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摘要 本文是北京文化发展研究基地课题组，经梳理调研撰写而成的长篇深度报告，旨在探讨如何深刻理解首都的性质与功能，如何处理首都功能与非首都功能的关系以在服务中央的过程中保障北京市的可持续发展。本文集中探讨了新中国成立以来北京作为首都功能的历史变迁，分析了定位与性质的重心转变，特别是从确定首都功能到疏解非首都功能的转变，以此为基础，集中探讨了当前首都性质功能定位中存在的突出问题，并比较研究了其他国家凸显首都功能的主要做法，最后就如何深化对首都性质功能的科学认识提出了系统建议。
关键词 首都功能；重心转变；工作体系；首都法
北京是中华人民共和国的首都，这是一个世人皆知的常识。但是，究竟什么叫首都？首都应该具有什么样的性质与功能？长期以来并没有得到很好厘清。这种厘清的必要性不是一种纯粹理论的、经院哲学式的讲究，而是在根本上影响着北京的定位和发展。中共中央、国务院在关于《北京城市总体规划（2016年—2035年）》的批复中强调北京要“明确首都发展要义”，其实具有鲜明的针对性。习近平总书记关于“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”的时代课题更需要北京进行系统、科学和与时俱进的解答。
2014年2月，习近平总书记要求北京市明确战略定位，坚持和强化全国“政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”的首都核心功能，并多次强调北京要疏解非首都功能。2015年4月，中共中央政治局审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》，核心就在于有序疏解北京非首都功能。同年7月，北京市委市政府通过《贯彻〈京津冀协同发展规划纲要〉的意见》。七年后再回首，疏解北京非首都功能确实取得明显成效。毫无疑问，非首都功能的理解与首都功能的理解是一体两面的同一个问题。直至今天，如何深刻理解首都的性质与功能？如何处理首都功能与非首都功能的关系以在服务中央的过程中保障北京市的可持续发展？这些问题并没有完全解决，其“昏昏”之状依然在思想上和行动上影响着决策者、行动者乃至社会大众。有鉴于此，我们需要从更长历史时段、更宽广的视野和最深刻的层面加以追问，以期有所帮助。
新中国成立以来，随着国家发展战略和北京地方发展需要的变化，中国共产党对北京的“首都”特质和功能在表述上多有变化，这些变化基本反映了“首都”定位和功能的历史演变。从演变轨迹来看，北京的首都功能定位大致经历了四个阶段。
新中国成立伊始，经济落后，百废待兴，同时面临帝国主义所谓“制裁”和“禁运”，全力发展经济成为全国的大局。其中，发展现代化工业的任务尤为紧迫。“我们这么大一个国家，吹起来牛皮很大，历史有几千年，地大物博，人口众多，但是一年才生产二百几十万吨钢，现在才开始造汽车，产量还很少，实在不像样子。”
由于当时现代工业仅占国民经济总产值的10%，而且主要分布在东部狭长的沿海地区尤其是上海、青岛、天津、广州等几个大城市。1949年3月召开的七届二中全会做出了党的工作重心上实现由乡村到城市的转变，党的总任务上实现从落后的农业国向先进的工业国转变的决定，宣布：“从现在起，开始了由城市到乡村并由城市领导乡村的时期。党的工作重心由乡村移到了城市。”
为此，要“解决建立独立的完整的工业体系问题”，使中国由落后的农业国转变为先进的工业国
。同时指出，“我党必须用极大的努力去学会领导城市人民进行胜利的斗争，学会管理城市和建设城市”
。
在此背景下，北京由新中国成立前的消费型城市迅速转变为生产型城市，经济工作成为压倒一切的中心工作。1949年4月，北京市相继颁布《中共北平市委关于加强城市管理与生产建设的决定》《关于北平市目前中心工作的决定》和《关于恢复、改造与发展生产的初步计划》等一系列决定与规划。关于北京的城市性质功能定位，彭真认为：北京是我国的政治中心、文化教育中心、科学技术中心，同时还应该是经济中心，应把北京建成一个大工业城市。他在北京市第二届各级人民代表会议上的开幕词中指出：“今后，我们北京市全体人民最中心的和决定一切的任务，仍然是继续恢复与发展生产，如果没有生产的恢复与发展，革命也将因此失掉其最根本的意义。只有发展生产和经济，才能解决北京市的失业问题，才能逐渐改善北京市人民的生活，才能发展市政建设和文化教育事业，一定要把北京发展成为经济繁荣的人民的首都。”彭真还指出：“我们的教育事业，我们的市政建设，是为人民大众服务的，为恢复发展生产服务的。北京是光荣的人民首都，因此我们的市政建设，同时又是为党中央和中央人民政府各级机关服务的。服务于人民大众、服务于生产、服务于党中央和中央人民政府，这三个任务是统一而不可分的。”
1953年11月，北京市委草拟首都五年经济计划，提出了把首都建设成为我国强大的工业基地和技术科学中心的设想，同年编制并上报中央的《改建与扩建北京市规划草案的要点》（以下简称《草案要点》），阐明了首都建设的总方针：“为生产服务，为中央服务，归根到底是为劳动人民服务，从城市建设各方面促进和保证着首都劳动人民劳动生产效率和工作效率的提高，根据生产力发展的水平，用最大努力为工厂、机关、学校和居民提供生产、工作、学习、生活、休息的良好条件，以逐步满足首都劳动人民不断增长的物质和文化需要。”《草案要点》对城市性质等根本性问题也提出了明确的意见，再一次肯定：“首都是我国的政治中心、文化中心、科学艺术的中心，同时还应当是也必须是一个大工业城市。”1954年，中共北京市委在1954年上报中共中央的《关于早日审批改建与扩建北京市规划草案的请示》中也重申了这一点：“首都是我国的政治中心、文化中心、科学艺术的中心。同时还应当是也必须是一个大工业城市。如果在北京不建设大工业，而只建设中央机关和高等学校，则我们的首都只能是一个消费水平极高的消费城市，缺乏雄厚的现代产业工人的基础。显然这和首都的地位是不相称的。”“我们在进行首都的规划时，首先就是从把北京建设成为一个大工业城市的前提出发的。”针对这一规划草案，国家计委在向中央提出的审议报告中，一方面赞成“首都应成为我国政治、经济和文化的中心”的提法，另一方面对把北京建成“强大的工业基地”的设想提出反对意见，主张在北京适当地、逐步地发展一些冶金工业、轻型的精密的机械制造工业、纺织工业和轻工业。
为了丰富和深化《草案要点》的内容并将其中的许多规划设想更加具体化，1957年春拟定了《北京城市建设总体规划初步方案》。这个初步方案在规划指导思想、城市性质、城市规模等方面与1953年的规划草案基本一致，但也有一个重要的变化，就是在工业发展方面提出了“控制市区，发展远郊”的方针。
随着社会主义改造的完成和社会主义建设的展开，实现现代化成为北京发展的主要导向。1954年9月，毛泽东在第一届全国人大一次会议的开幕词中提出：“准备在几个五年计划之内，将我们现在这样一个经济上文化上落后的国家，建设成为一个工业化的具有高度现代化文化程度的伟大的国家。”
也是在这次人大会议上，周恩来在政府工作报告中第一次提出四个现代化概念：“我国的经济原来是很落后的。如果我们不建设起强大的现代化的工业、现代化的农业、现代化的交通运输业和现代化的国防，我们就不能摆脱落后和贫困，我们的革命就不能达到目的。”
这是新中国领导人第一次明确提出建设四个现代化的目标，“四个现代化”的提出，意味着国家的发展重点在立足工业化的基础上，大大突破了工业化的范畴，拓展到农业、科技、国防、社会、政治、文化等多方面的内涵。
1958年，在“大跃进”运动的背景下，北京市人民委员会第九次会议提出：要继续坚持政治挂帅、以虚带实，彻底破除迷信，解放思想，进一步推动全市大跃进，争取在短期内把首都建设成为一个现代化的工业基地。1958年6月形成的《北京城市规划初步方案》，再次确认北京作为我国的政治中心和文化教育中心的定位，还要迅速地把它建设成一个现代化的工业基地和科学技术的中心，使它站在我国技术革命和文化革命的最前列。同年，中央政治局扩大会议作出决定，“要大规模庆祝国庆十周年，展现我国各方面的成就。这是对我国社会主义建设特别是首都建设的巨大促进。我们要建设一批‘国庆工程’，反映新中国成立十年来工农业生产和各个方面建设取得的巨大成就，检验社会主义中国已经达到的生产力水平”
。
1964年12月，周恩来根据毛泽东的指示，在向全国人大三届一次会议所做的政府工作报告中，明确提出建设具有现代农业、现代工业、现代国防和现代科学技术的社会主义强国的历史任务和实现这一历史任务的两个步骤：“今后发展国民经济的主要任务，总的说来，就是要在不太长的历史时期内，把我国建设成为一个具有现代农业、现代工业、现代国防和现代科学技术的社会主义强国，赶上和超过世界先进水平。为了实现这个伟大的历史任务，从第三个五年计划开始，我国的国民经济发展，可以按两步来考虑：第一步，建立一个独立的比较完整的工业体系和国民经济体系；第二步，全面实现农业、工业、国防和科学技术的现代化，使我国经济走在世界的前列。”
然而，由于众所周知的原因，北京市的城市职能没能根据变化的情况和经验教训进行及时的调整。直至1973年，《北京市建设总体规划方案》再次提出，要“多快好省地把北京建成一个具有现代工业、现代农业、现代科学文化和现代城市设施的清洁的社会主义首都”。“四五”计划期间，北京工业发展的主要变化是，从五六十年代以发展传统工业和原材料工业为主，逐步转变到发展新兴工业为主，电子工业、仪器仪表、自动化设备、家用电器、塑料制品等工业部门开始迅速发展。1975年1月召开的第四届全国人民代表大会上，周恩来总理遵照毛泽东主席的指示，向全国人民提出：在本世纪内，全面实现农业、工业、国防和科学技术的现代化，使中国国民经济走在世界的前列，把中国建成为社会主义的现代化强国。经过四个五年计划的持续努力，到1978年，北京建成了门类比较齐全的工业体系，冶金、化工、纺织、重型机械制造加工等产业发展成为北京市的支柱产业，工业占全市地区生产总值的比重达64.5%，北京一度超过了沈阳、太原和天津成为中国北方重工业城市之首，确立了生产型城市地位。“首都北京、文化北京和工业北京”成为这个时期北京建设与发展的重要理念。
上述提法中，包含了对首都生产与服务的关系、中央与人民大众关系的思考和定位，北京逐步完成从消费型城市向生产型城市的转变。
首都经济功能的强化对促进首都民生改善、引领新中国国民经济的发展都发挥了重要作用，但由于工业耗能造成的资源紧张、环境污染等问题也日益突出，同时也对北京政治、文化中心职能形成挤压。改革开放后，北京的性质和功能发生变化，经济功能有所弱化。进入20世纪80年代，根据中央对首都建设方针的重要指示，北京进行了大规模“退二进三”的经济结构调整。北京的产业结构从以重工业为主导的“二、三、一”产业格局，进入了以金融、信息服务为主导的“三、二、一”产业格局不断优化的演变进程。
1980年4月，中共中央总书记胡耀邦主持中央书记处会议，在听取北京市的汇报后明确指出：首都是全国的政治中心，是神经中枢，是维系党心、民心的中心；首都又是中国对国外的橱窗，全世界就通过北京看中国。首都建设要解决一个方针问题，就是建设一个什么样首都的问题。胡耀邦同志认为，北京城与其他28个省会城市相比，其特殊性在于它是首都，这一性质决定了它是“党中央和中央政府的所在地，它是政治、经济中心、中枢”，但“不一定是经济中心”。关于应该把首都建设成为一个什么样的地方？他认为应体现在四个方面：①全国、全世界社会治安最好，社会风气（道德风尚）最好的城市。②全国环境最清洁、最卫生、最优美的城市，全世界上等的城市。对全世界具有吸引力。③全国文化、科学、技术最发达、教育程度最高的城市，全世界一流的城市之一。④经济繁荣，生活方便和安定。经济建设要服从前面三条。他认为北京还应成为中国和世界各国交往的“橱窗”，它的国际地位是客观存在的。根据胡耀邦的意见，1980年4月，中共中央书记处根据首都的特点，总结中华人民共和国成立三十多年来首都建设的经验，对首都建设方针提出了四项指示，即：要把北京建成全中国全世界社会秩序、社会治安、社会风气和道德风尚最好的城市；要把北京建成全国环境最清洁、最卫生、最优美的第一流城市，也是世界上比较好的城市；要把北京建成全国科学、文化、技术最发达，教育程度最高的第一流城市，并且在世界上也是文化最发达的城市之一；要使北京经济上不断繁荣，人民生活方便、安定
。中共中央书记处的这四项指示明确了北京的政治中心、文化中心、国际交往中心的战略定位，指出经济建设要适合首都特点，第一次明确指出经济中心不再是首都北京的城市职能。同时，中共中央书记处明确指出：“北京是全国的政治中心，是我国进行国际交往的中心。”“经济建设要适合首都的特点，重工业基本上不再发展”。
根据中央对北京城市性质定位的变化，在1982年7月出台的《北京城市建设总体规划方案》（以下简称《总体规划》）中，明确强调北京的城市性质是“全国的政治中心和文化中心”，而不再提“工业基地”。规划还第一次提出要提高北京环保质量，保护历史文化名城。随后，首都产业布局开始实施结构调整，疏解过于集中市区的状况，逐步向高、精、尖为特征的产业形态转型。将控制城市规模、改善城市环境、合理调整城市布局等提上城市建设日程。同年11月6—13日召开的中共北京市第五次代表大会上，从“文化大革命”对社会风气的严重破坏和北京市重要的地位出发，把加强社会主义精神文明建设看作关系到社会主义兴衰成败的大事，提出了全面开创首都社会主义现代化建设新局面的纲领，并提出四项主要任务：①加强社会主义精神文明建设；②走以提高经济效益为中心的新路，积极发展适合首都特点的经济；③加强城市基础设施建设的先行地位；④继续健全社会主义民主和法制。
为推动精神文明建设，北京市先后成立了“五讲四美三热爱”活动委员会、党政军民学共建文明城市协调委员会，制定了《首都市民文明公约》《北京市民须知》。首都经济发展则确定了以首都科技文化优势为依托、高新技术产业为先导、第三产业为主体的可持续发展经济的路线。1983年7月，中共中央、国务院又在对《北京城市建设总体规划方案》的十条批复中指出：北京是我们伟大社会主义祖国的首都，是全国的政治中心和文化中心；北京的城市建设和各项事业的发展，都必须服从和充分体现这一城市性质的要求；北京的建设，要反映出中华民族的历史文化、革命传统和社会主义国家首都独特风貌；今后北京不再发展重型、耗能多、用水多、运输量大、占地大、污染扰民的工业，而应着重发展高精尖的、技术密集型的工业。
从而夯实了1980年以来北京城市性质和工作重点的转变方向。
1986年4月22日召开的首都发展战略讨论会则是北京以高科技为核心的文化产业酝酿的开始。在这次会议上，提出要充分发挥首都的科技文化优势。随后，1988年，以北京新技术产业开发试验区成立为标志，北京经济增长和经济发展方式的转型走在全国前列，第三产业比重从1978年的23.7%上升到1991年的48.9%。首都特色经济的发展转向高新技术推动经济发展的增长方式，经济实力也实现了快速增长。
1992年底，在国家确定社会主义市场经济体制改革方向的背景下，北京市政府编制完成《北京城市总体规划（1991年至2010年）》，提出了“两个战略转移”——城市建设重点从市区向远郊区的转移，市区建设从外延扩展向全面调整改造转移的发展目标。同年发布的中共北京市第七次代表大会报告提出了90年代首都经济建设的奋斗目标：国内生产总值平均每年增长9%，提前三年实现在1980年的基础上翻两番；进一步改善人民的物质文化生活，提前步入小康水平。到20世纪末，初步建立起适应社会主义市场经济的体制和运行机制；拥有面向全国、走向世界、符合首都特点的经济；形成为中央、为全国、为国际交往和首都人民提供优质服务的现代化城乡建设设施；具有全国一流的科技、教育、文化、道德风尚和清洁优美、生态健全的环境；成为多层次、全方位对外开放的现代化国际化城市。
1995年，中央和国务院强调：首都首先是全国的政治中心，要搞好四个方面的服务，即北京市的工作要更好地为中央党政军首脑机关正常开展工作服务；为日益扩大的国际交往服务；为国家教育、科技和文化发展服务；为市民的工作和生活服务。
科技继续成为首都发展的重要推动力。1997年2月，北京市第八次党代会明确提出以知识经济为方向，以高新技术为核心的“首都经济”发展战略。围绕这一战略，北京全面优化调整产业结构，电子信息、生物医药、新材料等高新技术产业落户开发区、科技园区或工业开发区，高新技术产业聚集群逐步形成。“十五”时期，全市科技进步贡献率达56%，比上一个五年计划时期提高5个百分点。到2002年，第三产业占地方生产总值比重急升到69.1%。随着科技成为北京经济发展的核心，“首都北京、文化北京、工业北京”的理念被“首都北京、文化北京、科技北京”所取代。
第29届奥运会的成功申办，为北京带来了新的发展机遇。2001年，北京为申办奥运提出“绿色奥运”“科技奥运”“人文奥运”理念，北京市根据中央精神，结合市情提出了“新北京、新奥运”战略构想、建设“繁荣、和谐、文明、宜居”城市、构建和谐社会首善之区、加快首都创新型城市建设等思想。2002年，北京围绕“绿色奥运、科技奥运、人文奥运”三大理念，出台并实施《奥运行动规划》，“三个奥运”理念蕴含着强烈的人文精神和时代特征，体现了北京城市新的发展方向。2004年，北京市委市政府组织编写了第七版《北京城市总体规划（2004年—2020年）》，其中提出：北京是中华人民共和国的首都，是全国的政治中心、文化中心，是世界著名古都和现代国际城市。
2005年，在国务院对上述北京城市总体规划的批复中，正式明确北京“四个服务”的城市定位，即：为中央党政军领导机关的工作服务、为国家的国际交往服务、为科技教育发展服务、为改善人民群众生活服务。
奥运会后，北京市委、市政府把奥运三大理念转化为建设“人文北京、科技北京、绿色北京”的后奥运目标。“三个奥运”到“三个北京”的传承和发展大致可分为三个阶段：第一阶段（2001—2008年）为北京奥运会筹办阶段，同时也是“三个奥运”到“三个北京”的谋划阶段。第二阶段（2009—2020年）为后奥运时代的前期，也是从“三个奥运”向“三个北京”过渡的关键时期。第三阶段（2021—2050年），是中国全面迈向现代化的阶段。在这个阶段，将全面实现“三个北京”目标，使北京成为经济、社会、生态全面协调发展的可持续城市，进入世界城市行列。
党的十八大以来，习近平总书记八次视察北京、十二次对北京发表重要讲话，始终关心“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这一重大问题。2014年2月，习近平总书记考察北京时对北京的核心功能予以明确定位，即全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，要求努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。2017年2月23—24日，习近平总书记再次来到北京考察工作时指出，城市规划在城市发展中起着重要引领作用。北京城市规划要深入思考“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这个问题。他强调，疏解北京非首都功能是北京城市规划建设的“牛鼻子”，在这个问题上要进一步统一思想，围绕迁得出去、落得下来，研究制定配套政策，形成有效的激励引导机制。2017年5月17日，中共北京市委十一届十四次全会召开，《北京城市总体规划（2016年—2035年）》出炉上报党中央、国务院审定。根据规划，北京中心城区是“四个中心”的集中承载区。顺义、大兴、昌平、怀柔等10个周边城区，按照京津冀功能分区要求、不同承载能力和区位条件，在市域范围内实现内外联动发展、南北均衡发展、山区和平原地区共同发展。至此，北京各区功能进一步明确。2015、2017年，中共中央国务院先后审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》《北京城市总体规划（2016年—2035年）》，对北京的核心功能定位再度进行了明确，强调北京的一切工作必须坚持“四个中心”的城市战略定位，“有所为、有所不为”，深入实施人文北京、科技北京、绿色北京战略，努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。同时要调整疏解非首都核心功能。
2020年11月29日，中国共产党北京市第十二届委员会第十五次全体会议通过的《中共北京市委关于制定北京市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》强调，“十四五”时期，北京市要坚持以首都发展为统领。要正确处理好“都”与“城”的关系，始终把大力加强“四个中心”功能建设、提高“四个服务”水平作为首都发展的全部要义来牢牢把握，将“四个中心”“四个服务”蕴含的巨大能量充分释放出来，促进经济社会高质量发展。政治中心建设方面：北京市将立足迈向中华民族伟大复兴的大国首都新需要，始终如一提高政治站位、强化使命担当，始终如一把全国政治中心的服务保障摆在首位，始终如一把主城区作为工作重心，把突出政治中心与突出人民群众有机统一，以更优越的空间、更优良的环境和更优质的服务，保障国家政务活动安全、高效、有序运行。文化中心建设方面：北京市将扎实推进人文北京建设，紧紧围绕古都文化、红色文化、京味文化、创新文化的基本格局和“一核一城三带两区”总体框架，努力提高社会文明程度，精心保护历史文化金名片，全面繁荣文化事业和文化产业，把北京建设成为弘扬中华文明与引领时代潮流的文化名城、中国特色社会主义先进文化之都。国际交往中心建设方面，北京市将适应我国日益走近世界舞台中央的新形势、新要求，强化中国特色大国外交核心承载地功能，优化国际交往环境建设，推动更高水平、更深层次、更高质量的开放合作。到2025年，初步建成国际交往活跃、国际化服务完善、国际影响力凸显的国际交往之都。科技创新中心建设方面：北京将把科技自立自强作为发展的战略支撑，面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康，实施国际科技创新中心建设战略行动计划，着力打造国家战略科技力量，强化科技创新主平台主阵地引领作用，强化企业创新主体地位，抓住人才和体制的关键，提升自主创新能力，塑造发展新优势。到2025年，基本建成国际科技创新中心。
新中国成立70多年来，党和国家对于北京的首都定位及性质在不同层面都有过一系列的重心转变，北京城市功能也发生一系列转型，主要表现为：政治功能方面，从强调政治中心的阶级属性向人民属性转变，服务中央的意识不断巩固和加强；经济功能方面，由消费型城市向生产型城市再向服务型城市转变，从工业化向后工业化阶段转型，从传统经济中心向以科技创新为引领的新经济中心转型；文化功能方面，从“文化教育中心”到“弘扬中华文明与引领时代潮流的文化名城、中国特色社会主义先进文化之都”，首都文化的格局和视野持续得到提升和拓展；国家交往功能方面，随着中国逐步迈向世界舞台的中心，首都国际交往的水平、层次、质量已非新中国成立之初可同日而语。当然，最大的变化是，从“正”的方法到“负”的方法的转变，即从确定首都功能转变为疏解非首都功能。具体了解诸方面的转变，也有利于我们更好理解首都性质与功能。
中华人民共和国成立以来，在任何时期，北京作为全国政治中心的定位都被反复强调，从未有过改变。这是北京作为我国首都的最根本属性。但是，在这个最根本属性之下，对于北京作为政治中心的要求，也有过一定的调整，主要表现在从中华人民共和国成立以后到改革开放前，我们更强调和突出它的阶级性；从改革开放至今，我们更强调其首都服务功能。
新中国定都北京以后，新民主主义革命取得了胜利，对于北京的政治中心定位，党和国家领导人特别强调“为人民服务”的首都属性。1950年，彭真提出了关于北京的教育事业和市政建设的“三个服务”，即“服务于人民大众、服务于生产、服务于党中央和中央人民政府，这三个任务是统一而不可分的”
。随后，1953年出台的《草案要点》将此确立为首都建设的总方针：“为生产服务，为中央服务，归根到底是为劳动人民服务。”其中提出的城市改建与扩建的六条重要指导原则中，前三条分别是：（一）北京是我们伟大祖国的首都，必以全市的中心区作为中央首脑机关的所在地，使它不但是全市的中心，而且成为全国人民向往的中心。（二）我们的首都，应该成为我国政治、经济和文化的中心。（三）在改建与扩建首都时，应当从历史形成的城市基础出发，既要保留和发展合乎人民需要的风格和优点，又要打破旧的格局所给予我们的限制和束缚，改造和拆除那些妨碍城市发展的和不适于人民需要的部分，使它成为适应集体主义生活方式的社会主义城市。
1958年6月形成的《北京城市规划初步方案》，再次确认了北京作为我国的政治中心的定位。
这样一种阶级性意识在“文化大革命”时期达到顶峰，1968年12月1日和12月26日，毛泽东在中央发出的文件中两次对清理阶级队伍工作作了批示。北京市对此加以积极贯彻落实。
直至“文化大革命”后期，即使在生产劳动中，北京建设也要求贯彻阶级性意识，比如1975年6月4日，北京市传达贯彻钢铁工业座谈会精神时强调，“深入开展无产阶级专政理论的学习运动，纠正工作上和工作作风上的缺点错误”。
以阶级性作为重心的情况，党的十一届三中全会后发生了改变，开始转向强调首都服务功能。中共北京市委于1979年1月16—25日召开工作会议，传达贯彻党的十一届三中全会精神。会议明确把全市工作的着重点转移到社会主义现代化建设上来。
1986年，首都发展战略第一次讨论会强调，要更好地服务中央、服务全国、服务首都人民。
1992年发布的中共北京市第七次代表大会报告提出，要“形成为中央、为全国、为国际交往和首都人民提供优质服务的现代化城乡建设设施”。1996年，党中央、国务院再次强调，北京是全国的政治中心和文化中心，北京市要为党、政、军首脑机关正常开展工作服务，为日益扩大的国际交往服务，为教育、科技和文化服务，为市民的工作和生活服务。2004年市委市政府组织编写了第七版《北京城市总体规划（2004年—2020年）》，提出：北京首先是全国的政治中心。2005年经国务院批复，北京由1953年的“三为”发展到“四个服务”：为中央党政军领导机关的工作服务、为国家的国际交往服务、为科技教育发展服务、为改善人民群众生活服务。2011年发布的《国家及各地区国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》继续强调：“未来五年首都发展仍然处于可以大有作为的重要战略机遇期……首都服务功能拓展提升和潜力释放，全国政治中心、文化中心、国际交往中心和正在形成的国家创新中心的功能显著增强，为我们在更高层次上参与全球分工、实现更高水平发展提供了新的契机。”
这样一种对首都服务功能的强调，在党的十八大以后得到进一步深化，习近平总书记多次视察北京、对北京发表重要讲话，始终关心“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这一重大问题，中共中央国务院先后审议通过了北京城市总体规划、北京城市副中心控制性详细规划。要求北京进一步明确城市战略定位，坚持和强化首都全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能，深入实施人文北京、科技北京、绿色北京战略，努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都，同时要调整疏解非首都核心功能。2020年，《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018—2035年）》明确了首都功能核心区的战略定位，提出建设政务环境优良、文化魅力彰显和人居环境一流的首都功能核心区的发展目标；提出优化中央政务功能布局，保障中央政务功能高效运行。
北京自金建都以来，其传统文化有着八百多年的深厚根基，积淀了元、明、清、民国时期和新中国成立以来的文化精粹，融合了汉、满、蒙、维等各个中华民族的勤劳智慧，因其各方面横向纵向的关联性织成了一张经纬联络、气象万千的历史画卷，具有时间空间的复杂性。深厚的文化底蕴，创新的文化精神和蓬勃的文化力量是北京作为首都不可或缺、极其厚重的因素之一。尽管如此，在民国时期，由于国民政府的南迁以及日本外敌的逼近，北平的文化资源和文化人才不断流失，它的文化中心地位逐渐被上海—南京地域所取代，它的文化影响主要体现在作为“大学城”的存在，随后日寇入侵，占领北平以后，大批北平高校内迁，北平地区的文化影响几乎不复存在。这样一种衰退的局面，直至新中国成立并定都北京以后才得以改观。中华人民共和国成立以后，北京成为全国文化中心，是党和国家的共识，至今未有任何变化，并且随着“文化强国”口号的提出，更趋强化。可以说，文化中心是继政治中心后，中央政府对北京定位的第二个属性。当然，作为文化中心的北京的定位也有一个从服务满足大众需要到强调辐射引领全国的前后变化。
新中国成立后，文化的发展强调服务于大众，服务于社会。这时候，由于百废待兴，亟待发展现代工业，国家对于文化的理解，主要是强调“服务大众，服务社会”层面，并未强调文化本身的特性。1953年11月，北京城市规划领导小组提出了《草案要点》强调：首都是我国的“文化中心”，强调要用最大努力“逐步满足首都劳动人民不断增长的物质和文化需要”，同时也特别强调文化的阶级性，“在改建、扩建首都时，应从历史形成的城市基础出发，既要保留人民需要的风格和优点，又要打破旧格局的限制和束缚”
。1957年的《北京城市建设总体规划初步方案》再度确认了北京作为“文化教育中心”的提法，文化和教育并称，也表明这一时期的党和政府把文化和教育不做太大区别，跟强调文化要“服务于大众”的理念是一致的。1973年，《北京市建设总体规划方案》提出，要“多快好省地把北京建成一个具有现代工业、现代农业、现代科学文化和现代城市设施的清洁的社会主义首都”。需要指出的是，文化具有阶级性的观念一直贯穿于这一时期，在“文化大革命”时期达到高峰。1968年，北京市文化艺术系统开展所谓“清理坏人”运动，便是这样一种观点走向极“左”的表现。
党的十一届三中全会以后，北京作为全国文化中心的观点依然得到巩固，但纠偏了过于强调文化阶级性的极左论述。1980年，中央书记处对首都建设方针的批示中指出，要把北京建成全国科学、文化、技术最发达、教育程度最高的一流城市，并且在世界上也是文化最发达的城市之一。
而不再强调文化的阶级色彩。1994年11月，江泽民同志来北京市调研指出，北京是全国的政治、文化中心，在很大程度上代表和反映着改革开放的社会主义中国的形象，做好北京市的工作，对全国的改革、发展、稳定具有举足轻重的作用。
北京作为全国文化中心的辐射作用得到强调，是在北京申办奥运期间。这一时期，随着国家政治、社会、经济形势的进展，再加上2001年北京申办奥运提出“绿色奥运”“科技奥运”“人文奥运”理念，党和政府对于文化的认识和强调达到了一个新的发展阶段。2008年奥运会后，北京市委、市政府把奥运三大理念转化为建设“人文北京、科技北京、绿色北京”的目标。2011年，党的十七届六中全会提出“文化强国”口号，提倡发挥首都全国文化中心示范作用。刘云山在北京调研中强调，要坚持高起点、高标准，立足全局、面向全国，把首都建设成文化精品创作中心、文化创意培育中心、文化人才集聚中心、文化信息传播中心、文化要素配置中心、文化交流展示中心。
2011年9月8日，李长春同志来北京市调研，强调：“努力把首都建设成为在国内发挥示范带动作用、在国际上具有重大影响力的著名文化中心城市。”
可以说，随着“文化强国”口号的提出，北京作为全国文化中心所蕴含的辐射作用和地位也得到了前所未有的强调。
党的十八大以来，党和国家领导人之于北京的文化中心作用又有了进一步的认知，集中在进一步强调文化与城市的密切关联，强调它之于城市的灵魂作用。2014年2月，习近平总书记来北京市考察指出：历史文化是城市的灵魂，要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产。北京是世界著名古都，丰富的历史文化遗产是一张金名片，传承保护好这份宝贵的历史文化遗产是首都的职责，要本着对历史负责、对人民负责的精神，传承历史文脉，处理好城市改造开发和历史文化遗产保护利用的关系，切实做到在保护中发展、在发展中保护。2019年2月，习近平总书记在北京看望慰问基层干部群众时强调，一个城市的历史遗迹、文化古迹、人文底蕴，是城市生命的一部分。文化底蕴毁掉了，城市建得再新再好，也是缺乏生命力的。要把老城区改造提升同保护历史遗迹、保存历史文脉统一起来，既要改善人居环境，又要保护历史文化底蕴，让历史文化和现代生活融为一体。2017年2月，习近平总书记视察北京时强调，要强化“首都风范、古都风韵、时代风貌”的城市特色，“首都风范”是首要的要求。
从中华人民共和国成立起，北京就被视为新中国交往中枢，只不过在新中国成立初期，国家刚刚统一，党和国家领导人更多考虑的是国内方面，随着国家形势逐渐稳定，北京作为国际交往中心的作用也逐渐引起高度重视，并在2008年北京奥运会的举办前后得到强化，从那以后开始，它的国际交往中心作用得到了不断提升。大体而言，北京作为国际交往中心的定位始终没有变化，区别只是随着国家形势和国际形势的变化，所辐射和交往的层次越来越多、越来越为世界瞩目。
中华人民共和国成立初期，国家刚刚平静，北京的交往中枢作用主要考虑的是全国以及苏东国家。1949年9月，新政协在国都问题提案建议中写道：“地理上，北平位于一个大平原之中，将来有足够的扩充的余地，在交通上是四通八达，有平沈、平绥、平沪等铁路干线，连络全国各地。”1958年万里在北京市国庆工程动员大会上的讲话中提出，要借十年大庆之机，“邀请数千外宾和华侨来参加，不但社会主义国家要来人，许多资本主义国家也会来人，需要建设万人大会堂、五千人的宴会厅、迎宾馆以及工业展览馆、农业展览馆、军事博物馆、科学技术馆、民族文化宫、美术馆、革命博物馆、历史博物馆等重点工程，还有配套的供电、供水、道路等市政公用设施”
。尽管主要目的是展示新中国建设的成就，但这些设施大多是用于交流的。
改革开放后，随着我国的大门向世界各国同时开放，北京的国际交往对象越来越多层次、全方位，不再局限于国内和部分国家。1980年，胡耀邦同志认为，首都的性质决定了它应成为中国和世界各国交往的“橱窗”，它的国际地位是客观存在的。
1992年，中共北京市第七次代表大会报告提出，将北京建设成为多层次、全方位对外开放的现代化国际化城市。
这样一种多层次全方位对外开放的格局，因为2008年举办奥运会而得到了进一步强化。吴邦国在指导北京奥运会主办工作时指出，“北京是祖国的首都，是全国政治、文化和国际交往中心，做好稳定工作，事关全局、意义重大”
。自奥运会后，随着国家国际地位的提升，北京的国际交往中心功能发展越来越快，一日千里。2011年的《北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》特别强调“提升城市国际影响力”，“致力于营造国际一流的服务环境和条件，进一步强化首都国际交往中心功能，不断扩大国际交流与合作，大力开展公共外交，在服务中提升城市的国际地位和国际影响”。北京提出提升首都职能，增强面向世界的服务能力，以更高标准履行好“四个服务”，加快建设国际活动聚集之都、世界高端企业总部聚集之都、世界高端人才聚集之都、中国特色社会主义先进文化之都、和谐宜居之都。2020年8月21日，党中央、国务院正式批复的《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018年—2035年）》指出，“首都功能核心区是全国政治中心、文化中心和国际交往中心的核心承载区，是历史文化名城保护的重点地区，是展示国家首都形象的重要窗口地区，地位特殊、责任重大，是全市工作的重心所在”。
落后就要挨打的历史教训，使得新中国从成立一开始就积极发展科技创新，把北京定位为中国的“科学中心”，从而开启了新中国紧追世界科技发展的征程。随着中国科技从落后到先进并赶超世界先进水平的历程，党和国家之于发展科技有了新的认识和领悟，在实践中不断加以调整和部署，因而对于北京的定位又从科学中心发展成为科学创新中心。当前，党中央立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局做出的重要战略部署，支持北京建设国际科技创新中心，这意味着更多的责任、更高的使命。
1949年4月，在解放战争即将取得胜利的时候，中共中央做出了“在新中国成立后建立统一的科学院作为全国最高科学机构”的战略决策。11月1日，中科院在北京正式开始办公。中华人民共和国成立初期，党和国家对于北京的一个定位是“科学艺术中心”。1953年出台的《草案要点》首次提出将“科学艺术中心”作为北京城市性质之一。
截至1966年，中科院直属研究机构有118个，分布在北京的有28个，其中有22个集中在中关村地区。日后的中关村科学城的基本格局已经在“文化大革命”前形成。1973年，《北京市建设总体规划方案》提出要把北京建成一个具有“现代科学文化”的社会主义首都。
1978年3月18日，新中国成立以来的首届全国科学大会在北京举行。大会开幕式上，邓小平同志提出“科学技术是生产力”“科学技术现代化是实现四个现代化的关键”“知识分子是工人阶级的一部分”等重要论述。作为拥有全国高校最多的城市，北京很自然而然地成为中国科学发展的几大中心之一。1983年11月下旬和1984年3月下旬，国务院在北京先后召开了两次“世界新的产业革命与我国对策”讨论会。中关村地区由于智力密集区的优势，得到不少与会学者的关注。在1988年5月10日，经国务院批准，我国第一个国家级高新技术产业开发区——北京新技术产业开发试验区在“中关村电子一条街”的基础上诞生。
进入21世纪以后，党和国家意识到了发展科技的紧迫性，经摸索和实践，逐渐提出了把北京建设成“科技创新中心”的共识。这成为北京近20年来科技迅猛发展的一个理论基础。
2001年，北京申办奥运提出了“科技奥运”的理念，奥运会后，北京市委、市政府发展成为建设“科技北京”的目标。《北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》着眼建设科技北京战略，在新的起点上开创科学发展新局面。2006年底，北京市发布《北京市“十一五”时期科技发展与自主创新能力建设规划》，提出了“一二三”科技发展思路，以深化科技体制改革为主线，实现了从以院所、高校为中心的技术主导型创新体制向以企业为中心的市场主导型创新体制转变；加强科技创新资源向郊区县的辐射、扩散，加强科技对城市建设、城市管理和社会发展的支撑；集中力量重点实施；力促企业成为创新主体的“引擎行动”，实现市区与郊区县协同发展的“涌泉行动”，推进首都全面、协调、可持续发展的“科技奥运行动”。此外，北京市还出台了《中共北京市委市政府关于增强自主创新能力，建设创新型城市的意见》，制订实施了《十一五时期自主创新和科技发展规划》，启动了“三大任务”“十大工程”和“十八个重点专项”。2010年，为了推进“科技北京”建设，市委市政府制定了《“科技北京”行动计划（2009—2012年）》。总的设想就是，加快推进以中关村国家自主创新示范区为龙头的科技创新体系建设，积极对接国家重大科技专项和国家重大科技基础设施建设，通过实施8大科技振兴产业工程和12项科技支撑工程，全面提高首都的自主创新能力，发挥科技对首都经济社会发展的支撑引领作用。该行动计划明确提出，建设“科技北京”的总体目标是：努力把北京建设成为我国创新发展的核心引领区和具有全球影响力的科技创新中心。
2011年，李长春同志到北京市调研，表示：“北京科技实力很强，拥有一批创新成果，在推动文化与科技融合方面具备有利条件。希望北京积极实施文化创新、科技创新‘双轮驱动’战略，加快推动文化与科技深度融合，把科技创新优势转化为文化发展的强大动力和现实竞争力。”
2011年的《北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》强调要“集中力量打造中关村科学城和未来科技城，着力加快建设北部研发服务和高技术产业带、南部高技术制造业和战略性新兴产业发展带，基本形成国家创新中心的新格局”。
党的十八大以来，随着我国科技的进一步发展，党和国家领导人对于北京的科技发展定位做出了更高的要求，那就是成为“国际科技创新中心”。2016年，习近平总书记强调：“着力实施创新驱动发展战略。把创新摆在第一位，是因为创新是引领发展的第一动力。……当今世界，经济社会发展越来越依赖于理论、制度、科技、文化等领域的创新，国际竞争新优势也越来越体现在创新能力上。谁在创新上先行一步，谁就能拥有引领发展的主动权。”
同年的《“十三五”国家科技创新规划》提出，“支持北京上海建设具有全球影响力的科技创新中心”，其中强调，“支持北京发挥高水平大学和科研机构、高端科研成果、高层次人才密集的优势，建设具有强大引领作用的全国科技创新中心。鼓励开展重大基础和前沿科学研究，聚集世界级研究机构和创新团队，打造原始创新策源地。强化央地共建共享，建立跨区域科技资源服务平台，全面提升重点产业技术创新能力，积极培育新兴业态，形成全国‘高精尖’产业集聚区。建设国家科技金融创新中心，推动科技人才、科研条件、金融资本、科技成果开放服务，在京津冀及全国创新驱动发展中发挥核心支撑和先发引领作用。构筑全球开放创新高地，打造全球科技创新的引领者和创新网络的关键枢纽”
。2018年9月，《国务院关于推动创新创业高质量发展 打造“双创”升级版的意见》进一步强调打造具有全球影响力的科技创新策源地。进一步夯实北京、上海科技创新中心的创新基础，加快建设一批重大科技基础设施集群、世界一流学科集群。
自古以来，华北平原号称燕赵之地，最初是中华文化的北部边疆，后来随着中国文化及疆域的逐渐拓展，渐渐成为中国的中枢地带，出现了大规模的华北地区城市群，后来随着北京成为中国的都城长达千年，华北地区的城市群便逐渐形成了拱卫北京首都的历史格局。各个城市群彼此呼应，在政治社会经济等领域都互相融为一体，已经形成了一个华北城市群系统。随着社会政治经济形势的发展，京津冀协同发展不仅仅是解决北京发展面临的矛盾和问题的需要，也不仅仅是解决天津、河北发展面临的矛盾和问题的需要，而且是优化国家发展区域布局、优化社会生产力空间结构、打造新的经济增长极、形成新的经济发展方式的需要，是一个重大国家战略。随着我国现代化事业的逐渐发展，如何进一步推进一体化的发展趋势，就成为党和国家加以推进的重要课题。京津冀一体化的推进工作，正式起始于1980年代，迄今已经四十年，大致可以分为三个阶段：
第一个阶段是80—90年代，可以视为一体化的初创期。这一时期的主要工作有如下：198l—1984年，有关部门联合进行京津唐国土规划纲要研究，将京津唐地区的地域范围确定为北京市、天津市、河北省的唐山市、唐山地区（内含秦皇岛）和廊坊地区。1986年3月，国务院正式发布了《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》，推进以大城市为中心的不同层次、规模不等、各有特色的经济区域网络的建立。1986年，首都战略发展讨论会提出，北京应以实行全方位开放和广泛联合作为自己发展的出路，加强与其他地区，特别是，天津、唐山、秦皇岛等城市的横向经济联合，从条条块块的封闭模式中解放出来，发挥首都的辐射力和聚合力，这对于北京城乡经济和较大范围区域经济的发展都是有利的。
1987年，成立了环渤海经济研究会，完成了涵盖辽东半岛、山东半岛和京津冀地区的环渤海经济区经济发展规划纲要。1988年，北京与河北环京地区的保定、廊坊、唐山、秦皇岛、张家口、承德6地市组建了环京经济协作区，建立了市长、专员联席会议制度。1992年，江泽民同志提出“加速广东、福建、海南、环渤海地区的开放和开发”
。1996年3月17日发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标规划纲要》提出，我国要“按照市场经济规律和内在联系以及地理自然特点，突破行政区划界限，在以后经济布局的基础上，以中心城市和交通要道为依托，逐步形成7个跨省区市的经济区域”。第一个是长江三角洲，第二个就是环渤海地区。
第二个阶段是进入21世纪以来至党的十八大以前的深化期。这一时期随着世界全球化的发展，以及我国加入世贸组织，掀起了新一轮的区域化合作浪潮，京津冀区域的合作趋势也越发明显和加速。这一时期的主要工作有：北京市、天津市、河北省三地官员达成了“廊坊共识”，建立京津冀发展和改革部门的定期协商制度，并将石家庄市划入京津冀大都市圈，启动京、津、冀区域发展总体规划并重点转向规划的编制工作，共同构建区域统一市场体系；国家发展和改革委员会正式启动京津冀都市圈区域规划的编制工作；2005年7月开工建设京津城际轨道；同年，国务院常务会议审议并原则通过《环渤海京津冀地区、长江三角洲地区、珠江三角洲地区城际轨道交通网规划》，将建设以京津为主轴，以石家庄、秦皇岛为两翼的城际轨道交通网络，覆盖京津冀地区的主要城市，基本形成以北京、天津为中心的“两小时交通圈”；2006年，北京市、天津市、河北省的规划部门开始启动编制京津冀城镇群规划，以统筹安排区域城镇空间布局，规划内容重点涉及区域交通、环境、资源等问题；2007年，京津冀都市圈区域规划基本完成；同年，京津冀旅游合作会议在天津召开，三地旅游部门共同于2007年签署《京、津、冀旅游合作协议》，建立京津冀区域旅游协作会议制度；2008年，京津冀发改委共同签署《北京市、天津市、河北省发改委建立“促进京津冀都市圈发展协调沟通机制”的2008年意见》；同年，京津冀城际轨道全线通车。
第三个阶段是党的十八大以来的快速发展期。党的十八大以来，党和政府高度重视京津冀一体化，视为重要国家战略，京津冀一体化工作迅速升级。2014年2月26日，习近平总书记指出：“京津冀城市群是我国三大城市群之一。城市群是京津冀实现区域合作、优势互补、互联互通、协同发展的重要载体。从国内外区域经济圈发展看，超大城市周边都有一批布局合理、层次鲜明、功能互补、规模适度的重要节点城市，对区域经济社会发展起着强有力的支撑作用。要加强规划和建设，提高城市综合承载能力和内涵发展水平，突出城市地域特点和人文特色，围绕首都形成核心区功能优化、辐射区协同发展、梯度层次合理的大首都城市群体系。”“中央有关部门要会同三地进行深入调查研究，抓紧编制首都经济圈一体化发展的相关规划，明确三地功能定位、产业分工、城市布局、设施配套、综合交通体系等重大问题，并从财政政策、投资政策、项目安排等方面形成具体措施。作规划还要统筹首都经济圈、京津冀协同发展、环渤海经济区涉及的重大问题。这个指导意见一定要有前瞻性，一旦确定就要至少管十年、二十年，大家都朝着这个目标一步一步往前走。”
2015年2月10日，中央财经领导小组第九次会议审议研究了《京津冀协同发展规划纲要》。2015年4月30日，中共中央政治局召开会议，审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》指出，推动京津冀协同发展是一个重大国家战略，核心是有序疏解北京非首都功能，要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。这意味着，经过一年多的准备，京津冀协同发展的顶层设计基本完成，推动实施这一战略的总体方针已经明确。2016年5月27日，习近平总书记主持召开中共中央政治局会议，研究部署规划建设北京城市副中心和进一步推动京津冀协同发展有关工作。2018年，《国务院关于印发进一步深化中国（天津）自由贸易试验区改革开放方案的通知》设计“深化协作发展，建设京津冀协同发展示范区。……支持京津冀地区能源、钢铁、对外承包工程等企业通过自贸试验区与一带一路沿线国家和地区开展合作”。2021年，《北京政府工作报告》回顾十三五时期的疏解非首都功能，表示继续扎实推进京津冀协同发展工作。
自古以来，北京城就是一个消费型城市，但是在新中国成立以后，它发生了一个巨大的转型，那就是一度从一个消费型城市转变为一个生产型城市，强调工业生产特性，强调经济功能。新中国的开创者们，鉴于旧中国的工业落后情况，痛感缺乏现代工业的城市弊端，特别强调城市发展必须具有生产性。对于北京而言，从50年代开始，有两个方针一直被反复提及，那就是“把消费城市变成生产城市”，与“服务于人民大众、服务于生产、服务于中央人民政府”。这两个方针与50年代北京的城市定位息息相关，又跟新中国成立初期大力发展工业化的氛围相关。在中华人民共和国成立的前三十年，这是非常重要的功能定位。但随着国家经济的发展，党和政府对北京的定位发生了调整。今天，北京作为“经济中心”的战略定位已经明确剔除，当然，剔除“经济中心”不意味着放弃经济发展，而是要放弃原先包罗万象、大而全的经济发展模式，使经济发展走向高端化、服务化、集聚化、融合化、低碳化。
由此，北京的经济发展，经历了如下几个发展阶段：第一个阶段在中华人民共和国成立初期，强调北京须由消费型城市向生产型城市转变，发展重工业成为城市的重要功能。1949年1月31日，北平和平解放，中共北平市委各部门开始进入北平城内办公。3月17日，《人民日报》发表社论《把消费城市变成生产城市》指出：“怎样才能把城市工作做好？怎样才能使城市起领导乡村的作用？中心环节是迅速恢复和发展城市生产，把消费的城市变成生产的城市。”1950年2月，北京市市长彭真在北京市第一次工人代表大会上进一步强调，我们的中心任务“第一是生产，第二是生产，第三还是生产！”
1953年《草案要点》明确将经济中心和大工业城市作为城市性质之一；并在关于城市改建与扩建的重要指导原则第六条指出：在改建与扩建首都时，应采取各种措施，有步骤地改变这种自然条件，并为工业的发展创造有利条件。
1954年，国家计委关于《草案要点》向中央提出的审议报告中，虽赞成首都应成为“经济中心”的提法，但对于工业发展则主张“在照顾到国防要求，不使工业过分集中的情况下，在北京适当地、逐步地发展一些冶金工业、轻型的精密的机械制造工业、纺织工业和轻工业”。不赞成北京市提出的“强大的工业基地”的设想。
尽管如此，北京仍然把工业化视为重要目标，1958年5月3日，《中共北京市委关于北京市工业发展问题向中央的报告》提出：“争取在十年内根本改变首都工业的落后面貌，赶上天津。”1973年，《北京市建设总体规划方案》提出要“多快好省地把北京建成一个具有现代工业、现代农业、现代科学文化和现代城市设施的清洁的社会主义首都”。
这一时期的北京经济发展，跟全国各地一样，是把革命与生产相结合的。1967年2月11日，《人民日报》发表题为“抓革命，促生产，打响春耕生产第一炮”的社论。2月20日，中共中央发出《给全国农村人民公社贫下中农和各级干部的信》，号召广大贫下中农认真抓革命、促生产，动员一切力量，立即为做好春耕生产而积极工作。2月末，北京市“抓革命、促生产第一线指挥部”建立，各县（区）也相继建立起“抓革命、促生产第一线指挥部”。
第二个阶段是从改革开放到党的十八大以前，党和国家反省过度强调工业化导致的环境问题，不再强调北京的“经济中心”地位，对北京发展的工业门类有了限定，逐渐强调轻工业和高科技。1980年，胡耀邦建议将北京从“经济中心”改为“经济中枢”。中央书记处对首都建设方针的批示中则指出，要使北京经济上不断繁荣，人民生活方便安定。要着重发展旅游事业、服务行业、食品工业、高精尖的轻型工业和电子业。
1983年，中共中央、国务院批准了该方案，并明确批复指出：北京的经济发展要服从和服务于北京作为全国的政治中心和文化中心的要求，今后不再发展重工业，着重发展高精尖的技术密集型工业，迅速发展食品、电子、轻工等工业。这期间，社会经济发展与生态环境变化的特征是：第一，对市区有严重污染的工厂和位于城市规划绿地或道路红线内的工厂、侵占文物古迹和占有学校的工厂，采取了向市中心区以外搬迁疏散等生态环境治理措施。第二，农业经济结构调整步伐加快，乡镇企业异军突起。第三，工业快速增长，但工业增加值占GDP的比重下降，重工业仍是工业主角。第四，高新技术产业和第三产业迅速崛起。
1986年的首都发展战略讨论会指出，要从只有发展工业才能解决资金问题的圈子里跳出来，向发展第三产业要出路，大力发展智力密集型产业和科学与高新技术相结合的产业群，发展信息产业、咨询业，等等。
1992年，中共北京市第七次代表大会报告提出，到本世纪末，初步建立起适应社会主义市场经济的体制和运行机制；拥有面向全国、走向世界、符合首都特点的经济。
1994年，北京被国家有关部门确定为贯彻实施《中国2l世纪议程》的试点城市。1996年，北京市委、市政府组织各方面力量开展了北京经济发展战略研究，正式提出了发展“首都经济”的战略思想。
第三个阶段是进入21世纪以来，北京市紧紧抓住迎接知识经济和信息技术浪潮的新机遇，以高新技术产业、知识型服务业和现代制造业为龙头，有力地推动了产业结构的转换与升级。2006年，北京市市长王岐山就加快中关村科技园区建设发表讲话，强调：“提高自主创新能力，是保持首都经济长期较快发展、调整结构、转变增长方式和统筹城乡发展的重要支撑。多年来，我们将中关村科技园区作为实现首都经济可持续发展的战略重点，努力探索和实践以自主创新为核心、具有中国特色的高科技产业发展道路，使园区成为首都高新技术产业的龙头和建设创新型城市的重要载体。”
2011年的《北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》强调，要“集中力量打造中关村科学城和未来科技城，着力加快建设北部研发服务和高技术产业带、南部高技术制造业和战略性新兴产业发展带，基本形成国家创新中心的新格局”。2014年2月，习近平总书记考察北京，明确定位为“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”，不再要求原来“经济中心”的战略定位。调研提出调整疏解非首都核心功能，优化三次产业结构，优化产业特别是工业项目选择，突出高端化、服务化、集聚化、融合化、低碳化，有效控制人口规模，增强区域人口均衡分布，促进区域均衡发展。
在封建时代，北京就有近千年时间作为中国的首都，见证了封建中央集权的顶峰，特别是甲午战争之后的十余年间，维新运动的发生和民族主义的兴起使北京成为政治变革的焦点。中华民国的成立，使民主共和观念深入人心。然而这时候中国共产党人便意识到，一方面，北京是公认的政治中心；另一方面，在北京这个政治中心，老百姓由于传统观念和政治高压的影响，一贯将政治视作帝王的事情或者军人和政客的事情，甚至在学生主导的五四爱国运动后也没有多少人关心政治，“知识分子阶层的爱国主义精神还没有在无产阶级中扎下根来”。
因此，中华人民共和国成立以后，党和国家始终着力于发扬并重塑北京的人文精神，坚持以人为本，力图通过首都视野，寻找大众可接受的方式，重塑符合时代发展的人文精神，促进人的改革及其现代化，发挥首善之区的引领作用。
其中发展可以分为两个阶段：第一个阶段是从中华人民共和国成立以后到1986年的第一次首都发展战略讨论会前，主要特色是强调把北京建设成为中国道德风尚良好的城市，成为首善之区。1980年，中央书记处对首都建设方针的批示中强调，要把北京建设成为中国、全世界社会秩序、社会治安、社会风气和道德风尚最好的城市。
1983年，万里在首都规划建设委员会第一次会议上的讲话，呼吁把首都建设成“第一流的、具有高度物质文明和精神文明的、最好的城市”
。
第二个阶段是从1986年举办的第一次首都发展战略讨论会至今，在强调把北京建设成人文城市的同时，越来越凸显北京文化底蕴，先后提出“北京精神”“人文北京”等口号。1986年，第一次首都发展战略讨论会认为，作为全国的政治文化中心，大力加强社会主义精神文明建设应是首都发展战略的主要特征之一。应以抓好服务态度和服务质量为突破口，建设具有现代性、科学性和创新性的“北京精神”，使首都真正成为全国精神文明建设的首善之区。
1992年，中共北京市第七次代表大会报告提出，建设具有全国一流的科技、教育、文化、道德风尚和清洁优美、生态健全的环境。
2008年10月6日，北京市召开奥运会、残奥会总结表彰大会。中共北京市委书记刘淇同志在会上强调：“根据首都实际，深入学习贯彻科学发展观，使绿色、科技、人文成为奥运后北京市经济社会发展的响亮口号与鲜明特色，努力推动‘人文北京、科技北京、绿色北京’建设。”经过一年多的提炼和290多万群众投票评选，2011年11月，北京市公布了“北京精神”——“爱国 创新 包容 厚德”。作为城市精神，它是首都人民长期发展建设实践过程中所形成的精神财富的概括和总结，体现了社会主义核心价值体系的要求，体现了首都历史文化的特征，体现了首都群众的精神文化追求。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央进一步强调和升华我国的人文精神，把“培育和践行社会主义核心价值观”作为核心目标。2017年，习近平总书记强调：“社会主义核心价值观是当代中国精神的集中体现，凝结着全体人民共同的价值追求。要以培养担当民族复兴大任的时代新人为着眼点，强化教育引导、实践养成、制度保障，发挥社会主义核心价值观对国民教育、精神文明创建、精神文化产品创作生产传播的引领作用，把社会主义核心价值观融入社会发展各方面，转化为人们的情感认同和行为习惯。……深入挖掘中华优秀传统文化蕴含的思想观念、人文精神、道德规范，结合时代要求继承创新，让中华文化展现出永久魅力和时代风采。”
随后，《北京市推进全国文化中心建设中长期规划（2019年—2035年）》，强调“注重立德树人，构建思想道德建设引领区”，“强化实践养成，打造全国精神文明建设示范区”。全国文化中心建设十四五规划也明确指出，要把北京建成社会风气和道德风尚最好的城市。北京作为中国的首都，在建设人文精神上有了更高更强的责任和使命。
民国时期，由于长期战乱，社会失序，经济凋敝，北京城郊下游区河湖淤塞、肮脏污秽、流水不畅、遇雨积潦盈街、城市环境很差、满目疮痍，即城市贫困、环境污染与郊区生态破坏同时凸显。北京城市民生程度远远落后于国内许多大城市。新中国成立以后，北京成为国家首都。1949年4月，彭真在北京市第二届各级人民代表会议上的开幕词中要求“解决北京市的失业问题”，“逐渐改善北京市人民的生活”，“发展市政建设和文化教育事业，一定要把北京发展成为经济繁荣的人民的首都”。1950年1月31日，北京市市长聂荣臻发表了“纪念北京解放一周年”的演讲。他指出：“我们的工作，是……实现人民的文化教育事业与市政建设的计划，维护与发展人民的福利。”
在党中央、国务院的直接关怀下，1953年出台的《草案要点》将此确立为首都建设的总方针：“为生产服务，为中央服务，归根到底是为劳动人民服务。”在这样一种政策和精神的指导下，北京市委市政府为了改善北京的民生，做了大量工作，在短短的时间内，就让北京城的面貌为之一新，发生了翻天覆地的变化。原先凋敝的旧北平很快成为新北京，人口越来越密集，发展越来越快，虽然期间也遭受了一定的挫折，特别是“文化大革命”的十年动乱，但总体而言，民生问题得到了一定程度的解决。经过工业化和社会主义三大改造，中国共产党开始探索社会主义经济建设道路，对社会主义经济体制进行适应性调整。经过艰苦卓绝的奋斗，国家基本形成了完整工业体系的雏形，为后来中国经济的持续快速发展和人民生活水平的提高奠定了基础。
改革开放以来，北京市许多重大民生问题得到了较好解决，比如教育问题。1983年9月10日，邓小平同志为北京市景山学校题词“教育要面向现代化、面向世界、面向未来”。作为“三个面向”题词的发源地，北京的教育事业始终坚定不移地把“三个面向”作为教育改革与发展的重大战略指导方针，使教育走上健康快速的发展轨道。在改革开放中，北京的教育实现了全国“六个率先”的重大历史成就：普及九年义务教育、废除青壮年文盲、普及高中阶段教育、进入区域高等教育大众化阶段、进入区域高等教育普及化阶段、实现新增劳动力平均受教育14年。以此为标志，北京基本完成了教育普及的任务，成为中国内地人均受教育年限最高、教育国际化程度最高、教育信息化程度最高的地区之一。高等教育的毛入学率是衡量一个国家或地区高等教育发展水平的重要指标。按照国际通行惯例，毛入学率达到15%，即达到了高等教育的大众化；毛入学率达到50%，即达到了高等教育的普及化。2004年，北京的毛入学率就达到了52%，迈入普及化的门槛。
进入21世纪以来，随着申办奥运会的成功，北京民生问题得到了更进一步的关注。2005年1月12日，国务院通过了《北京城市总体规划（2004年—2020年）》，确定了北京未来发展的四个主要目标定位：国家首都、世界城市、文化名城和宜居城市。关于宜居城市，至今没有普遍通用的标准。国家建设部2006年4月立项的“宜居城市科学评价指标体系研究”课题从6个方面对宜居城市进行评价：社会文明度、经济富裕度、环境优美度、资源承载度、生活便宜度、公共安全度。根据得分情况，宜居城市可分为三类：宜居城市、较宜居城市、宜居预警城市。
2007年5月召开的中共北京市第十次党代会提出，今后5年，北京将实现4个“更加”：经济更加繁荣、城市更加文明、社会更加和谐、环境更加宜居。并确立了“建设繁荣、文明、和谐、宜居首善之区”的奋斗目标，这是中国特色社会主义事业赋予首都的光荣历史使命。2008年奥运会的举办，给北京市提升市民素质和加强城市精神文明建设提出了更高要求，也带来了千载难逢的机遇。几年来，由迎接奥运会所带动的全民健身运动和人文奥运进社区活动，给社区文化建设和市民素质提高注入了强劲活力。
党的十八大以来，关于北京民生最为重要的是以疏解北京非首都功能为契机而展开的居民生活空间重塑。2015年，习近平总书记强调，通过疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新增长极。
2015年4月，中央政治局会议审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，明确了三地各自的功能定位。北京的定位是“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”，着重疏解非首都核心功能。为此，动物园、大红门服装批发市场数万商户外迁，中心城区优质教育、医疗资源向远郊区县迁移，更为艰巨的是在通州建设行政副中心。2016年，《北京市政府工作报告》中明确指出，“将加快市行政副中心建设”，确保到2017年市属行政事业单位部分迁入，带动其他行政事业单位及公共服务功能转移。2020年，《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018年—2035年）》在居住环境方面更加强调更新改善的可持续性。该规划提出要重点研究平房区与老旧小区综合整治实施机制与路径，持续改善人居环境，提升老街坊、老居民的获得感、幸福感、安全感，建设环境优美、整洁有序、设施完备、邻里和谐的美丽家园。对于平房区，鼓励居民采用自愿登记方式改善居住条件，并不断完善“共生院”模式，引导功能有机更替、居民和谐共处，让老胡同的居民过上现代生活。对于老旧小区，提出以菜单式整治分类推进老旧小区综合整治，推进服务设施补短板与适老化改造，提升住宅品质与环境质量。同年，《北京市“十四五”规划和2035年远景目标建议》强调民生福祉明显提升。实现更加充分更高质量就业，居民收入增长和经济增长基本同步，分配结构明显改善，中等收入群体持续扩大。健康北京建设全面推进，公共卫生应急管理体系建设取得重大进展。教育、社保、住房、养老、文化、体育等公共服务体系更加健全，基本公共服务均等化水平走在全国前列。
新中国成立初期，为了尽快发展工业的需要，北京市把发展工业特别是重工业视为重要目标，并未意识到工业和污染之间存在联系，对于生态问题关注不够，随着工业生产的长足发展，才意识到这一问题，在1970年代起反思并逐渐修正原有的决策问题，开始重视生态发展理念，2008年提出“绿色北京”是这样一种反省和修正的节点，从此以后，生态文明观念在北京发展中日益深入人心，延续到今天。总体而言，北京七十余年来的生态发展情况可以分为两个阶段：
第一个阶段是从中华人民共和国成立以后到改革开放之前，这一时期国家侧重于发展生产型城市，倡导发展工业，增加城市人口，对于生态问题并没有理论上的高度认识。1953年，在制订城市建设总体规划方案时，提出了城区实行雨污分流的原则，并按此规划开始了下水道干管和城市污水处理厂的建设。在此期间，北京市地域及行政区进行了调整，1958年3月，国家将原河北省的通县、顺义、大兴、良乡、房山划归北京市；1958年8月，又将原河北省的怀柔、密云、平谷和延庆县划归北京市，使北京市地域范围和人口规模得以扩大。1958年的《北京城市建设总体规划初步方案》中，北京市政府进一步提出“北京不只是我国的政治中心和文化教育中心，而且还应该迅速地把它建设成一个现代化工业基地和科学技术中心”的要求。在“一五”和“二五”期间（1953—1962年），新建了一大批骨干企业，重点建设了煤炭、电力、冶金、机械、化工、建材等基础工业，同时建设了一批棉纺、毛纺、食品、造纸、特种工艺和日用小商品等轻工业项目，建成了东北郊酒仙桥电子工业区、东郊纺织工业中心等专业化工业区。从“三五”到“五五”前期（1965—1977年），经济建设的重心是“以钢为纲”，重点发展冶金、石化、电力等工业，实现了由“消费型城市”向“生产型城市”的转型。这期间，社会经济发展与生态环境变化的特征是：第一，工业化水平大大提高，工业增加值占GDP的比重由1952年的34.1%，提高到1962年的50.1%，1970年的70.0%。第二，重工业比重显著上升，到20世纪70年代中后期，北京重工业比重一度跃居全国第二位。第三，过度依靠投入，产业粗放发展，耗能耗水多，环境污染严重。直至这时，北京城市污染问题才开始引起重视，1973年，《北京市建设总体规划方案》提出，要“多快好省地把北京建成一个具有现代工业、现代农业、现代科学文化和现代城市设施的清洁的社会主义首都”。
第二个阶段是改革开放以后至今。这一时期，生态观念逐渐深入人心，越来越引起重视，进入21世纪以后陆续提出的“绿色奥运”和“绿色北京”口号，代表了党和国家对于北京城市生态问题的认识达到了一个新的理论高度。1980年，中央书记处对首都建设方针的批示中首次提出，要把首都变成全国环境最清洁、最卫生、最优美的第一流城市。
1982年，万里在全民义务植树绿化首都动员大会上号召：“尽快把我们的首都建设成为绿树成荫，百花盛开，绿草铺地的优美、清洁、具有第一流水平的现代文明城市。”
1982年12月，北京市正式向中央上报《北京城市建设总体规划方案（草案）》，将北京的城市性质确定为“全国的政治中心和文化中心”，不再是“经济中心”和“现代工业基地”，明确指出首都的经济发展要适合首都特点。1983年11月，万里在首都规划建设委员会第一次会议上反省了工业化导致的城市污染问题：“由于当时对城市污染问题没有引起注意，所以现在污染问题压在那里，还没有根本解决。这只能作为没知识来检讨。五十年代，整个世界对环境污染、生态问题还没有注意，是六十年代、七十年代才引起注意的。对北京的污染问题我们也没有高度重视。”
1983年，中共中央、国务院批准了该方案，并明确批复指出：北京的经济发展要服从和服务于北京作为全国的政治中心和文化中心的要求，今后不再发展重工业。而对市区有严重污染的工厂和位于城市规划绿地或道路红线内的工厂、侵占文物古迹和占有学校的工厂，采取了向市中心区以外搬迁疏散等生态环境治理措施。
1992年，中共北京市第七次代表大会报告提出，建设具有全国一流的科技、教育、文化、道德风尚和清洁优美、生态健全的环境。
1995年，朱镕基强调，要进一步抓好首都的环境治理市政建设，把首都建设得更加美好。
2001年7月13日，北京获得奥运会举办权；2002年，中共北京市第九次党代会将“绿色奥运”作为北京奥运会的三大理念之一。2008年9月27日，在总结奥运会筹办经验的基础上，中共北京市委召开常委会又提出了“绿色北京”的口号。
党的十八大以来，党和政府高度关注生态问题，最终提出了“生态文明”的口号。2014年2月26日，习近平总书记在考察北京时指出，要加大大气污染治理力度，应对雾霾污染、改善空气质量的首要任务是控制PM2.5，要从压减燃煤、严格控车、调整产业、强化管理、联防联控、依法治理等方面采取重大举措，聚焦重点领域，严格指标考核，加强环境执法监管，认真进行责任追究。2016年，习近平针对冬奥会指出，绿色、共享、开放、廉洁的办奥理念，是新发展理念在北京冬奥会筹办工作中的体现，要贯穿筹办工作全过程。绿色办奥，就要坚持生态优先、资源节约、环境友好，为冬奥会打下美丽中国底色。2017年，《北京城市总体规划（2016年—2030年）》提出：“按照以水定人的要求，根据可供水资源量和人均水资源量，确定北京市常住人口规模到2020年控制在2300万人以内，2020年以后长期稳定在这一水平。”并划分出了“生态涵养区”，“包括门头沟区、平谷区、怀柔区、密云区、延庆区，以及昌平区和房山区的山区，是京津冀协同发展格局中西北部生态涵养区的重要组成部分，是北京的大氧吧，是保障首都可持续发展的关键区域”。2021年《北京政府工作报告》要求在“十四五”期间：“生态文明明显提升。绿色发展理念深入人心，绿色生产生活方式普遍推广，垃圾分类成为全市人民自觉行动。……主要污染物排放总量持续削减，基本消除重污染天气，消除劣Ⅴ类水体，森林覆盖率达到45%，平原地区森林覆盖率达到32%，绿色北京建设取得重大进展。”
城市发展是一个有规律的历史过程，首都作为城市的特殊类型，同样有其自身规律。首都的发展必须认识、尊重、顺应城市发展规律。“首都北京”是统一的概念，却又由首都和北京两个部分构成，两者又分属于不同的范畴。首都属于国家的范畴，承载着其他任何城市所不具备的首都功能；北京是我国的一个省级地方性城市的范畴，必然承载着任何城市都有的一般城市功能。首都与北京虽然融为一体难以厘清，却有着各自不同的内涵，客观上潜藏着并不完全一致的矛盾。两个功能协调一致，能够产生城市发展的最大动能。两种功能失衡错位就会相互掣肘，影响发展。因此，正确处理好“都”与“城”的关系，成为北京城市发展的关键。
首都的想象与城市发展现实之间矛盾，是“都”与“城”关系的真实表征。中华人民共和国成立七十多年来，首都一直作为国家的象征，无论表现在城市规划还是在社会想象之中，首都都是一种神圣性的存在。正如《北京颂歌》中所唱的，北京是“祖国的心脏，团结的象征，人民的骄傲，胜利的保证”，首都的发展被看作国家发展的代表与缩影。然而，城市的发展往往都超出了人类的预期。“凡试图预测现代都市之未来者，最后都容易变成无人听信的过气预言家。”
无论是乐观的预测还是悲观的估计，往往都是与事实相距甚远。看看城市高楼不断穿破城市的天穹和公路不断突破城市规划，就会发现城市的规划往往并不是用来遵守的，而是用来突破的。绝大多数城市都遇到了这样的问题。“城市呈现漩涡般的扩展，仿佛一滴油渍以同心圆的方式漫展开来。”
北京作为首都与一座超大型城市的叠加，人口膨胀、资源紧张、环境污染、交通拥挤等“大城市病”如影随形，它所遇到的问题是空前的，甚至是独一无二的。城市的发展往往是在试错中前进的，接受这样的观点，并非意味着我们可以坦然接受城市发展中的问题，更重要的是以理性的态度来逐步改变现实。理想与现实之间的矛盾，在北京表现为首都的战略定位与北京城市功能的合理平衡上。
北京的首都功能，就是首都所在城市的战略定位。与其他城市相比，北京的战略定位是从国家站位出发的。北京是全国的政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。这“四个中心”的城市战略定位就是首都功能。首都功能的实现，是通过首都职责的履行来完成的。落实北京城市战略定位，就要履行为中央党政军领导机关服务、为国家国际交往服务、为科技和教育发展服务、为改善人民群众生活服务的基本职责。北京的发展核心内涵是首都发展，首都发展统领北京发展。以“四个中心”为灵魂，优化提升首都功能，履行“四个服务”的基本职责，是北京一切工作的落脚点。
北京的城市功能，是说北京作为一座城市必然具有城市的一般功能，是任何一座城市发展必然产生的作用和效能。城市是人类社会生产方式和消费方式发展到一定阶段的产物。城市的基本功能是人口和要素的集聚，人类劳动分工合作及其产品和服务的集中交易。“人口聚集推动经济聚集，反过来刺激人口聚集，这就是城市化的动态过程。”
“正是人口分布与空间的密度提升，才反映了人口聚集；也因为人口聚集，才汇集了需求而容纳得下更高水准的分工，从而推进生产力提升、推高收入，并对人口更高程度的聚集，产生难以抗拒的引力，这样看，以密度定义的城市，才是城市化之核。”
北京作为首都并不是平地起高楼，它是在原有城市的基础上被定都的，它本身又是拥有两千多万常住人口的超大型城市，城市发展又必须面对这一现实。脱离“城”的功能，“都”的功能就会被孤立；而离开“都”的功能，“城”的功能也发挥不出来。如何明确界定“都”与“城”的内涵和外延，是北京绕不开又必须解决的现实问题。
北京作为首都，必须具有首都意识，处处把国家挺在前面，坚定不移地执行中央疏解非首都功能的政策，守住人口天花板、生态红线、城市开发边界三条红线，尤其要坚持人口与建设规模双控，严格执行城乡建设用地实现负增长、中心城区规划建设规模实现动态零增长。经过几年来的工作，疏解非首都功能已经取得明显成效，环境污染和交通拥挤的状况得到了很大程度的缓解。
北京连续三年出现了人口负增长，“2019年末北京全市常住人口2153.6万人，比上年末减少0.6万人。这是自1978年以来，北京首次出现连续三年常住人口下滑的情况。即2017年减少2.2万人，2018年减少16.5万人，2019年减少0.6万人”
。第七次全国人口普查数据显示，“2020年11月1日零时，全市常住人口为2189.3万人，与2010年的1961.2万人相比，十年增加228.1万人，平均每年增加22.8万人，年平均增长1.1%。比2000年到2010年的年平均增长率3.8%下降2.7个百分点”
。虽然最近两年北京常住人口数据有所回升，但增势明显式微，外来人口持续减少的趋势十分明显。总体来看，北京已进入收缩型城市行列。人口波动，特别是外来常住人口持续减少，会导致市场需要下降，加速北京人口老龄化速度，进而影响北京城市发展活力。从城市发展史来看，人口大规模向大型城市迁移是经济社会发展的客观规律，大型城市人口激增更是当代社会的普遍现象，城市人口下降而经济社会同时持续繁荣的现象并不多见。
伴随着人口流出的，还有制造、零售、批发、运输、仓储等业态的外迁，经济要素的外流也意味着GDP、地方税收的流失，造成局部地区经济波动。由于新冠疫情的叠加影响，北京制造业比重下降，产业链绷紧，城市经济出现萎缩，财政吃紧。2015年北京市GDP增长6.9%，2016年增长6.7%，2017年增长6.7%，2018年增长6.6%，2019年增长6.1%。2020年增长1.2%，北京市GDP增幅呈现逐年下降的趋势。而据北京市财政局公布的数据，2020年，全市一般公共预算收入5483.9亿元，比上年下降5.7%；一般公共预算支出6776.0亿元，下降3.6%。市级一般公共预算收入3024.7亿元，下降9.2%。北京财政收支平衡趋于紧张。中央要求北京把握好“舍”与“得”的关系，抓住疏解非首都功能这个“牛鼻子”来提升首都功能，腾笼换鸟，调整结构，提升发展水平，这的确是北京创新发展的战略举措。从现实运作来看，北京市的产业转型升级需要一个过程，低端产业的退出并未带来高端产业的快速增长，产业调整的阵痛，可能需要经历相当长的时间才能完成。国家“十四五”规划提出要“加强超大特大城市治理中的风险防控，促进高质量、可持续发展”
。首都要保持持续繁荣，必须防止城市经济下滑的“黑天鹅事件”。首都发展既要突出政治站位，也要尊重城市发展的客观规律。
城市的发展不仅要改善市民生活质量，而且应不断满足生产方式的更迭和美好生活的期待，唤醒城市经济的潜在动力，要激发城市创新活力，不断促进消费升级，扩大需求市场，归根结底是为人民服务。北京要增强首都意识，坚持首都城市战略定位，做到首都的规划建设始终围绕“四个中心”城市战略定位来开展，首都的发展要自觉围绕“四个中心”城市战略定位来推进。其中最重要的是处理好服务中央与服务市民的关系问题。首都要坚定不移地为中央党政军领导机关服务，为国家国际交往服务，做好中央政务功能服务和首都政治安全保障工作，保证国家政治中心功能的实现。同时又需要体现以人民为中心的发展思想，提升人民的获得感、安全感和幸福感。要让市民成为首都发展的主体，通过激发市民的主体性、参与性和创造性，为首都发展提供持久动力，让市民是否满意成为首都发展的根本性指标。
服务中央与服务市民在根本上是统一的，但在现实中，无论是空间布局还是在城市服务功能方面，又存在先后次序的矛盾，这会影响到市民的幸福感受。“推动城市化本质是改善人类生活质量，增强经济发展动力，归根结底是为人类服务的，是社会合理分配的一种机制。”
由新华社《瞭望东方周刊》、瞭望智库根据市民对所在城市的认同感、归属感、安定感、满足感，以及外界人群的向往度、赞誉所进行的“中国最具幸福感城市”
排名，北京市自2017年以来已经连续五年跌出幸福城市前十名；由国家统计局与中央电视台等机构联合主办的《中国经济生活大调查》所评出“中国最具幸福感城市”是以市民的幸福感指数为评选标准的活动，这一活动自2009年举办以来，北京从未入围前十。这些排名虽然并不能全面反映城市发展的全貌，难免存在这样那样的偏颇，却在一定程度上反映了人民群众的主观感受。从最根本的意义上讲，以人民为中心，就是要提升人民的幸福感。人们的幸福感不足，既会影响到首都的社会风气和精神面貌，也会影响到首都的安定与繁荣。在北京城市发展中，一定要动员市民坚决服从服务中央机关需要和外事交往的需要，同时要动态平衡方方面面的利益，不断满足市民不断增长的物质文化生活需要，不断提升首都市民的荣誉感和幸福感。
北京作为首都，是国家机关的集中驻地，是国家权力的集中之地，自然也集中了城市发展的大量资源，为北京的发展提供了潜在的动力与可能。由于这些资源分属于不同的层级和部门，北京市在调动这些资源、挖掘这些潜能方面，还存在着巨大的空间。北京是全国高等院校和科研机构的集聚之地，集中了大量的人才和技术，理应作为北京发展的条件。但条件不等于现实，这些条件并没能为北京充分利用。
人口是一切经济社会活动的基础，人才更是第一资源。据2020年8月恒大研究院发布《2020中国城市人才吸引力报告》，广州、深圳等少数核心城市成为新的人口集聚地，年均净流入超20万；北京人口持续净流出，年均人口净流出超10万。从人才吸引力指数上看，上海、深圳、北京位居2019年最具人才吸引力城市前三名，但三个城市的吸引力指数却在拉大。上海为100%，深圳为85.3%，北京则为78.7%。上海已经连续三年成为最具人才吸引力城市第一名。由于上海、北京控制人口及产业转移，人才净流入占比不断下降，北京人才保持净流出且降幅扩大。从城市群来看，长三角、珠三角成为新的人才聚集地，2019年人才净流入占比分别为5.0%、2.8%，高于京津冀、成渝、长江中游等主要城市群。2021年，同一家机构的报告显示，北京人才吸引力指数虽有所上升，但杭州异军突起，人才吸引力指数逼近北京，只差1个百分点。由于房价、交通等生活成本的增加，生存压力的增大，再加上政策和城市发展活力等方面的因素，北京面临上、广、深、杭等城市的人才竞争，且不断有新兴城市加入这个竞争行列，北京人才流出现象有所抬升。许多城市通过设立分校、研究生院和博士后流动站等方式，吸引北京高校和科研机构到当地发展。这种现象在北京却十分鲜见。
北京作为首都，虽然在金融机构设置上保持天然优势，但其金融中心地位依然受到上海、深圳的激烈竞争。根据国际通行的分类方法，全国性金融中心是指拥有全国性的金融交易市场，本地的法人金融机构业务活动覆盖全国，具备调配全国金融资源的功能，金融影响力和辐射力实现覆盖全国范围的金融中心，目前在我国大陆地区能达到上述条件的为上海、北京和深圳三个城市。据权威机构的数据分析，2019年，上海综合竞争力得分271.8分，排名全国第一。北京综合竞争力得分233.17分，排名全国第二。深圳综合竞争力得分138.18分，排名全国第三。北京的特点是集聚了全国性大型金融机构总部，特别是在银行类机构及保险类机构方面保有巨大优势。上海的优势主要体现在证券类金融机构实力方面，是全国性证券交易市场所在地，在期货公司数量、私募基金数量等方面也均高于北京。深圳以本地法人金融机构发展质量见长，地方性金融机构发展成效相对突出，地方性金融机构如小额贷款公司、融资担保公司、融资租赁公司等在数量方面整体超过北京。虽然北京在金融机构上占据优势，但在金融创新和金融活力上却受到上海与深圳的强力挑战。
北京需要以改革的精神、创新的思维，想方设法撬动首都资源，促进北京的发展。“都”与“城”的关系是双向形塑的，北京体制创新能力既应体现在对城市活力的增强上，也体现在对首都资源的深度挖掘和充分利用上。
《北京城市总体规划（2016年—2035年）》提出“一核两翼”的空间结构，充分体现了都与城、源与流的关系，首都功能核心区主要服务政治中心、文化中心和国际交往中心，是大国首都的集中呈现；北京城市副中心更多强调北京城市行政功能和经济功能，是实现京津冀联系的重要纽带；河北雄安新区是京津冀优质高端资源的重要承载地，是京津冀协同发展的重要支点。通州城市副中心与雄安新区都是疏解非首都功能的重要环节，构成北京城市发展的整体格局。国家“十四五”规划特别提出，“高质量建设北京城市副中心，促进与河北省三河、香河、大厂三县市一体化发展”
。高质量建设城市副中心，带动中心城区功能与人口疏解，并发挥对周边区域的带动作用，同时又要以实际行动支持雄安新区建设。
从现实层面来看，通州副中心由于地处北京东部边缘，原有产业基础薄弱，空间发展受到约束，与其他各区之间的协同关系亦受到限制。现在，北京市级机关向通州区城市副中心疏解，目前各单位间的主要沟通方式为公函，但公函的使用频率与效率较低，导致各单位缺乏长效的沟通机制与对接途径，进而产生信息不对称，影响工作效率。运用物联网、云计算、大数据、空间地理信息集成等新一代信息技术，促进城市规划、建设、管理和服务智慧化的新理念和新模式还有待进一步落实。
同时，随着通州人口增加以及河北省北三县人口向通州周边的聚集，城市核心区与副中心之间的交通、通信以及其他基础设施配套，都会变得日益紧张。通州与河北省三河、香河、大厂三县市一体化发展，受到诸多因素的影响。从经济实力、产业规模和发展效益看，通州的产业发展水平仍偏低，与北三县相比尚不具备明显优势。从重点产业发展看，通州与北三县在高技术产业、现代制造业的细分领域，如汽车、电子信息、生物医药等，同质化现象明显。通州与北三县在文化旅游、影视产业等服务业领域也存在一定的同质化竞争。从基础设施看，北三县在道路、交通、市政及生态基础设施等方面与城市副中心差距较大。从教育、医疗等公共服务设施看，北三县无论配置标准还是服务水平都不及城市副中心。由于通州和北三县隶属不同行政区，行政级别不对等，规划编制、机制设计、重大项目建设等很多跨区域协同发展问题，都需要北京城市副中心与廊坊市对接，有些重大项目还需要北京市、河北省层面统筹协调，使一些问题的决策效率偏低。通州与北三县的产业政策差异较大，特别是高技术产业面临高新技术企业资质互认、行业跨区域监管等方面的政策约束。2020年底至2021年初，由于受到跨区防疫等因素的影响，北三县房地产价格和成交量急剧下跌，引起了严重的市场恐慌，便是通州与北三县脆弱关系的客观显现。
雄安新区作为“副都”的建设，北京理应发挥主导作用，但其行政隶属又归属于河北省管辖，协调难度很大。雄安是国家的“副都”，是首都功能的疏解之地，与北京相关，却不属北京管辖。央企总部的外迁，必然影响到北京的财政税收，使北京的实际利益受损。有专家建议，雄安新区由北京市托管，以解决协调上的问题。但这种呼吁并未得到回应。
“一核两翼”发展的现实问题，既需要解决横向行政区隔的问题，更需要明确中央与地方事权的递解。必须加强在中央层面的协调，发挥首都规划建设委员会的实体机构作用，突破省市间协调发展的瓶颈。
2021年是习近平总书记提出京津冀协同发展战略七周年，也是我国国民经济和社会发展“十四五”规划的开局之年。京津冀协同发展战略是党的十八大以来我国第一个区域发展国家战略，京津冀协同发展战略实施七年来成效显著，实现了《京津冀协同发展规划纲要》中2020年预定目标，初步形成了京津冀协同发展、互利共赢新局面。据国家发改委2021年5月公布的数据，京津冀、长三角和粤港澳大湾区GDP总量分别达到8.5万亿元、23.7万亿元和11.4万亿元。
在国家区域重大发展战略“第一梯队”的发展态势，特别是相对于长三角一体化和粤港澳大湾区建设，无论是经济体量还是发展速度，京津冀都明显滞后。近年来，长三角一体化和大湾区建设频频发力，京津冀一体化与它们之间的差距有进一步拉大的趋势。这一方面是由于三省市协同各自考虑自己的利益，没有形成统一的格局，更重要的是北京作为经济协同发展的核心引领作用没有充分发挥出来。
由于历史原因，北京作为一个消费主导型城市，对周边的经济辐射引领作用有限，甚至形成一定的吸附效应，以至形成了学术界所说的“环京津贫困带”。近年来，由于滨海新区发展缓慢、天津人口总量下降的因素，尤其是河北的市场化指数仍低于全国平均水平，北京在京津冀协同中压力增大。“决定区域集聚能力的不是交通，而是产业和制度环境等生产要素。”“随着发达城市劳动力的不断吸入和经济快速增长，‘虹吸效应’将会演变成‘马太效应’，让相对落后的城市形成恶性循环，最终导致区域发展的严重失衡。”
“目前，北京推动京津冀协同过程中，缺少市场主体的参与，市场化程度较低。”
北京推动京津冀协同治理的主体应是政府和市场双重作用的结合。要根本改变这种状况，就必须发挥市场的作用，调动三地资源优势，形成京津冀之间的合理的产业结构、市场链条和空间布局。国家“十四五”规划提出，要建设现代化都市圈，优化提升特大城市中心城区功能，转变城市发展方式，全面提升城市发展品质。同时加强区域经济、地区经济发展协调，优化国土空间发展规划，深入和实施区域重大战略，加快推动京津冀协同发展。而这些工作要在国家层面进行综合协调，北京应该昂起京津冀协同的龙头，自觉担当核心城市作用，同时要认真发育市场主体，发挥市场机制的作用，特别是加快北京自贸区建设，提高北京科技创新中心基础研究和原始创新能力，发挥中关村国家自主创新示范区先行先试作用，推动京津冀产业链与创新链深度融合。
要实现首都在国内的示范引领作用，发挥首都的国际影响力和交往中心功能。北京作为经济中心的引领作用式微之后，对其他省市的示范引领作用和影响力如何保持乃至提升，就成为突出问题。
北京作为全国文化中心，应该发挥示范引领作用。现在，广州、成都都提出了建设全国文化中心的目标，上海市更提出建设世界文化中心城市的目标，这客观上形成了与北京的竞争。如何将首都现有的文化优势转化为发展优势，加快构建高精尖文化创意产业体系，把北京建设成为弘扬中华文明与引领时代潮流的文化名城，亟待提出具体的落实举措。首都如何引领思想建设，如何构建起一套既符合市场经济规律，又与社会主义核心价值观相通、为全体中国人高度认同、能够走向世界中国思想与中国价值，需要付出艰苦的努力。北京要真正形成思想创新力和文化引领力，发挥社会主义先进文化之都的作用，在国内发挥示范引领作用，建成巩固国家思想高地、价值高地和道德高地，需要有明确的路线图和时间表。
在国际范围来看，长期以来，北京的国际交流作用，主要还是在政治交往方面。2008年之后，随着北京奥运会的召开和中国经济实力的快速提升，北京在国际交往中的作用日益拓展，影响力日益提升。但无论是国际组织在北京设立，还是大型国际活动在北京的举行，数量和影响力还明显不足。相对于伦敦之于16世纪的世界，巴黎之于17、18世纪的世界，纽约之于20世纪的世界，北京作为世界历史文化名城和世界文脉城市的影响力，还有大幅提升的空间，在人类命运共同体建设中的作用还有待进一步发挥。“首都发展只有放在全球空间尺度之下，才能够实现首都功能定位，才能够展示大国首都形象，才能够率先实现高水平发展。”
近年来，由于逆全球化趋势和单边主义盛行，西方世界正在形成对中国发展的约束合力。可以预见，在未来相当长的时间里，首都北京在国际政治舞台上的作用将会受到一定负面影响。北京要发挥国际交往中心的作用，在国际上发挥文化与思想的影响力，尽一切可能突破西方对华“统一战线”。
总之，“都”与“城”的关系是北京发展中面临的核心问题，首都功能的提升与非首都功能的疏解、核心功能区与非核心功能区的划分、中心与副中心的关系、首都与副都的关系、辐射带动与自身发展之间的问题，都是由这一问题显现与派生的。强化“四个中心”的首都功能，伴随着城市的去中心化、多中心化、转移城市人口，疏散非首都功能。首都不仅意味着机构的强化和向中心的聚集，更标志着城市功能的提升和影响力的扩大。对首都内涵与功能的理解，直接影响到首都北京的发展。中央提出，要紧紧围绕实现“都”的功能来谋划“城”的发展，努力以“城”的更高水平发展服务保障“都”的功能，这个课题还亟待突破。
作为一个国家的行政中心，首都的发展需要服务于政治中心的要求。每个国家发展历史不同，传统文化有较大差异，国家发展体制迥异，现实国情的悬殊使得每个国家相应的首都功能和定位亦有差别。他山之石可以攻玉，了解全球主要发达国家首都的功能定位，对北京首都发展具有借鉴意义。
国家首都功能定位的确定并非一蹴而就，而是一个历史发展的过程，是在各自国家的历史发展当中不断探索，进而形成了首都核心功能。首都是一种特殊的城市类型，世界绝大多数首都基本都拥有对内政治功能和对外国际交往功能等核心功能定位，基于每个国家的历史文化传统与现实需要，在核心功能之外有的也承担着国家文化、科技、经济等中心的叠加功能定位。如果说政治功能定位是所有首都城市皆应具备的共同特征，那么叠加功能则是反映首都城市差别或特色的功能定位。明确了首都的功能定位，首都的发展才能更加聚焦，更能发挥自己的核心功能，从而实现国家赋予首都的功能。
世界著名城市巴黎，作为法国的首都，在19世纪末工业化的大发展时期，即面临城市快速扩张的难题，为了约束巴黎城市的无序发展，巴黎在此后一个世纪的时间里，城市实际的人口规模和建成区面积屡次突破规划限制，不得不频繁制订规划，调整城市的发展建设。目前形成多极化的区域中心来优化、调控城市功能。建成了巴黎市和大巴黎区相辅相成的具有复合城市功能的首都，成为法国的政治、经济、文化和商业中心。
日本的首都包括以东京为中心的都会区，也称“东京圈”或“东京都市圈”。占日本国土面积的9.6%。首都圈内人口相当于日本总人口的34.2%，GDP占全国总量的38%，是日本政治、经济、文化的核心区域。
东京圈在发展过程中，注重构建圈域内不同区位的错位发展，注重优势互补，打造合理的产业分工体系，有效配置资源，从而突出强化了首都圈的功能，使东京成为政治、经济、文化、科教、生产、贸易、航运等的中心。
除了首都多功能定位之外，世界上还有部分国家的首都功能定位比较单一。较有代表性的是美国首都华盛顿，其主要承担政治功能，其他功能由别的城市承担。这是由美国的政治制度和经济制度决定的。美国强调小政府大社会，而且是联邦制，中央政府承担的职能相对单一，掌握的资源也有限，社会的经济运行很大程度上由大型企业负责，所以美国的首都华盛顿的功能相对单一。
良好的城市空间形态和功能布局是首都城市提升竞争力、实现首都功能健康发展的必然要求。城市的空间形态对于城市运转效率和宜居程度具有基础性的影响。在国家城镇化和工业化发展过程中，集中大量优质资源的首都城市，常常面临人口规模和建成区面积不断扩张的巨大压力。于是出现了“都”与“城”、“城”与“人”之间的矛盾。任由首都“摊大饼”式无序蔓延，会在很大程度上影响首都城市健康发展和竞争力的提升。许多国家都意识到了这一点，通过国家顶层规划推动首都功能的空间结构由单中心、“摊大饼”式的形态向多圈层、多中心的都市圈形态转变，引导首都城市空间形态的优化和有序拓展。
工业革命以来，世界上不少首都的“爆炸式”发展带来了各种环境与社会问题，例如伦敦由于工业分布密集，污染严重，“雾伦敦”成了首都的代号。在霍华德、盖迪斯、芒福德等学者“尺度重构”的理论背景下，
城市空间规划由“就城市论城市”逐步走向“区域整体观”。首都特大城市的区域空间规划就照顾到空间布局、功能配置、形态塑造等方面。从区域的视角疏解首都功能，重塑首都功能。通过顶层设计，大多数国家单一的首都城市逐渐发展成以首都城市为核心的城市群，城市群拓展多为层级式圈层结构，每个圈层均有明确的功能定位。英国伦敦由伦敦城发展至大伦敦，包含伦敦城及周边的几十个行政区，具体分为内伦敦与外伦敦两个圈层；法国巴黎发展而成的巴黎首都经济圈由巴黎市与其他七个省组成，具体分为巴黎市区、内环和外环三个圈层；日本东京最终发展成以东京为中心、半径100公里范围内的一都七县城市群，具体分为内层、中间层和外层三个圈层；韩国首尔首都圈则包括中心城市首尔特别市、仁川直辖市、京瓷道行政区及其下属的64个次级地方行政区等三个圈层。
一些国家通过在首都地区不同圈层建设功能分工互补的城市副中心、新城、卫星城。事实上，构建多中心城市空间结构，分担首都中心城区的部分功能，是许多首都城市发展到一定阶段之后的共同规律。伦敦为疏解中心城区的人口与就业，通过建设“反磁力中心”城市，推动大伦敦中心的人口、就业问题在更大的范围内实现平衡布局。伦敦经过多年的新城建设，形成围绕中心城区的“环状路网＋绿带＋卫星城”典型模式，对疏解城市功能和中心城区人口起到了重要的作用。巴黎依托已有城市化区域，提升土地利用效率、提高人口密度，形成各种资源要素的城市集聚，同时通过发展多中心空间结构，促进区域内职住平衡和大都市区整体均衡发展，实现城区内各要素资源的有效配置和城市功能的高效利用。在一定程度上分流了涌入巴黎主城区的新增人口，并有效引导原单中心放射发散型格局的巴黎都市区向多副中心和多卫星城同步协同发展格局转变。最终形成“1中9副5新城”的多中心空间模式，使巴黎中心地区有更多的空间来发挥服务中心的作用。东京都分成三大圈层，规划建设了19个微型中央商务区，新建的副中心有效分担了部分市区功能。
东京则在首都圈发展过程中，在城市外围的广域地区内建设了专业化职能明确、发展模式各异的自立性新城，以促成多极分散型网状构造的均衡发展格局。世界上大多数首都在建设过程中大都依据承载能力、地理区位、发展规模和功能定位的差异性，形成不同层级的城市极核，同时注重各极核在整个区域层面的联系与协作。
首都作为国家治理与地方治理交织重叠的特殊区域，公共事务复杂多元。要实现首都良好治理，必须明确中央政府和首都城市地方政府的公共治理权责关系。无论是纵向的上下级政府之间，还是横向的同级职能部门之间，都需要明确分工。对于涉及首都地区具有国家战略意义的重大事项，或者需要跨部门协调的公共事务，则设立相应具有协调和执行权能的机构或上级政府专门负责。为保障首都城市的健康发展，大多数如巴黎、东京等首都城市都建立了健全的城市管理体系，大到政府治理、经济发展、社会活动，小到露天市场、停车规则、公共卫生等，都有相应的管理制度加以保障。例如法国巴黎的首都治理，推出了“中央主导—地方自治”的双层治理结构，法国中央政府负责立法、审批、规划等举措促进巴黎大都市区的整体发展框架，同时下放部分权力给社会其他主体包括市镇，促使各种社会力量之间合理地协作发展。
日本在推动首都圈建设过程中，日本政府注重建立具有权威性的协调机构，完善跨区域协调机制。例如成立都市圈整备局，作为政府的协调组织，主要职责是协调东京都市圈与调整局和土地局等其他政府机构的关系。东京都市圈还专门成立了包括地方政府领导人、企业家、大学教授等具有社会影响力的人士组成都市圈整备委员会。促进了地方政府、企业、学者之间进行密切的分工协作。同时，行政协同机制还有“九都县市首脑会议”，主要由首都圈的各个重要县市参加，在行政层面进行顶层设计。
世界上不少首都都在进行治理模式的创新。在全球城市治理层级结构调整中，出现了新型层级制发展趋势。以伦敦大都市圈为例，尽管1998年又恢复了两级政府管理模式，但其对上下一致的传统治理模式进行了创新，即两级政府之间不存在隶属关系和管辖关系，而是一种合作和伙伴关系。其中，大伦敦政府是作为战略型政府而运作的，其作为政策整合和协调多中心治理机制的一个平台，着眼于城市长远和可持续发展及提升。伦敦自治市政府是作为日常运作型政府，重点是提供具体日常公共服务，这种两极政府管理模式在确保伦敦大都市圈发展的统一性的基础上，尽可能多地给予地方自治权力，最大限度地激发区级政区的活力，实现城市一体化管理与地方自治并存。
概括起来，国外首都治理具有参与主体类型多元，且关系稳定、权责明晰的特点。以立法为根本、行政为保障、发挥市场机制。
有效地杜绝了机构重叠、交叉扯皮的现象。
首都城市发展不仅关乎自身的发展和治理，也是保障中央政府高效运转、展示国家竞争力、实现区域协同发展的重要政策工具，必须进行高位统筹。跨区协同、高位统筹、立法保障、动态调整是首都发展区别于一般大城市和区域城市的主要特点。世界上一些发达国家出台有类似首都法的法律法规规范首都发展。例如，日本中央政府为支持东京都可持续发展，有机疏散非中心城市的功能，政府有计划地规划和发展东京都市圈内其他城市，1965年制定了《首都圈整备法》，确立了“首都圈整备计划”，并赋予其绝对的权威地位。调整首都圈功能，提出“地域复合体构想”整体构想。1968年和1976年，日本政府又分别出台首都圈规划，将首都圈扩展至“一都七县”，首都圈的范围得以扩大，而且首都功能被进一步分散，在此基础上，提出构建“区域多中心城市复合体”的蓝图。1986年，东京“一极集中”的结构转变为“多心多核”结构的“区域多中心城市复合体”，1999年又第五次制定《首都圈建设规划》，重新将城市功能在都市圈内进行合理布局，打造“分散型网络结构”的空间模式。目标是将首都圈建设成为更具经济活力、充满个性与环境共生、具备安全舒适高品质生活环境的可持续发展区域。
1978年，英国伦敦颁布《新城法》，遏制伦敦主城区发展萎缩的趋势，提升伦敦主城地位。2000年后，大伦敦政府重新成立，分别于2004年、2008年、2011年、2016年先后颁布了四部伦敦城市发展战略规划，旨在将伦敦建设成为欧洲主导型城市和世界级城市的发展目标。着重强调可持续发展、高效率增长、城市功能完善与便捷、设施更新。由市场驱动，通过各种资源要素配置与流动、人口自发迁徙与集聚、环境与服务功能逐步优化等措施推动城市发展，不再片面地限制伦敦城市规模扩张。认为只有实现将大伦敦区着力发展成为世界级城市的发展战略，才能有效带动英国的发展，提升其在世界级城市的领先地位、占据全球价值链高端。同时明确未来伦敦城市发展应坚持增长、公平及可持续三个基本原则。
法国也于2000年后制定了《巴黎大区2030指导纲要》，确立了巴黎21世纪发展目标，重点打造巴黎世界级都市区。
近年来，世界级城市在全球和区域经济中的功能不断扩展，地位迅速提升，对国家及世界经济发展的作用越来越显著。世界级城市之间的竞争格局直接决定了全球经济、文化的发展走向。世界上大部分国家的首都是本国政治、经济、文化的中心，有些在世界上都有重要影响。在全球化背景下，首都城市代表国家和地区参与全球城市竞争和全球治理，通过构建合理的城市产业结构体系，形成全球竞争力，在全球经济分工体系中发挥协调、控制和指挥作用。首都城市对全球经济的控制力和影响力集中体现在金融业、商务服务业、科技服务业、信息服务业、文体娱乐业、教育培训业等现代服务业，一般性制造业和低端服务业则在首都城市发展过程中逐步向外围转移。
推动产业结构和就业结构转型升级、迈向高端，是打造首都城市竞争力、治理“大城市病”的重要支撑。推动产业结构和就业结构转型升级、迈向高端，有助于带动城市人口合理布局，提升资源能源使用效率，大大缓解首都城市在人口集聚、环境、交通等方面的治理压力，同时，也是提升首都城市核心竞争力的重要支撑。世界上许多首都城市都把产业转型升级作为城市发展的重大战略。
随着新知识经济的发展，首都传统工业产业必须转型。比如伦敦城市的转型是从工业和金融之都向创意之都的转变，文化创意产业已成为伦敦支柱产业之一，是推动当地经济发展的重要动力。根据伦敦政府报告，伦敦文化创意产业每年创造约470亿英镑产值，超过15%的伦敦市民从事与文化创意产业相关的工作。2017年，伦敦文化创意产业增加值为522.3亿英镑，占英国文化创意产业增加值的比重达到51.4%。
通过发展数字技术，为艺术家和创意工作者提供实习机会或就业帮助，培养市民文化素养等政策扶持和推动，伦敦文化创意产业不断发展，在增强文化软实力、提高城市国际吸引力和影响力等方面发挥着重要作用。
在推动首都产业升级中，增强新型产业的创新能力，是提升首都产业发展的重要举措。根据创新型城市指数报告，东京城市创新能力进步显著，从2010年全球第20位上升至2018年全球第1位；伦敦和巴黎城市创新能力稳居全球前列，2018年分别排在全球第2位和第9位；首尔城市创新能力发展平稳，从2010年全球第27位稳升至2018年全球第12位。
根据世界知识产权组织统计，2013—2017年，东京—横滨地区以创新产出总量（国际科学出版物和国际专利申请量）占全球总量的12.6%，继续领跑全球创新产出集群第1位；首尔以5.6%的全球产出占比位列全球第3位；巴黎和伦敦分别位列全球第9位和第15位，创新产出总量占全球比重分别为2.5%和1.7%。同时，由于首都产业的大发展，不少首都经济发展在各自国家的比重较高，例如，巴黎、首尔、伦敦、东京地区生产总值占该国地区生产总值的比重分别为33.9%（2017年）、29.8%（2016年）、21.5%（2015年）和20.6%（2015年）。
世界各国的首都依据自身的资源禀赋，根据国家发展的需要，调整、强化、弱化某些功能，其宗旨都是为了突出首都的核心功能，增强首都在本国或者国际上的竞争力。
基于对首都性质功能的历史变迁、现实问题、国际借鉴的分析，我们进一步认识到深化首都性质功能的认识对于北京和全国发展而言的极端重要性，但同时也深刻感受到这种深化认识的极度复杂性，不能简单地非此即彼地看问题，而必须坚持系统观念。坚持系统观念是党的十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》中强调“十四五”时期经济社会发展必须遵循的“五个坚持”原则之一。习近平总书记深刻指出：“系统观念是具有基础性的思想和工作方法。全面建成小康社会后，我们又开启了全面建设社会主义现代化国家新征程，我们发展环境面临深刻复杂变化，发展不平衡不充分问题仍然突出，经济社会发展中矛盾错综复杂，必须从系统观念出发加以谋划和解决，全面协调推动各领域工作和社会主义现代化建设。”坚持系统观念的核心要义在于“加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进”
。这对于首都建设而言具有指导思想和遵循原则的意义。自觉坚持和贯彻系统观念，我们对首都性质功能的认识就将有一些新的收获与启示。
第一，更加自觉地在“中央—北京—京津冀—全国—世界”的同心圆中定位首都。
1.需要厘清、构建中央和北京市责权明晰的工作体系。毋庸讳言，北京发展中“都”与“城”的矛盾，事实上就是中央对北京市四个中心、四个服务的首都功能定位与北京市自身发展及其能力建设之间的矛盾——“四个服务”中首先是“为中央党政军领导机关服务”。中央的定位和要求是不容商榷的绝对命令，但北京作为特大城市也只有自身发展好了，才能更好地扮演好这样的角色。党的十九届四中全会把“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，并作出了部署。这是习近平新时代中国特色社会主义思想治国理政论述的重要体现，是完善国家行政体制、提升政府治理效能的重要举措。中央与北京是一种特殊的央地关系，也可以说是中央和地方关系中最直接、最重要的关系，需要特殊的、专门的规定。只有构建责权明晰的工作体系，北京市才能明确自己的权力、责任的边界，才能在利益增进的条件下不断增强活力，体现积极性，发挥创造性，从而也能更有效地提高服务中央的能力。
2.在世界格局中构建京津冀利益共同体。京津冀协调发展战略是重大的国家发展战略，也是北京发展的难得机遇。京津冀协调发展战略的提出确实有其明显的针对性，那就是要疏解北京的非首都功能。但是，对于北京市来说，既要深刻领会中央的精神，又要摆正自己的位置，以更宽广的视野、更谦逊的胸怀去理解和实现这一战略，从而使首都真正获得可持续发展的理想效果。实事求是地说，七年多来京津冀协调发展取得了阶段性成效，但远不尽如人意。根本的原因就是未能照顾好各方利益，真正把各方积极性激发出来。京津冀各自的利益诉求不同，这是客观事实，能否协调好利益问题是决定京津冀协调发展战略成败的关键所在。京津冀利益协调的焦点和节点在北京，如果北京也只考虑自己的利益，而不是最大限度追寻三地公约数并扩大共同的利益，那么这一战略就会大打折扣。例如，多年来北京市大多“政治正确”地把京津冀协同发展当作解决自己“大城市病”、疏解非首都功能的手段，即便是《关于制定北京市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》相关部分的标题也表述为“牢牢抓住疏解非首都功能这个‘牛鼻子’，深入推进京津冀协同发展”。境界不高、行之也必不远！真正长远的定位应该是具有超越性的、理念性的“范导”。换言之，不应该是以“治病”的非常态出现的，而应该是以顺应规律发展的常态出现的。要从世界城市发展已经进行城市群发展的高度以及国内面临长三角、珠三角（大湾区）等城市群严酷竞争的事实出发，充分认识到打造京津冀利益共同体乃至生命共同体的极端重要性，长远来看是北京更需要京津冀，而非相反！因此北京在对待其他两个主体时要尽量淡化“工具性”话语及其策略，要有“以大事小在于仁”的胸襟与魄力，避免关于首都功能的“非（首都功能）此即彼”的说法与做法。一方面，简单剥离首都功能与非首都功能是不合理的，两者水乳交融，“皮之不存毛将焉附”，没有非首都功能的涵养、支撑，首都功能就不可能实现。另一方面，厚此薄彼的也不合情，还是要充分照顾津冀两个主体的感受，尊重其利益、增进其利益，真正在结构优化中壮大城市群整体力量，从而使北京获得可持续发展的后劲，增强服务中央的能力。“知其雄，守其雌，为天下溪……知其白，守其黑，为天下式……知其荣，守其辱，为天下谷。”（《道德经》第二十八章）在一定程度上说，北京恰恰需要以“去中心”化的思维和方法完成“中心”定位的任务。
3.在“率先”“首善”基础上努力发挥对全国的辐射、引领作用。首都就意味着北京不仅是北京的北京，还是全国的北京。作为首都，做到“前列”“率先”“首善”“标杆”“典范”是题中之义，但还远远不够，因为这些别的省市也可以努力做到，甚至实际上在某些方面它们已经雄心勃勃地设置目标并且脚踏实地地做到了。作为首都，北京还必须考虑这些“前列”“率先”“首善”“标杆”“典范”是如何可能的，以及如何对待作为竞争者的其他地区的问题。作为享受全国优势资源的首都，不应该以排他性的竞争方式获得自己的有利地位。至少在以往的发展中多多少少是存在这样的问题的。即北京客观上成了周边地区乃至全国地区的资源“黑洞”——环北京贫困带的形成与持续存在就是抹不去的残酷事实，成为好处的“大漏斗”，坏处的“不粘锅”。这样的“率先”“首善”不仅不能服众，而且制造了矛盾，使外在关系无机化、内在结构也未优化。因此，北京发展要有更加自觉的辐射、引领全国的意识，甚至要将之作为首都功能重要的参数指标，而且这一参数的权重加大到什么程度，首都就在多大程度上真正无愧于首都。目前北京市十四五规划中“‘一核’辐射带动作用明显增强”的目标还主要限于北京和京津冀，而不是全国。主动发挥辐射、引领作用不是说方方面面北京都做得比其他地区好，而是首先有一种真诚愿意帮助、服务的态度。一方面，这种态度会“倒逼”北京自己努力提升自己的能力以足够能够带动、引领，可谓：法乎更上，适得其上；另一方面，正是在与其他地区的互动中北京才获得更多发展的机会，从而形成“辐射、引领—更多资源、机会—更好辐射、引领”的正向反馈。
4.在国际上树立好走向民族伟大复兴的国家形象。在深化首都性质功能认识、推进北京经济社会发展中坚持系统观念，最重要的是要放眼两个大局——世界百年未有之大变局和实现中华民族伟大复兴的战略全局，这是谋划首都一切工作的基本出发点。在国际社会，首都与其所在的国家从来存在一种借代关系，这也就意味着，首都在世界上全方位地代表着其所在国家的形象。北京的首都功能定位为“全国中心”——例如全国政治中心、全国文化中心，在此应称为“国家中心”更恰当。例如上海也提出建立全国文化中心，但真正的国家文化中心则只有北京。今天的中国已经迈上第二个一百年，即实现社会主义现代化国家的新征程，日益走近世界舞台中央，将在21世纪中叶实现民族伟大复兴。这就要求作为首都的北京能匹配这样的民族、国家的时代高度，必须全息地反映中华民族、中国人民今天的文明成就和精神状态。北京市“十四五”规划明确提出，到2035年将努力建设好伟大社会主义祖国的首都、迈向中华民族伟大复兴的大国首都、国际一流的和谐宜居之都。但是，其中相关分析却认为，“首都北京与党和国家的历史使命联系更加紧密。我国日益走近世界舞台中央，必将进一步提升北京的国际影响力”，将之作为重要的机遇当然是有道理的，但将之作为自己的责任、压力，以提升北京来襄助民族、国家发展才是更积极的态度。
第二，以政治中心为灵魂，把准新时代新阶段首都建设的关键性质。
“四个中心”是新时代党中央对首都的战略定位，这也是不容商榷的绝对命令。但是，一方面，作为首都，讲政治是第一位的，全国政治中心的定位是核心；另一方面，在新时代的不同阶段，“四个中心”建设的侧重点或重点任务是有所不同的。在全面建成小康社会后，中国进入了全面建成社会主义现代化国家的新阶段，在这个阶段必须把准四个中心建设的性质及其侧重点。
1.坚持党领导一切建设全国政治中心。现代政治本质上是政党政治，中国特色社会主义最本质的特征和最大的优势就是中国共产党的领导，坚持党的领导也是党百年奋斗历史经验中最重要的一条。北京作为中国特色社会主义祖国的首都，全国政治中心是首要的和最本质的功能，一方面，必须做坚持党的领导、贯彻两个“确立”、做到两个“维护”的全国表率；另一方面，要为党中央领导全国创造尽可能好的条件，做好四个服务。前者是题中之义，而后者才是首都的特殊之处所在。
2.在2035年建成文化强国的目标下建设全国文化中心。作为全面文化中心，必须充分领悟国家的文化战略，并在这一战略实现中发挥与首都相称、无愧于全国文化中心的作用。按照第二个一百年的奋斗目标，全国要在中华人民共和国成立一百周年之际建成社会主义现代化强国。党的十九届五中全会明确指出要在2035年先建成文化强国。这其中蕴含着这样的逻辑：文化强国是现代化强国的引导和支撑，只有先成为文化强国，而后才能建成现代化强国。同时，提升文化软实力是建成文化强国的关键所在，而正如习近平总书记指出的，中华优秀传统文化是我们最深厚的文化软实力。2017年两办文件《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》还明确提出，到2025年建成中华优秀传统文化传承体系。北京是一座有着50万年人类生活史、3000多年建城史和800多年建都史的世界著名古都、历史文化名城，北京历史文化是中华文明源远流长的伟大见证，丰富的历史文化遗产是一张金名片。全国文化中心建设“十四五”规划尽管提及文化强国等大背景，但意识上还不够，贯彻不够全面和彻底。在持续写好首都文化这篇大文章以推进全国文化中心建设过程中，必须对标和服务于国家的这些战略目标与路径，在建设中华优秀传统文化传承体系、实现中华优秀传统文化创造性转化和创新性发展、提升国家文化软实力、2035年建成文化强国方面发挥首都的表率和引领带动功能
。
3.在为百年未有之大变局中建设国际交往中心。随着中华民族伟大复兴的进程，中国日益走近世界舞台中央，包括北京、上海、广州，甚至杭州、成都都日益成为重要的国家交往中心，目前北京毫无疑问是排在首位。但是，中央对北京国际交往中心的定位，绝不仅仅是因首都在北京而自动、自在地形成的状态，而是包含着许多“应然”的期许。当今世界面临着百年未有之大变局，谋求“变局”之后于中国和世界有利的“新局”是中国外交大局的基本意图，而推进“一带一路”倡议、弘扬全人类共同价值、构建人类命运共同体是现实的选择或应对变局的中国方案、中国智慧。作为首都，与一般的国际交往中心不同的地方就应该是，最有资格也应该最有雄心，在增强外交活动承载力的基础上，前瞻性、创造性地为这样的意图和现实选择积极营造氛围、创造条件。
4.基于工业4.0变革在科技与经济互动中建设科技创新中心。工业4.0是利用信息化、数字化、智能化技术促进产业变革的时代，孕育大量的新型商业模式。早在2015年通过的《中国制造2025》已经做出反应，2020年国家“十四五”规划更是系统部署了数字经济。北京市拥有全国独一无二的科技创新资源，在其“十四五”规划中也对“加快构建科技创新中心”作出了未来部署。与此同时，在经济建设方面为落实中央规划中关于发展数字经济的思想，北京市在2020年发布了《关于加快培育壮大新业态新模式促进北京经济高质量发展的若干意见》《北京市促进数字经济创新发展行动纲要（2020—2022年）》，2022年1月市政府工作报告指出，北京将加快释放数字经济新活力，加强算力算法平台等新型基础设施建设，着力推出20个重大应用场景，推动形成区块链、人工智能、扩展现实和超高清显示等产业集群。现在的问题是，从北京市经济下行压力大的现实出发，如何把建设科技创新中心与发展高质量经济结合起来，把科技创新资源优势转变为经济优势，建立现代经济体系与建设科技创新中心应该做到一体规划。实际中，科技创新优势资源对于北京来说更多只具有“在地性”，更多受制于国家、部委及其科研院所。这就是北京作为首都面临的优势和难处，必须努力谋求一个更优的解决方案。
5.突出市民民生首善和在全体中国人实现美好生活中的地位。进入新时代一个根本性的标志就是社会主要矛盾发生了历史性的全局变化，即从过去的人民群众日益增长的物质文化需要同落后的生产之间的矛盾，转变为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。实现人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标，也是中国共产党最根本的初心与使命。人民的美好生活是一个复杂、系统的有机整体，至少包括物质生活与精神生活两个层面。物质生活需要发展经济和进行社会保障予以解决。2021年在我国发展史上是一个重要的分水岭，那就是这一年中国宣布已经全面建成小康社会，历史性地解决了绝对贫困的问题。这意味着，一方面，中国发展真正从“富起来”进入“强起来”阶段，以后在物质生活方面更多是如何实现共同富裕和更高水平物质生活的问题；另一方面，中国社会发展总体进入了“后物质时代”，也是更加凸显精神生活的时代。因此，人民的美好生活中精神维度变得特别重要。在党的十九届五中全会通过的“十四五”规划意见中突出了增强人民精神力量、提高社会文明程度的内容。北京率先全面建成小康社会，并也明确提出“十四五”期间市民“七有”“五性”需求在更高水平上有效满足的奋斗目标，民生保障在全国居于前列。但是还应该有更高要求，一是在民生方面要做到全国最好，做民生首善。二是更为重要的，那就是不仅要在人民美好生活方面为全国树立一个榜样，而且要为全国人民的美好生活作出首都应该做的贡献；不仅使首都公民在获得感、幸福感方面在全国居于前列，而且让全国各地来到首都的人民获得感、幸福感得到提升，使首都成为全国人民心目中的美好生活之都。实事求是地说，北京城市幸福感目前还不尽如人意，与首都的地位差距比较大。中央电视台财经频道2012年以来的全国幸福城市排行、清华大学《幸福中国白皮书》等都显示，北京居民的幸福感排行比较靠后。“城市让生活更美好”，如何让北京市民以及从全国各地来北京的国人乃至全世界来北京的人们都感受到美好，是北京需要下大力气做的系统工程。
6.顺应人类存在方式变化，积极打造首都元宇宙。2021年“元宇宙”（Metaverse）十分火爆，就其实际达到的技术成效而言，无疑大有炒作成分，但是它确实反映了一种发展趋势，元宇宙自我规定的总体性特征和总体化趋势决定了它的标本、证候性质，反映了当今人类已经和将要普遍发生的存在方式变化，而这对于国家、城市治理都产生了重大影响，如果不能未雨绸缪，就会陷于被动。例如，当前，作为元宇宙的“疆域”基础，Soul的用户数量突破了1亿，Roblox有1.4亿玩家，Facebook的用户数量更是多达29亿。它们以被用户认同的方式构建了一个让任何民族、国家都畏惧的公共空间。它们有自己的规则、秩序甚至发行、使用加密货币，当然也就有自己的共同价值和意识形态，在现实国家的政治生活、地缘政治竞争中已经发挥非同寻常的作用，甚至不断挑战主权国家。如何治理元宇宙？这个问题的本质是对人的想象进行治理，以获得元宇宙居民的认同，这正在成为统治合法性的重要源泉。目前，绝大多数政府还处于“蒙圈”状态，对元宇宙的出现反应迟钝。2021年11月，韩国首都首尔最先行动起来，在世界上率先建立元宇宙政务平台（Metaverse Seoul），提供虚拟世界新概念的公共服务，并制订“元宇宙首尔基本计划”。我国则是上海已经拔得头筹，在2021年12月底通过的《上海市电子信息制造业发展“十四五”规划》中，明确强调“鼓励元宇宙在公共服务、商业办公、社交娱乐、工业制造、安全生产、电子游戏等领域的应用”。此前北京市的“十四五”规划中也提到要“建设数字孪生城市”，但没有明确“元宇宙”的概念。更为重要的是，即便是首尔、上海提出的元宇宙，更多是从公共服务、产业发展的角度提出的，还未上升到元宇宙治理的层面。北京作为首都，必须坚持系统观念，前瞻性地看待这一问题，率先进行研究（例如虚拟社区的治理），如何在元宇宙中，基于想象及其兴趣、价值观进行有效治理，在虚拟世界中赢得人们的拥护。这是中国社会治理必然要走的一条路，也是一条绝对创新之路，一条目前因为观念超前就可能领先、否则会将机会拱手让人的先进之路。
7.建设法治首善，推动适时制定和实施《首都法》。首都功能性质的认知、定位及实现，最终都需要制度、机制的保障，有赖于治理体系和治理能力的现代化，而其中最为关键的是法治化。法治中国的首善之区正是首都北京的重要建设目标。但是，首都的特点就决定了其法治必须首先从国家高度以国家意志的形式奠定下来。早在2001年，就有学者指出，国家应该确定“都制”即首都行政体制，就是指国家从法律制度上对首都城市的性质、地位、功能、组织机构、管理权限、决策程序与规章制度等方面的制度安排。从纵向关系看，“都制”涉及行政组织的上下级关系，如中央政府与市政府之间的关系；从横向关系看，“都制”涉及北京市政府与周边省、市及其他非政府组织、社会组织之间的关系。这其实就是要为首都立法，直接体现为制定《首都法》。从国际上看，各国政府一般均将首都规划的核心内容通过立法予以明确，并根据规划实施情况对法案进行阶段性修订，以保障首都发展规划的严肃性和权威性。2005年北京市16位市人大代表提出，国家应借鉴国外经验，尽快研究制定《首都法》，用法律形式解决好首都存在的问题。2021年，连玉明再次建言，要加快《首都法》的立法进程，将《首都法》列入全国人大“十四五”立法规划，以立法引领、促进和保障全面推进首都治理体系和治理能力现代化。毫无疑问，《首都法》必须由全国人大来制定，北京要做的事情就是通过各方面的工作推进这一进程。同时，作为首都建设的章程和根本遵循，《首都法》不仅要明确北京作为首都的义务，也要明确其权利，实现权利与义务的统一。