前言

中国自1978年开启改革开放，至今已逾四十年。在这个史无前例的经济和社会转型过程中，自下而上的地方性试验和探索起着非常重要的作用，这也被形象地比喻为“摸着石头过河”。不过，改革同时也是一个系统性工程。中国的改革开放进程在许多方面都体现出中央自上而下的总体构想和设计，邓小平同志则被誉为中国改革的“总设计师”。

尽管如此，“顶层设计”一词首次进入我国的官方文件，则是在2010年10月通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中。随后，2010年12月召开的中央经济工作会议也提出要“加强改革设计”。2011年3月，第十一届全国人大四次会议审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中写道，“要注重顶层设计和总体规划，把握好改革的顺序和重点”。

在“顶层设计”下，中央需要自上而下地思考中国国家治理体系的建设。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，是一系列国家制度的集成与总和，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制和法律法规安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。国家治理体系的建设涉及组织层级、部门分工、权力配置、信息传递、行政能力等方方面面，顶层设计的思路和印记处处可见。

在对中国的国家治理体系进行总体构想和顶层设计时，中央需要在与地方的互动关系框架中进行思考。中国是一个幅员辽阔、人口众多、资源紧张、区域间发展差异巨大的大国。中央与地方关系的架构自古就是个难题，也有一些在历史上行之有效的治理方式以不同形式延续了下来。当代中国作为中国共产党领导下的单一制国家，中央政府具有不容置疑的政治权威，地方政府可被视为中央政府的派出机构，执行中央制定的政策规章制度。一方面，中央要维护党中央权威和集中统一领导的体制机制，以确保全国一盘棋，上下贯通，令行禁止。另一方面，中央又要通过扩大地方自主权和政治引导等方式，引导地方的积极性与中央的政策目标相一致。这两方面的权衡贯穿改革开放至今，大致可以分为两个阶段。

第一阶段是在1978—2013年。在1978年以来的分权式改革进程中，中国逐渐成为一个高度行政分权的国家，各级地方政府获得了相当大的自主权力，表现出高度的灵活应变能力和主动精神，以至于被冠以“动员型”“能动型”“进取型”乃至“生产型”政府的称号。地方政府在中央政策上自主性的基本形式是，中央可以在制定的政策中留下一些空白或模糊之处，允许地方政府在具体执行中进行因地制宜或因时制宜，自行取舍。这种在政策中为地方政府刻意准备的“留白”——裁量权（discretion）或者说地方政策制定权——实际上是中央事先制定的政策框架中的一部分，是一种正式权力。一旦明确划定其范围，中央就正式将这部分权力让渡给了地方政府，直到下一轮政策调整为止。

第二阶段是2013年新一届政府成立后至今。党的十八大以来，中央特别重视政策的执行环节，一些权力开始由地方向中央集中，“摸着石头过河”的改革模式逐渐弱化。早在2011年春，习近平在中央党校开学典礼上发表的《关键在于落实》讲话中指出，确保中央政令畅通关乎“十二五”经济社会发展目标任务的实现，更关乎党的执政地位的巩固和国家的长治久安。2013年7月，习近平总书记在西柏坡视察，面对当年毛泽东同志提议的“六条规矩”时指出，“治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩”。2013年，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。在这次会议上，中央正式成立“中央全面深化改革领导小组”，提出了60条336项有关改革的规划，开始强化对中国未来发展的“顶层设计”。2019年，党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，进一步强调“健全权威高效的制度执行机制，加强对制度执行的监督，坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象”。党的十八大以来，中央已逐步推出了1600多项改革方案。

对于中央从顶层设计角度考虑对地方政府的权力安排及其变迁，非常适合运用最优授权（optimal delegation）理论框架来进行研究。在授权框架下，委托人（上级、中央政府）拥有组织内各项事务的最终决定权，代理人（下级、地方政府）的权力是由委托人授予的，随时可以收回。上级将某事项的决策权授予下级，便意味着控制权在某种程度上的让渡或削弱。以此为代价，上级能够节约自身的时间和精力等资源，也能更有效地利用下级可能拥有的私人信息。但是，由于下级对事项结果的偏好往往与上级不同，如果获得授权，其实际选择就可能偏离上级的利益。委托人在授权的这种收益和成本之间进行权衡，决定了事项的决策权在组织中的纵向均衡配置。

政府组织的结构形式也在中央—地方的互动关系中发挥重要作用。组织形式会从“质”和“量”两个方面都对不可被第三方验证的“软”信息的收集和运用产生影响，最终影响组织决策。从“量”的方面，根据不完全合同（incomplete contract）理论，调查者在信息搜集上付出的努力或事前专用性投资会受到组织形式的影响，进而影响成功获取信息的概率，这反过来又会影响委托人在事前对组织形式的设计。然而，当我们开始考虑组织在制定决策时对信息的依赖或“适应”（adaptation）时，就要关注委托人所能接收到的信息的准确度或者说“质”的方面。为了收集相关信息，使得决策制定或调整与社会环境相适应，政府可以雇用专门的机构、委员会或个人进行相关的调查研究，也可以将此任务交给决策的执行者，亦即行政职能部门。

本书尝试站在中央政府的角度，以最优授权理论为基本研究框架，从组织协调和适应的角度切入，考虑组织结构、信息传递和决策权配置这三个方面因素在制度建设顶层设计中的作用，同时将其应用于中国当下致力于国家治理体系和治理能力现代化建设的实践，讨论地方政府在给定授权和不同组织结构下的行为模式，包括对行政人员能力的需求、在规则（法律）制定中的立法委托、对突发公共事件的治理、组织机构的设计、简政放权改革、依法行政及其与市场的互动关系等。

具体地，本书各章主要内容如下。

第一章，本章对最优授权理论的基本框架和发展脉络进行梳理。组织内事项的提议和许可权在上下级之间如何进行配置，是从组织顶端到末端以上的各层级负责人都会面临的问题，却尚无明确一致的答案。不完全合同下的授权理论讨论无转移支付条件下组织内各事项决策权的层层授予，对于理解企业和政府的组织结构、权威分配及治理绩效等问题具有重要意义，也已被广泛应用于行政和立法过程以及公司治理等多个领域。接着，分别讨论了对称信息和不对称信息下的授权决策以及授权的最优形式，并对新近的理论发展进行了梳理。

第二章，本章从协调和适应的角度，讨论中央在不同发展战略下对政府层级结构的调整。1949年中华人民共和国成立以后，中国经历了数轮重要的调整政府层级级数的实践，伴以一些微调和局部试验。不论是在中央和省之间，省与县（市）之间还是县与村之间，增加层级能够减轻中央、省和县分别在省、县（市）或村之间进行横向直接协调的压力，但会削弱中央对省，省对县（市）或县对村的纵向控制，因而面临权衡选择。哪种考量占上风，则受到中央对国家建设和发展的战略选择的影响。

第三章，本章讨论政府是否应该将行政裁量权授予行政人员。从1949年到20世纪90年代中后期，中国社会始终处于急剧变化之中，中央的偏好也在不断变化。通过将行政裁量权授予高能力行政人员，允许其根据社会环境相机选择行动，中央的目标能够大致得以实现。然而，高能力行政人员对各方面待遇的要求与政府低能激励体系是冲突的，由此带来政府治理中的大量问题。随着市场经济体制的逐渐建立，社会环境和中央偏好逐渐稳定，应该逐渐收回行政裁量权而代之以按规则治理，亦即依法行政。相应地，可以更多地使用中等能力的行政人员，降低对高能力行政人员的需求。

第四章，本章讨论政府授权决策与其对行政人员能力需求之间的关系。为了在复杂多变的社会环境下更好地管理广泛的从可缔约到不可缔约的社会事务，中国政府从20世纪50年代开始就采用了向下授权和信息沟通这两种灵活的决策方式。模型表明，不论事项是否可缔约，授权和分离均衡下信息沟通的预期效用都会随代理人能力的提高而增大。因此，一旦得以采用，就会不断自我强化对高能力代理人的需求，使得政府精英化程度不断提高。随着新一届政府简政放权的实施，事权范围缩小以及决策灵活性下降，这一趋势可能会发生扭转。

第五章，本章讨论政府行政职能部门在获得授权后的内在扩权倾向。中国2013年以来开始的新一轮简政放权改革，要求中央各部委建立权力清单，下放审批事项，依法行政。然而与之相冲突的是，中国政府长期以来在信息获取上高度依赖行政职能部门，在事实上造成并容忍了从中央到地方各级职能部门在政策法规的制定与修改上的巨大影响力。简政放权改革要想长期有效，真正扼制行政职能部门的“扩权”冲动，政府应该更多地通过专门的调查机构获取决策所需信息。为此，需要在制度环境上维护和提高这些专门机构的独立性，并促进相关信息的公开透明。

第六章，本章讨论全国人民代表大会作为立法权力机关关于立法权的授予决策。全国人大及其常委会长期大量委托行政部门立法，是在行政部门与之偏好接近，行政部门具有信息优势，第三方机构或个人独立性不足，以及难以运用激励手段这四个条件下的理性选择。随着市场经济改革日渐深入以及国家治理体系的现代化建设，以上条件逐渐消失，中国会逐步进入以第三方立法为代表的“人大主导立法”与部门立法并重的时代。

第七章，本章对制度设计中是否要把执行和信息收集这两项任务分开设置这个问题进行讨论。当企业或政府需要搜集一项不可验证信息来为相关决策提供支持时，是委派专门的调查者，还是由执行者同时负责调查，甚至将决策权也授予执行者？本章认为答案取决于执行部门对调查部门施加影响的难易程度。当执行部门需要付出很高代价才能影响调查部门，亦即二者之间存在足够高的“防火墙”时，企业或政府就会委托专业调查者负责信息收集，不论该调查者位于组织内部还是外部。

第八章，本章从信息传递的角度，分析层级组织在面对突发性事件时可能出现的信息隐藏行为及相应的决策质量问题。我们以新冠肺炎疫情为例，在“中央政府—国家卫健委（专家组）—地方政府”的框架下说明，国家卫建委专家组能否及时正确判断疫情是中央政府疫情防控决策质量的关键，而这取决于专家组的专业能力水平和在调查过程中获得的地方卫健委及地方政府的支持力度。从这次新型冠状病毒肺炎疫情初期的调查和信息报送情况来看，地方卫健委的属地管理模式不利于突发性公共卫生事件防控工作的“早发现”和“早报告”，可以考虑在未来改为专业化垂直管理。

第九章，本章从规则治理的角度对“费改税”以及当下的地方债治理问题进行一个初步讨论。税收及收费是政府收入的两种来源，二者都是政府为其提供的产品或服务而索取的补偿。从市场的角度看，政府应该采用“谁使用、谁付费”的方式，向其产品或服务的使用者合理地收费。然而，为了避免地方政府获得授权后出现“乱收费”现象，用更为强调规则的“税”来替代“费”，可能是有效率的。进而，地方债治理的核心问题是，在单一制的中国，当地方政府需要财政融资的时候，中央为什么不以自己的名义借债，然后给地方政府转移支付，而是允许各地方政府自行借债？从最优授权理论的角度，这是因为中央通过放权给地方政府，能够节约中央在进行转移支付时的信息收集成本，同时让地方政府具有增加财政收入来源的动力。

第十章，本章尝试运用《中国法律年鉴》和中国工业企业调查数据库，就政府依法行政水平对工业企业规模的可能影响进行一个初步讨论。在控制相关变量的基础上，我们用行政复议案件数来度量地方政府的依法行政水平，发现地方依法行政水平对地方企业规模存在显著的正向影响。稳健性检验表明，行政复议案件数是地方依法行政水平的有效代理指标。本章的研究是探索性的，尝试在顶层设计的框架下讨论政府与市场在某些方面的互动关系，得出的一些初步结论也为后续的深入研究奠定了一定的基础。

第十一章：作为全书总结，本章旨在对全书的基本思路和观点进行提炼和回顾。首先，我们梳理了“择天下英才而用之”这一人才政策的国家治理逻辑。其次，我们讨论了简政放权改革在何种意义上能够促进社会创新。再次，我们对如何在制度设计上保障内部监督的有效性进行讨论。最后，我们简要展望了未来可能的研究方向。

本书是在笔者主持完成的国家社会科学基金青年项目“最优授权理论及其在中国政府治理中的应用研究”（12CJL029）的基础上拓展完成的。主要采用了历史归纳和理论建模这两种研究方法。具体而言，从分工和专业化的角度讨论组织内授权决策，关注授权的甄别手段作用，既遵循了代理人具有信息优势的标准框架，也讨论了在委托人具有信息优势情况下的组织设计，这与已有文献有较大不同，在理论上丰富了对组织内部最优授权决策的研究。本书将最优授权理论应用于中国的国家治理体系建设，深入分析地方政府在授权下的行为，在一个统一框架下讨论政府治理问题的相关现象，对理解中国中央—地方政府之间的关系提供了一个新的视角，对于理解中国各级政府的行政权力，中央政府近年来日益强调依法行政的原因，行政体制改革的途径，以及内部监督体系的构建等问题具有重要意义，丰富了已有的中国分权式改革以及国家治理体系和治理能力现代化的研究文献。

李石强
2022年5月于北京