散化、多中心化趋势，要求我们对治理的理解要超越单中心、单向度、静态化的分析思路，转向更加注重权力开放性及国家与社会互动的研究路径。
治理现代化指明了社会治理的变革方向。根据习近平总书记和中央文件的系列论述，治理现代化包括治理体系和治理能力两个维度的现代化。
党的十八届三中全会《决定》指出，治理体系现代化是“为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系”。以上论述将制度作为治理体系的核心要素，并且从制度的发展水平和功能两个方面对什么是治理体系现代化做出界定。从制度发展水平来看，治理体系现代化是指国家各项制度变得越来越“完备”“稳定”和“管用”，以上三个指标分别对应制度的细化程度、连贯性和有效性。从（制度）体系的功能来看，现代化服务于明确的政治、社会和经济等目标，“党和国家事业发展”“人民幸福安康”“社会和谐稳定”和“国家长治久安”分别对应政治发展、社会发展、国家内部安全和国家外部安全。
对于什么是治理能力，党的十八届三中全会《决定》的提法是“党科学执政、民主执政、依法执政水平”“国家机构履职能力”以及“提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力”，大致可以归纳为执政能力、行政能力和社会自治能力。中央对治理能力现代化的界定着眼于治理权力的运行过程，即任何一类治理主体（党、国家机构、人民群众等）运用治理权力都要符合规则、遵守法律；“实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化”“增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家”。上述强调法律规则的论述与理论界对现代化基本特征的定义高度重合。学界对现代化的一个基本共识就是法治化，强调成文的法律对统治者和被统治者的共同约束。
此外，中央对治理现代化的界定还突出体现了对数字化、智能化趋势的重视。党的十九大报告强调要提高社会治理的智能化水平，提出大数据技术是实现社会治理智能化的重要手段。推进市域社会治理现代化试点工作的要求也明确提出要“智治”，要求在强化职能部门管控能力的同时提升治理数字化和智能化。
“市域”为社会治理现代化划定了分析边界，也指明了社会治理改革创新的地理空间和制度边界。根据相关工作部署，市域社会治理所指的市域是设区的市，可以广义地理解为城市。截至2019年，全国设区的市共计290个，其中城区常住人口超过1000万的超大城市有10个。广州不仅是设区的市，也是超大城市，由于对外交往密切、人流物流信息庞杂，广州的市域治理不仅是中国设区的市地方治理的典型代表，还是全球超大城市治理的重要样本。
市域在地理空间上具有明确的疆界范围，但作为制度空间的边界划定相对模糊，而且具有很强的动态性。在广州行政区域内，城市治理同时涉及户籍人口和非户籍人口，非户籍人口中的流动人口和入境外国人的治理相对复杂，时常涉及他们在广州域外的活动。同时，城市治理不仅面向具体的人，还面向处于变动状态的社会关系、社会组织等，它们的运行范围较广，使城市治理的地理空间经常超越广州的行政区域。在制度空间方面，较为特殊的问题是，某项制度或者政策的适用范围可以用来确定治理的制度边界，但某些地方立法、产权制度以及对其进行执行的行政力量无法稳定、有效地延伸到城中村，当城中村不属于城市制度权限的渗透范围时，就可能成为市域治理中的模糊地带。
在中国政治体制下，市域治理可以在一定程度上视为国家治理在城市层面的体现，城市治理的整体制度体系设计参照中央和上级党政机关的制度安排；但在市级层面，地方立法、政策制定、机构设置等具体环节并非同上级部门完全对应
，而是具有一定的灵活性和创新空间。