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制度（Institution），泛指以相关规则或运作模式，规范个体行动的一种社会结构，其运行表彰着一个社会的秩序。制度的合理与否，直接影响社会的运行。比附于清代四川盐业亦是如此，盐业制度规定着时下盐业从业人员的行动，正如四川总督丁宝桢所言：“奏查各盐务省分，均有颁发盐法志以资遵守，定制昭然，凡在官商灶户，无不奉行维谨，罔敢逾越” [1] ，然而，在制度的规范下，私盐依然盛行，这与建制的不合理，或者制度执行者的力度是否关联？清代盐业制度的建立，即是清政府为了更好地维护食盐专卖的运行，确保国家盐税的征收，稳固政权的统治。盐业制度在清代社会，各盐区虽有相通之处，但也有因地制宜的差异所在，要厘清四川私盐问题，必须弄清清代四川盐业制度。
盐业制度涉及范围较广，本章主要探讨食盐专营制度下的产、运、销及税收领域制度。这些已经结构化的制度，在各环节的操作过程中，是如何与走私产生关联的？本章即从盐政制度中的产、运、销及税收制度与私盐的关系出发，探讨制度与川私的形成。